II OSK 2423/11

II OSK 2423/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz - Furmanik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 157/11 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2011-07-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1 art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 16 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2011 roku sygn. akt II SA/Gd 157/11 w sprawie ze skargi A.C. i S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 28 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Gd 157/11, po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku sprawy ze skargi A.C. i S.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej jako P.p.s.a.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.
A. i S.C. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Chojnice z dnia [...] kwietnia 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Chojnicach wraz z budową urządzeń z tym związanych wskazując, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jako rażąco naruszone określili rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego publ. Dz.U. Nr 164, poz. 1588 (zwane dalej rozporządzenie M. I.) a w szczególności jego § 3, § 5, § 6, § 7, § 8. Zarzucono, że analizowany obszar został wyznaczony nieprawidłowo. Nie obejmował bowiem wymaganych 90 m z każdej strony działki objętej wnioskiem. Organ nie dopełnił także obowiązku prawidłowego określenia powierzchni zabudowy w stosunku do średniego wskaźnika ustalonego dla obszaru analizowanego, co spowodowało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest niewłaściwy ani też obowiązku prawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej wielkości szerokości elewacji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Parametr ten został określony na 18 m poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 10 m do 15 m. Nie ustalono średniej wartości elewacji frontowych, co wynika z błędnej metody obliczania szerokości tych elewacji. Ponadto nie dopełniono obowiązku prawidłowego określenia wysokości budynków, gdyż analizowane budynki zostały określone tylko od względem ilości kondygnacji, bez określenia ich wysokości, jak też obowiązku prawidłowego określenia geometrii dachu w stosunku do obszaru analizowanego, co polegało na braku wytyczenia wysokości głównej kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki. Wszystkie te wady, zdaniem wnioskodawców, dawały wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji uznając, że nie zaistniała w sprawie przesłanka rażącego naruszenia prawa opisana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedstawiło pogląd, iż o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie każde więc naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało zgodność wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Przyjęło, że ewentualne nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego mogą mieć jedynie wpływ na ocenę zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami procesowymi, tj. art. 7 i 80 K.p.a. Jednak naruszenia związane z błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego, wskaźników i pozostałych parametrów z wzorcami istniejącej zabudowy nie przesądzają o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenia ewentualnego wpływu takiego uchybienia na wynik postępowania administracyjnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To zaś jest nie do pogodzenia z istotą postępowania nieważnościowego. Zdaniem Kolegium, nawet jeśli organ rozstrzygający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji miałby wątpliwości co do zgodności z prawem jej ustaleń, to wątpliwości te mógłby usunąć jedynie poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego (ponownej analizy architektonicznej i urbanistycznej na obszarze, którego granice wyznaczono zgodnie z przepisami rozporządzenia), a to z kolei oznacza, że nie ma mowy o "oczywistym" oraz "rzucającym się w oczy" naruszeniu przepisów prawa. Podkreślono, że postępowanie nieważnościowe nie jest postępowaniem w "trzeciej instancji", a Kolegium nie rozpatruje kolejny raz sprawy merytorycznie, gdyż ocena ograniczona jest w tym przypadku do weryfikacji niezgodności decyzji z przepisami prawa. Nie stwierdzono jednocześnie, by naruszenie przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego miało charakter rażący, a nadto by wywoływało taki skutek, że zakwestionowana decyzja stanowiła zaprzeczenie stanu prawnego i by konieczna była jej eliminacja z obrotu prawnego. Kolegium dokonało również analizy decyzji według kryteriów właściwych dla pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a zwłaszcza, co do elementów wymaganych w decyzji wskazując, że nie ma przeszkód, aby na podstawie decyzji w sprawie warunków zabudowy, określającej deklaratywnie zasady zagospodarowania terenu, możliwe było wydanie pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę, że podstawowym argumentem wnioskujących, przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji, było nienależyte wyznaczenie obszaru analizowanego, które w konsekwencji uniemożliwiało przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej U.p.z.p. Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, którą konkretyzuje rozporządzenie M.I. