II OSK 2430/24

II OSK 2430/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 85/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-27
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 85/24 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy znak: UD-III-WAB.6730.128.2023.JWI oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., VII SAB/Wa 85/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółdzielnia) na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy UD-III-WAB.6730.128.2023.JWI. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, skarżąca wniosła 22 września 2023 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Organ gminy pismem z 27 września 2023 r. wezwał Spółdzielnię do usunięcia w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, braków wniosku.
2.2. Spółdzielnia następnie wniosła o zawieszenie postępowania o warunki zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu.
2.3. Wyrokując w sprawie VII SAB/Wa 85/24 kolejno wskazano, że pismem z 11 października 2023 r. organ z uwagi na nieusunięcie braków podania wszczynającego postępowanie na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) złożony wniosek Spółdzielni pozostawił bez rozpoznania.
2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca pismem z 6 listopada 2023 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) ponaglenie na bezczynność z uwagi na to, że organ gminy nie zamierza wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a.
2.5. Dalej w wyroku VII SAB/Wa 85/24 przywołano, że SKO postanowieniem z 13 grudnia 2023 r., uznało powyższe ponaglenie za nieuzasadnione. Skoro bowiem skarżąca nie zawarła dokumentów i informacji wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm., Upzp) to organ nie mógł rozpoznać sprawy i wydać decyzji. W ocenie Kolegium organ gminy nie naruszył art. 64 § 2 K.p.a., a zatem nie pozostaje on w bezczynności.
3.1. Skarżąca w tych okolicznościach wywiodła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. W skardze zarzuciła Prezydentowi m. st. Warszawy naruszenie art. 35 K.p.a. (Dz. U. 2024, poz. 572) w zw. z art. 64 § 2. oraz art. 98 § 1 i art. 101 § 1 K.p.a. poprzez:
- niewydanie postanowienia w przedmiocie wniosku Spółdzielni o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.,
- pozostawienie w piśmie z 11 października 2023 r. bez rozpoznania złożonego przez Spółdzielnię wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo wcześniejszego wystąpienia przez Spółdzielnię z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.
3.2. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący, oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od Prezydenta m. st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
3.3. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółdzielni przedstawił stan faktyczny sprawy, podkreślając, że w odpowiedzi na wniosek o zawieszenie postępowania, Zarząd Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy nie wydał postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, lecz poinformował Spółdzielnię, że z uwagi na nieusunięcie braków w terminie, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawia złożony wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania. W ocenie skarżącej, nie jest trafnym stanowisko, zgodnie z którym organ może wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, dopiero po jego skutecznym wszczęciu, czyli dopiero wówczas, gdy do organu wpłynął kompletny, czyli pozbawiony braków formalnych wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca podnosiła, że opisana powyżej bezczynność w toku postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przybrała postać kwalifikowaną, gdyż doszło do naruszenia przepisów art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 98 § 1 i art. 101 § 1 K.p.a. w sposób oczywisty i niewątpliwy. Zdaniem skarżącej, nie zawieszenie przedmiotowego postępowania i pozostawienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania świadczy o takim niewykonaniu obowiązku rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, które jest nacechowane złą wolą Prezydenta m. st. Warszawy i lekceważeniem skarżącej.
3.4. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy zaważył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał warunków formalnych. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółdzielnia została poinformowana, że nieuzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 K.p.a. poinformowano inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jak wywodził organ, przepisy nie przewidują zawieszenia postępowania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Jedyną konsekwencją niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie braków formalnych jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji za zasadne uznał wezwanie Spółdzielni do usunięcia braku wniosku, określonego w pkt 1 wezwania z 27 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 Upzp wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 Upzp wskazuje, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. Za prawidłowe w tej sytuacji sąd wojewódzki uznał wezwanie skarżącej do usunięcia braku wniosku, wymienionego w pkt 2 wezwania z 27 września 2023 r. Wymieniony w pkt 4 wezwania z 27 września 2023 r. brak formalny wniosku znajdował oparcie w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 Upzp.
4.3. W ocenie sądu I instancji, nie mogą być natomiast uznane za wymóg formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, którego nieusunięcie rodzi dla wnioskodawcy konsekwencje w postaci pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania, braki takie jak nie dostarczenie dokumentów potwierdzających zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii, wody i odbioru ścieków oraz dostępu do sieci ciepłowniczej, a także nie dostarczenie opłaty skarbowej. Dalej sąd a quo podnosi, że organ wadliwie przy tym wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do ewentualnego dostarczenia potwierdzenia uiszczenia opłaty skarbowej.