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Ustalenia organu odnosiły się do wyników analizy, nawet jeśli pominięto w niej część obszaru, który winien być brany pod uwagę, co samo przez się nie mogło prowadzić do stwierdzenia, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium o naruszeniu prawa można mówić, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Istotne jest przy tym, że sam brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki, bądź wadliwość tych ustaleń nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza urbanistyczna stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego przy podejmowaniu decyzji, a jej brak winien prowadzić w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie zwykłym do uchylenia decyzji. Nie stanowi to jednak rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że chociaż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sprawie niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia, inwestycja nawiązuje do bezpośrednich działek sąsiednich, na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa. W związku z tym, w ocenie Kolegium, zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana, albowiem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w terenie. Podobnie nie narusza ładu przestrzennego ustalenie powierzchni zabudowy odnoszącej się do nieruchomości sąsiednich objętych analizą. Odstępstwa dotyczące powyżej wskazanych parametrów zabudowy nie powodują rażącego naruszenia przepisów wyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego, ponieważ prawodawca nie przewidział w tych przepisach obowiązku ustalania parametrów planowanej inwestycji w sposób sztywny, natomiast dopuścił wprost odstąpienie przez organ lokalizacyjny od średnich parametrów występujących na działkach sąsiednich. Chociaż zatem ustalone dla planowanej zabudowy parametry przewyższały średnią wartość istniejącą w obrębie obszaru analizowanego, to nie można uznać, że ustalenia te godzą w ład najbliższej okolicy. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego błędnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, Kolegium wskazało, że w kwestionowanej decyzji takiego parametru w ogóle nie ustalono. Jak wynika z art. 67 ust 3 U.p.z.p., stanowiącego podstawę prawną wydania rozporządzenia z dnia 26 października 2003 r. w sprawie oznaczenia i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.164, poz. 1589), właściwy minister określi jedynie "oznaczenia i nazewnictwo" stosowane w decyzjach o warunkach zabudowy. Rozporządzenie to ma charakter ściśle procesowy. Nie precyzuje praw lub obowiązków stron. Z przepisu § 2 pkt 3 tego rozporządzenia, nie wynika więc, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stanowi obligatoryjny element decyzji ustalającej warunki zabudowy, więc przepis ten nie może zostać rażąco naruszony poprzez brak prawidłowego oznaczenia tego parametru w decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na wniosek A. i S.C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 11 października 2010 r., nie znajdując podstaw do jej zmiany.
Wnioskodawcy wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie występuje w sprawie rażące naruszenie prawa. Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. i § 3, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia M.I., co polegać miało na wydaniu decyzji w oparciu o wadliwie dokonaną analizę, skutkującą błędnym wyznaczeniem parametrów dopuszczalnej zabudowy. W uzasadnieniu skargi, powołując się na cytowane tam orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zakwestionowali pogląd organu, by wyznaczenie obszaru analizowanego sprzecznie z rozporządzeniem M.I. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Ich zdaniem błędne ustalenie obszaru analizowanego miało w niniejszej sprawie ten skutek, że nie uwzględniono przy analizie szeregu domów z użytkowym poddaszem usytuowanych w sąsiedztwie, a których uwzględnienie spowodowałoby powstanie innego obrazu całości terenu pod względem charakteru urbanistycznego. Konsekwencją niezgodnego z prawem wyznaczenia terenu analizowanego jest wadliwe określenie kręgu osób, które powinny być w sprawie stronami. Skarżący podnieśli również, że chociaż ustawodawca dopuścił odstępstwa od ustalania parametrów zabudowy na podstawie uśrednionych danych z obszaru analizowanego, odstępstwo to musi zostać szczegółowo uzasadnione w decyzji., czego brak w sprawie. Wbrew stanowisko Kolegium wskazali, że rozporządzenie z dnia 26 października 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.164, poz. 1589) nie ogranicza się jedynie do ujednolicenia nazewnictwa pozostając bez wpływu na treść decyzji, gdyż ustawodawca wskazał w nim jak obliczyć wysokość elewacji frontowej. Zatem obliczenie górnej krawędzi elewacji frontowej jest obowiązkowym elementem każdej decyzji, a zaniechanie wykonania tego obowiązku narusza rozporządzenie w stopniu pozwalającym uznać to naruszenie za rażące. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o oddalenie skargi.
Sąd I instancji nie uwzględnił skargi. Stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło prawa i trafnie przesądziło o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Chojnice z dnia [...] kwietnia 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce Nr [...] przy ul. [...] w Chojnicach. Sąd podzielił pogląd Kolegium, co do tego, że stwierdzenie nieważności, to instytucja stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. Może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa. Sąd przyznał również, że postępowanie to ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.