4.4. Sąd wojewódzki uznał, że częściowo błędne wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku nie wpłynęło jednak na zasadność skargi. Niezależnie bowiem od tych wadliwości, skarżąca nie zadośćuczyniła wezwaniu do usunięcia braków wniosku w żaden sposób. Wniosek nie został – po wystosowaniu prawidłowego wezwania – uzupełniony o elementy, wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 lit. a w zw. z art. 64 Upzp. Tym samym zakończenie przez organ gminy sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe. W konsekwencji powyższego stwierdzenia sąd administracyjny w Warszawie uznał, że organ nie pozostawał bezczynny.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa), zaskarżyła w całości wyrok VII SAB/Wa 85/24 i wnosi o: jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art, 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 Ppsa, poprzez przyjęcie, że:
a) z uwagi na braki formalne wniosku Spółdzielni z 22 września 2023 r. zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a.,
b) "Skoro w rozpoznawanej sprawie pozostawiono podanie bez rozpoznania, a więc w sposób przewidziany przepisami prawa zakończono postępowanie administracyjne, kwestia braku procesowej reakcji na wniosek o zawieszenie postępowania nie mogła świadczyć o bezczynności organu",
c) organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wniosek Spółdzielni, zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nie usunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 4 października 2023 r. i to pomimo nie rozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku Spółdzielni o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu - Prezydenta m. st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi.
5.3. Spółdzielnia zrzekła się rozprawy.
5.4. Spółdzielnia nie kwestionuje dokonanej przez WSA w Warszawie oceny zasadności wezwania jej przez organ do usunięcia braków wniosku z 22 września 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 27 czerwca 2024 r. Dalej skarżąca kasacyjnie podnosi, że konsekwentnie stała i stoi ona na stanowisku, że jej wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinien być rozpatrzony w drodze postanowienia, bez względu na to czy nastąpiło uzupełnienie braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
5.5. W odpowiedzi Prezydenta m.st. Warszawy działającego przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o: oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem organu brak rozpoznania wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na bezczynność organu wobec pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Nie dostrzegając z urzędu przesłanek nieważności postępowania, ocenić przyjdzie, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a wyrok sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.3. Na wstępie wskazać należy, że w wyrokach: z 12 grudnia 2024 r., II OSK 1218/24, II OSK 1219/24, II OSK 1781/24, II OSK 1782/24, II OSK 1783/24, II OSK 1784/24, II OSK 1699/24, II OSK 1700/24, II OSK 1711/24, II OSK 1714/24, II OSK 1715/24, II OSK 1716/24, II OSK 1779/24, II OSK 1823/24, II OSK 2133/24; II OSK 2107/24; czy z 29 października 2024 r. II OSK 1480-1481/24 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA) NSA wypowiadał się w tożsamych sprawach Spółdzielni, oddalając skargi kasacyjne. W dalszej części skład orzekający odpowiednio posłuży się argumentacją powołaną w pierwszym z ww. wyroków, która podziela w całości i przyjmuje jako własną.
6.4. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a K.p.a.). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 K.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
6.5. Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że organ podejmuje czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. już w toku wszczętego postępowania (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; opubl. ONSAiwsa 2014/1/2). Błędne stanowisko sądu pierwszej instancji w tym zakresie, nie jest jednak równoznaczne z uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Sąd wojewódzki prawidłowo bowiem ocenił, że wniosek skarżącej kasacyjnie należało pozostawić bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych w zakreślonym przez organ terminie.
6.6. Istotnym w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji było to, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy i że braków tych we wskazanym terminie nie uzupełniła, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Wypada także zaznaczyć, że zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania oraz ocena charakteru tych braków nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej.
6.7. Równie kluczowa w świetle podniesionych zarzutów okazała się kwestia stopnia związania organu wnioskiem strony o zawieszenie prowadzonego przezeń postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, z której wynika, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., według którego, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot "może zawiesić", wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. wyroki NSA: z 12 września 2023 r., II OSK 942/22; z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2330/22; z 18 września 2024 r., II OSK 2642/21; CBOSA). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z K.p.a., albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić.
6.8. Mając powyższe na względzie, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie, co też prawidłowo stwierdził sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
7. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.