Odnosząc się do zarzutów skarżących związanych z błędnym wyznaczeniem szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji, jej wysokości, geometrii dachu, które zdaniem skarżących naruszają § 3, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia M.I. Sąd I instancji zauważył, iż strony postępowania nie kwestionowały, iż wydanie przez Burmistrza Miasta Chojnice decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną na podstawie przepisów wskazanego już rozporządzenia MI. Skoro analiza taka została sporządzona, to z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. okoliczność ta przesądza o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu rażącym naruszeniem prawa byłoby bowiem nie przeprowadzenie takiej analizy lub nie wyznaczenie obszaru analizowanego. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie, gdyż obszar analizowany, został ustalony. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010r., II SA/Kr 542/10, Lex nr 674249 Sąd uznał za słuszne przyjęcie przez Kolegium, iż dostrzeżone przy wyznaczeniu obszaru analizowanego uchybienia nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż . uchybienie to mogłoby, co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego. Zauważono, że kwestie dotyczące prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Zauważono nadto, że charakterystyka istniejącej na danym terenie w obszarze analizowanym zabudowy i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy do kategorii wiedzy urbanistycznej. Organ administracji dokonuje jedynie kontroli prawidłowości sporządzenia analizy pod kątem jej kompletności, prawidłowości zastosowanych przepisów, jej wniosków i uzasadnienia. Ewentualna wadliwość analizy i błędna jej ocena przez organ nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. Powołując się na stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 412/08, Sąd I instancji uznał, że podnoszone wobec analizy zarzuty, nawet gdyby były uzasadnione, i tak nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania kwestionowanej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie podzielono także stanowiska skarżących, co do tego, że naruszone zostały w sposób rażący przepisy art. 107 § 3 K.p.a. i art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. uznając w powołaniu na pogląd judykatury, iż naruszenie tych przepisów nie może mieć charakteru rażącego, a jeżeli strona miała możliwość zwalczania w zwykłym trybie odwoławczym stwierdzonych uchybień nie może – pomijając ten zwykły tryb – później w trybie nadzwyczajnym podnosić te okoliczności i uznawać je jako rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja nie da się pogodzić z zasadami praworządności w państwie prawa, którego celem musi być zapewnienie stabilności i pewności sytuacji wywołanych aktami decyzyjnymi jego organów. Sąd dodatkowo wyjaśnił, że analiza będąca podstawą rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Chojnice w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być różna w zależności od zmieniających się wskaźników powierzchni zabudowy, linii zabudowy czy szerokości elewacji frontowej, a wynik analizy w każdym przypadku w odniesieniu do tego samego terenu nie musi wyznaczyć identycznych warunków dla nowego obiektu. Redakcja rozporządzenia M.I. umożliwia zmianę parametrów w zależności od potrzeb, regulując w jego § 5 sposób wyznaczania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy równoczesnym uregulowaniu wyjątku od powyższej reguły poprzez dopuszczenie możliwości wyznaczenia innego wskaźnika jeśli wynika to z analizy cech funkcji i zabudowy. W sytuacji, gdy charakter, cechy i warunki istniejącej zabudowy są zróżnicowane, to wymagania dla nowej zabudowy muszą być ustalone w odmienny sposób i jest to oczywiste, gdyż wówczas ustalenie wymagań na podstawie tzw. ogólnych wskaźników powodowałaby chaos i nieład architektoniczny. W konsekwencji Sąd uznał odstępstwa w wyznaczaniu wskaźników kształtowania zabudowy, odmienne od sposobów przewidzianych w przepisach rozporządzenia M.I, jako prawnie dopuszczalne i uzasadnione w sytuacji, gdy istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa jest bardzo zróżnicowana.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez prokuratora opisany wyżej wyrok zaskarżony został w całości, jak w też w tym zakresie wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (U.p.z.p) oraz § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (rozporządzenie M.I.) w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2006r. w sprawie legalnych jednostek miar (Dz. U. nr 225 poz. 1638) polegające na oddaleniu zasadnej skargi przy błędnym przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa w skarżonej decyzji - nieokreślenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki. W konsekwencji dozwolono na niedopuszczalne wzruszenie ładu przestrzennego umożliwiając zabudowę działki nr [...] przy ul. [...] w Chojnicach budynkiem przewyższającym o połowę budynki sąsiednie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano wady, jakimi obarczona byłą decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się wnioskodawcy. Wskazano, że niedopuszczalnie zawężony został obszar analizowany, czego skutkiem było nieprawidłowe określenie wskaźnika zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a także nie określono średniej szerokości elewacji frontowych działek w obszarze analizowanym, zawyżając tę wysokość. Dopuszczono tym sposobem do wzniesienia budynku przewyższającego o połowę zabudowę sąsiednią, a określenie wysokości zabudowy poprzez wskazanie ilości kondygnacji jest na tyle niedostateczne, że dopuszcza zabudowę o wysokości 8 m jak i 20 m. Skarżący kasacyjnie uznał, iż Sąd I instancji dostrzegł opisane wady decyzji przykładając jednak do tych wad niepoprawną miarę. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez Sąd, co do tego, że tylko brak analizy urbanistycznej naruszałby rażąco prawo. Jego zdaniem wskutek zauważonych wad decyzji doszło do naruszenia ładu przestrzennego w postaci zlokalizowania wysokiego budynku w zabudowie znacznie niższej. Stanowi to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nadto pewne jest także, że kwestionowane rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z niebudzącym wątpliwości, co do jego treści, przepisem prawa. Obowiązujący system metryczny zastąpiono "kondygnacyjnym", nie można więc mówić, że określono wysokość planowanej zabudowy. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zauważył, że organ wydający decyzje o warunkach zabudowy nie był zwolniony od obowiązku określenia wysokości zabudowy, nawet jeżeli tego parametru nie wskazano w analizie urbanistycznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania L.T i T.T. wnieśli o jej oddalenie. Zauważono, że uprawniony urbanista zbadał funkcję oddziaływania nadbudowy. Wyraźnie określono jej wysokość na II kondygnacje plus poddasze użytkowe. Zgodnie z obowiązującymi normami kondygnacja w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynosi 2.75m, co przy uwzględnieniu grubości stropów pozwala przyjąć, iż maksymalna wysokość po nadbudowie nie przekroczy 9 m. Nadto zauważono, że w decyzji o warunkach zabudowy podano wskaźnik zabudowy wynoszący dla tej inwestycji 23,15%, co wykluczyło możliwość powiększenia części frontowej budynku. Zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast o rażącym naruszeniu prawa mogłaby być mowa, gdyby wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był sprzeczny w sposób oczywisty z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Zwrócono uwagę, iż w sprawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, uwzględniająca wymogi zawarte w decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy w aspekcie zarzutów kasacyjnych.
Jako pierwszy wymieniono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a zdaniem jej autora polegać to miało na tym, że Sąd I instancji nie sprostał obowiązkowi skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji. Ne wyjaśniono jednak głębiej zaprezentowanego stanowiska. Tymczasem wskazana regulacja, to przepis ustrojowy określający zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzut jej uchybienia mógłby zostać uznany za skuteczny wtedy, gdyby sąd, do którego skierowano skargę na decyzję administracyjną odmówił rozpoznania skargi w całości lub w części, względnie rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Skarga została w całości rozpoznana, a Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji stosując kryterium legalności. Naruszenia przepisów prawa ustrojowego nie może natomiast usprawiedliwiać zajęcie przez sąd administracyjny odmiennego stanowiska, niż spodziewał się składający skargę.
Naczelny Sąd Administracyjnego nie podzielił również stanowiska skarżącego kasacyjnie, co do błędnie, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dokonanej przez Sąd I instancji oceny poddanej jego kontroli decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.
Wyjaśnić trzeba przede wszystkim, że przepis art. 156 k.p.a. zawiera przesłanki materialnoprawne umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Pogląd, iż zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. musi być postrzegany jako zarzut naruszenia prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, z dnia 4 czerwca 2008 r., I OSK 920/07, z dnia 8 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 968/10 publ. Internetowa Baza orzeczeń NSA czy H. Knysiak-Molczyk "Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym" LexisNexis 2010). Wskazanie na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno opierać się więc na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie, jak uczynił to skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a Nieprawidłowość ta nie stanowi jednak przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi kasacyjnej ponieważ pozostaje bez wpływu na ustalenie granic skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone zostały poprzez wskazanie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej rozporządzenie MI) w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie legalnych jednostek miar. Tak określona podstawa kasacyjna, jakkolwiek nie bez pewnych zabiegów interpretacyjnych ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, daje się odczytać, jako zarzut niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek mylnego stanowiska Sądu I instancji, co do tego że decyzja o warunkach zabudowy, w której z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 i § 8 rozporządzenia MI nie określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również nie określono wysokości głównej kalenicy i jej kierunku, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
Zgodnie z ugruntowanym już poglądem judykatury i piśmiennictwa prawniczego można wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanym. "Rażące naruszenie prawa" jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, z dnia 17 września 1997 r., III SA 1425/96, z dnia 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98, Lex nr 50195:). Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, Lex nr 4181 czy z dnia 2006 lutego 2002 sygn. II OSK 490/05 LEX nr 196696).
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, iż Sąd ten dokonał prawidłowej oceny charakteru instytucji stwierdzenia nieważności, uwzględniając w pełni interpretację pojęcia "rażącego naruszenia prawa", przytoczoną wyżej.
Nie można zatem zaakceptować twierdzenia skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku "przyłożył niepoprawną miarę do wad kontrolowanej decyzji".
Wypada także na wstępie przypomnieć, że przepisy, których rażące naruszenie miałoby spowodować konieczność eliminacji spornej decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc stanowią regulację o charakterze .podustawowym. Tymczasem w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym występuje już stabilne stanowisko (uwzględniające nadto wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego pogląd), co do pierwszeństwa ustawowych rozwiązań ustawy planistycznej przed przepisami rozporządzenia M.I. Dla prawidłowej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne natomiast jest sięgnięcie po wykładnię funkcjonalną czy systemową posługując się m.in. argumentem o interpretacji zgodnej z Konstytucją, gdyż nadmiernie formalistyczne, szkodzące inwestowaniu podejście do kwestii analizy urbanistycznej stanowi w istocie hamulec dla budownictwa (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. II OSK 10/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 publ. OTK-A z 2010 r. Nr 6, poz. 61, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, Alicja Plucińska-Filipowicz - "Sposób ustalenia wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", Komentarz publ. LEX). Słuszna jest zatem ocena wagi wad decyzji o warunkach zabudowy, dostrzeżonych w skardze kasacyjnej, z uwzględnieniem przedstawionych wskazań.
Nie można przede wszystkim zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w przypadku zarzutu określonego jako "nieokreślenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej "kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja jest sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości, co do jego rozumienia przepisem prawa".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie jest sprecyzowany głębiej i można tylko domniemywać, że chodzi tu o sprzeczność z przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie legalnych jednostek miar, wskazanym w jej petitum. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak podstawy prawnej nakazującej organowi administracji w sposób bezwzględny wyznaczać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tylko i wyłącznie z uwzględnieniem jednostki długości oznaczonej jako "metr".
Przypomnieć należy, że sankcję nieważności przypisuje się decyzji wydanej pomimo braku podstawy materialnoprawnej nawiązania stosunku administracyjnoprawnego oraz decyzji, której treść pozostaje w sprzeczności z wyraźną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych normą materialnego prawa administracyjnego, która jednoznacznie określa następstwa prawne. Z ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 243 poz. 2441) wynika, iż jej celem jest zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej i w tym celu reguluje ona zagadnienia legalnych jednostek miar, których obowiązek stosowania dotyczy użytkowania przyrządów pomiarowych, wykonywania pomiarów i wyrażania wartości wielkości fizycznych. Legalna jednostka miary zdefiniowana została w art. 4 pkt 1 tej ustawy, gdzie przyjęto, iż jest to jednostka miary, której stosowanie jest nakazane lub dozwolone przepisem prawnym.
Zasadniczo zatem należy zgodzić się z poglądem, według którego wielkość fizyczna, jaką jest wysokość powinna zostać wyznaczona w analizie urbanistycznej w przyjętych jednostkach miary. Jednak odniesienie się do innego sposób pozwalającego sprecyzować tę wielkość nie może zostać uznane w każdym przypadku za rażące naruszenie prawa, a ocena w tym zakresie zależeć będzie od konkretnych okoliczności danej sprawy.
Zwrócić należy bowiem uwagę, że przepisy art. 61 ust. 1 czy ust. 7 pkt 4 u.p.z.p. nie zawierają wprost nakazu wyznaczenia wymagań, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo o miarach. Nie czyni tego również § 7 ust. 1 rozporządzenia IM, który wymagania dotyczące ustalania wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nakazuje wyznaczyć dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Także brak jest odwołania się do takiego kategorycznego obowiązku w § 2 pkt 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Istotne jest nadto, że wyznaczenie wysokości zamierzonej inwestycji przy dokonywaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej ma konkretny, określony w ustawie planistycznej cel wynikający z przyjętej w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa. Cel ten zostanie osiągnięty w sytuacji ustalenia cech podobieństwa, parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym i dostosowania do nich nowego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż zasada dobrego sąsiedztwa tego wymaga. W rozpoznawanej sprawie, organ dla wyznaczenia cech podobieństwa, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zastosował metodę porównania obiektów występujących na analizowanym obszarze pod względem ilości kondygnacji. Wyznaczenie dla nowej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nastąpiło również przy wskazaniu - jako wyznacznika wysokości – ilości kondygnacji. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy znalazł się zapis, że najwyższa (trzecia) kondygnacja stanowić ma poddasze użytkowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez wskazanie ilości kondygnacji obiektu nie jest tożsame z całkowitym brakiem wyznaczenia tego wskaźnika i nie stanowi per se o rażącym naruszeniu prawa. Miałoby to miejsce, gdyby informacja o możliwościach zagospodarowania terenu wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy pozostawałaby w bezspornej, rzucającej się w oczy sprzeczności z obrazem występującej na terenie analizowanym zabudowy i nie dawała się z nią w praktyce pogodzić. W konkretnej, analizowanej sytuacji, gdy dotyczy to nadbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posiadającego już dwie kondygnacje, brak określenia w metrach ich wysokości łącznie z nadbudową, nie doprowadziło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Racjonalnym jest bowiem założenie, iż dobudowana kondygnacja będzie co najwyżej powtarzalna, nie różniąca się w sensie technicznym od innych kondygnacji w tej samej budowli, a nowe zamierzenie inwestycyjne nie zaburzy ładu przestrzennego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna "z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości, co do jego rozumienia przepisem prawa".
Także, jako nietrafny ocenić należało zarzutu rażącego naruszenia § 8 rozporządzenia MI., który to nota bene, z naruszeniem wymagań formalnych przewidzianych dla skargi kasacyjnej, nie znalazł odzwierciedlenia w treści jej uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie opisał to uchybienie, jako nieokreślenie wysokości kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki.
Istotnie obowiązek taki wynika dla organu z treści § 8 rozporządzenia IM. W decyzji o warunkach zabudowy powinny się znaleźć wskazania odnoszące się do geometrii dachu, którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Brak określenia wysokości głównej kalenicy i jej kierunku, co do zasady stanowi o wadliwości wydanej decyzji. Odmiennie można ocenić jednak sytuację, w której istnieje już obiekt budowlany, a nowe zamierzenie dotyczy planowanej przez właściciela nadbudowy poddasza użytkowego w jednorodzinnym domu. W dodatku, w analizie urbanistycznej sporządzonej w ramach prowadzonego postępowania opisano dachy budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym i uwzględniając zasadę podobieństwa przyjęto dla nowej budowy dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 30 do 45 stopni. W takim przypadku, gdy obrys istniejących ścian konstrukcyjnych budynku, z wyznaczonym już frontem budynku i wyznaczony kąt nachylenia dwupołaciowego dachu pozwala, co do zasady, o możliwości obliczenia przez projektanta niezbędnej wysokość kalenicy zgodnie z zasadami geometrii, wada polegająca na braku precyzyjnego określenia wysokości kalenicy i jej kierunku nie przesądza o konieczności usunięcia z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy w trybie nadzwyczajnym.
Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest przedstawienie informacji o możliwościach zmiany zagospodarowania terenu, na którym inwestor realizować chce nowe zamierzenie. W informacji tej uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Rażącym naruszeniem prawa byłoby całkowite pominięcie przez organ cech, do których dostosować trzeba nową zabudowę. Jeżeli cechy te da się ustalić, przez co również pole manewru projektanta nowego zamierzenia inwestycyjnego zlimitowane jest w sposób niezbędny dla zachowania ładu przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy spełnia wyznaczoną jej w procesie inwestycyjnym rolę. Taka też sytuacja mam miejsce w kontrolowanej sprawie, a wykazane w skardze kasacyjnej uchybienia, oceniane z punktu widzenia racjonalnej gospodarki przestrzennej, nie stanowią rażącego naruszenia prawa.
Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, by sporna decyzja o warunkach zabudowy rażąco naruszała wymagania wynikające z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jego subiektywne przekonanie o naruszeniu ładu przestrzennego poprzez zlokalizowanie "wysokiego budynku w zabudowie znacznie niższej" nie stanowi wystarczającego argumentu, przemawiającego za koniecznością jej eliminacji ze skutkiem ex tunc. Co istotne, kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, w którym brak możliwości prawnych, aby podnosić argumenty, co do meritum sprawy rozstrzygniętej skarżoną decyzją. Argumenty skargi kasacyjnej zmierzają natomiast w głównej mierze do wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy nie była słuszna merytorycznie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji.