II OSK 2421/23

II OSK 2421/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Lu 166/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-06-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Dnia 30 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 166/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r. znak: ZOA-XXI.7721.3.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., II SA/Lu 166/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę Spółdzielni [...] (Spółdzielnia) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (LWINB, organ II instancji) z 15 grudnia 2022 r. znak: ZOA-XXI.7721.3.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było ponownie, na skutek uchylenia decyzją LWINB z 18 marca 2022 r. znak: ZOA-XXI.7721.3.2022 r. poprzednio wydanej w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (PINB, organ I instancji) z 26 stycznia 2022 r. znak: PNB.IO.1.5160.46.2021, umarzającej postępowanie administracyjne, oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Wydając powyższą decyzję kasacyjną organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie ustalił w sposób bezsporny podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu. Akta sprawy nie zawierały bowiem informacji o tym, kto jest właścicielem lub zarządcą lokali usługowych będących przedmiotem postępowania. Ponadto wytknięto brak uwierzytelnień na zamieszczonych w aktach kopiach dokumentów.
2.2. Rozpatrując sprawę ponownie PINB uzyskał poświadczone za zgodność z oryginałem decyzje Prezydenta Miasta Lublin, tj.:
- nr 101/191 z 22 marca 2006 r. znak: AAB.II.MG.7353/159/06, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych nr [...], [...] i [...] na przedszkole niepubliczne, w istniejącym budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...];
- nr 581/955 z 28 sierpnia 2008 r. znak: ABU.PB. 1.2.7353-1059/08 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.C. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] na przedszkole niepubliczne jednooddziałowe wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji, w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L.
PINB ustalił jednocześnie, że Wojewoda Lubelski decyzją z 25 marca 2022 r. znak: IF-VII.7840.1.56.202l.DB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 22 marca 2006 r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją ostateczną z 23 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.129.2022.KKA utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody Lubelskiego. Z kolei decyzją z 29 marca 2022 r. znak: IF-VII.7840.1.57.2021.DB Wojewoda Lubelski odmówił stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji z 28 sierpnia 2008 r., zaś GINB decyzją ostateczną z 4 listopada 2022 r. znak: DOA.7110.128.2022.KKA utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego. Ponadto ustalono, że spółdzielcze własnościowe prawa do lokali nr [...], [...], [...] i [...], znajdujących się w budynku przy ul. [...], przysługuje P.P..
2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Lu 166/23 kolejno wskazano, że uprawnieni pracownicy PINB dokonali kontroli sposobu użytkowania przedmiotowych lokali. W wyniku kontroli ustalono, że w obiekcie nie są prowadzone żadne prace budowlane. W obrębie lokali nr [...], [...] i [...] układ pomieszczeń oraz sposób ich użytkowania są zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Lublin z 22 marca 2006 r. Podczas kontroli funkcjonowało tam przedszkole. Dzieci nie były natomiast obecne w lokalu nr [...], jednakowoż stwierdzono, że jest on wykonany i użytkowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Lublina z 28 sierpnia 2008 r. W lokalu tym nie stwierdzono nieprawidłowości, a jego stan techniczny oceniono jako dobry.
2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że mając na względzie powyższe ustalenia organ I instancji decyzją z 27 października 2022 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (K.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...], [...], [...] i [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w Lublinie.
3.1. Odwołanie od w/w decyzji PINB wniosła Spółdzielnia, a także – jak wskazał organ odwoławczy – r.pr. I.S. reprezentująca Spółdzielnię.
3.2. Dalej w wyroku II SA/Lu 166/23 przywołano, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym LWINB ocenił decyzję organu I instancji jako prawidłową, utrzymując ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm.) w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb).
3.3. W ocenie LWINB, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut skarżących, jakoby w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] lokale usługowe nr [...], [...], [...] i [...] były niewybudowane. Wyłączenie tych lokali z pozwolenia na użytkowanie stanowi jedynie o tym, że lokale te wyłączono z odbioru z uwagi na nieprzeprowadzenie robót wykończeniowych. Budowa tych lokali została jednak zakończona, co wynika z decyzji z 22 marca 2006 r. i z 28 sierpnia 2008 r., udzielających pozwolenia na wykonanie robót budowanych związanych ze zmianą sposobu ich użytkowania na przedszkole, a także z umów z 22 czerwca 2007 r. o ustanowieniu spółdzielczego własnościowego prawa do przedmiotowych lokali użytkowych, zawartych pomiędzy Spółdzielnią [...] w upadłości w Lublinie a P.P. Potwierdza to też wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z [...] marca 2022 r. [...], z którego wynika, że w dniu 3 sierpnia 2009 r. Spółdzielnia wydała zaświadczenie, że P.P. przysługuje spółdzielcze własnościowe prawa do lokali użytkowych nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...].
W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, możliwa była zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych lokali użytkowych na przedszkole. Skoro zaś Prezydent Miasta Lublin decyzją z 22 marca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni [...] w upadłości w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych nr [...], [...] i [...], na przedszkole, natomiast decyzją z 28 sierpnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.C. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] na przedszkole, decyzje te istnieją w obrocie prawnym, a jednocześnie układ pomieszczeń i sposób użytkowania lokali jest z nimi zgodny, lokale są w dobrym stanie technicznym i nie stwierdzono w nich żadnych nieprawidłowości, to brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, co z kolei stanowi podstawę do umorzenia postępowania.
4.1. Skargę do WSA w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego wniosła Spółdzielnia. W treści skargi zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 6 K.p.a. polegające na działaniu organów według uznaniowości, a nie na podstawie przepisów prawa administracyjnego i prawa budowlanego, a także stosowaniu przepisów w sposób wybiórczy, mający na celu zbagatelizowanie błędów organów architektoniczno-budowlanych, co przejawiło się w tym, że organ nie wyjaśnił:
- czy, a jeśli tak to kiedy, została zakończona budowa lokali usługowych w budynku [...];
- czy, kiedy i na jakiej podstawie zostały przyjęte do użytkowania lokale, skoro konkurencyjną decyzją z 24 maja 2001 r. wyłączono je z użytkowania;
- kiedy i w oparciu o jaką podstawę prawną powstały lokale nr [...], [...],[...] i [...] oraz zostały uznane za lokale samodzielne, skoro brak jest dokumentu w postaci zaświadczenia o samodzielności tych lokali,
- czy doszło do zrealizowania decyzji nr 101/191 z 2006 r. i decyzji nr 581/955 z 2008 r. oraz czy możliwe było wykonanie robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania niewybudowanych - wobec braku pierwotnej decyzji o oddaniu do użytkowania – lokali, a także w stosunku do jakiego stanu faktycznego i prawnego odnosiła się decyzja o zmianie sposobu użytkowania lokali;
2) art. 8 w zw. z art. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania do organów i pominięcie przez organ kierowania się zasadami bezstronności i równego traktowania, jak też nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie w niej ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania strony do organów i uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez brak wyjaśnienia:
- dlaczego organ nie odniósł się do stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych, które są założone dla każdego lokalu odrębnie, tylko odniósł się do dwóch decyzji administracyjnych, według których są to lokale o innych parametrach, a przy tym trzy lokale zostały połączone w jeden lokal przedszkolny, zaś decyzje te są "wewnętrznymi" decyzjami organów administracyjnych, które nie zostały ujawnione w obrocie prawnym, bowiem w księgach wieczystych, które funkcjonują w obrocie prawnym, są ujawnione cztery odrębne lokale o innych parametrach niż podaje organ;
- dlaczego organ umorzył sprawę co do dwóch lokali przedszkolnych, podczas gdy wniosek spółdzielni odnosił się do czterech odrębnych lokali ujawnionych w księgach wieczystych,
- dlaczego organ odmówił uznania wiarygodności stanom prawnym ujawnionym w księgach wieczystych i forsuje własną wersję "stanu prawnego administracyjnego" powstałego na użytek organu w sytuacji, gdy P.P. uznaje istnienie czterech lokali i wniósł o wydanie zaświadczenia co do tych czterech lokali;
3) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ nie ustalił, w jakiej dacie powstał lokal przedszkola skoro budowa dotycząca działek, na których są posadowione przedmiotowe lokale, jest kontynuowana w oparciu o decyzję nr 739/18 z 5 lipca 2018 r. wydaną dla M. Sp. z o.o. i przeniesioną na rzecz J. Sp. z o.o.;
4) art. 79 K.p.a. poprzez:
- brak zapewnienia asysty policji w celu uczestniczenia w czynnościach przedstawicieli spółdzielni, co miało na celu ukrycie, co jest faktycznie przedmiotem kontroli, skoro w protokole pracownicy organu "raz mówią o lokalach oznaczonych numerami a zaraz obok wymieniają lokal przedszkolny bez numerów, a protokoły kominiarskie i sanepidu nie wiadomo jakich lokali dotyczą",
- przeprowadzenie kontroli wyłącznie co do sposobu funkcjonowania przedszkola,
- brak wskazania, gdzie są położone cztery lokale i jakie mają parametry;
5) art. 105 § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wiadomo, co było przedmiotem kontroli i ustaleń, bowiem brak jest załączenia upoważnienia do kontroli dla pracowników organu i wskazania zakresu kontroli a z protokołu wynika, że nie dokonano kontroli lokali nr [...],[...],[...] i [...];
6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji oraz niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego stan faktyczny i prawny jest inny dla organu administracji, niż wynika z ksiąg wieczystych i twierdzeń P.P.;
7) art. 138 § pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, która jest w opozycji do stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych i twierdzeń P.P., a ustalenia organu administracyjnego (nie wiadomo czy prawdziwe) co do istnienia wyłącznie dwóch lokali przedszkolnych, mają walor pozaprawny i zostały wytworzone na potrzeby organów i służą jedynie usprawiedliwieniu działań organów, które są sprzeczne z Prawem budowlanym i ustawą o własności lokali, a finalnie nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego.
4.2. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, polegające na braku zbadania w toku kontroli przestrzegania i stosowania Prawa budowlanego w zakresie przesłanek natury przedmiotowej, co spowodowało, że nie został nie został ustalony stan prawny, a jedynie bliżej nieokreślony stan faktyczny (znany tylko organowi i stronom władającym lokalami), który tylko dla organu jest miarodajny i który jest w opozycji do stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych, co finalnie doprowadziło do braku rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem Spółdzielni;
2) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (Uwl) poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia w toku postępowania czy lokale spełniają wymagania dla lokali samodzielnych, aby mogły funkcjonować,
3) art. 59 ust. 1 uPb poprzez nieustalenie, kiedy i na jakich warunkach właściwy organ wydał pozwolenie na użytkowanie tych lokali do 2006 r., aby było możliwe dokonanie zmiany sposobu użytkowania tych lokali w okresie do 2006 i 2008 r.
4.3. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
4.4. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie.
5.1. WSA w Lublinie, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm., "Ppsa"), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.
5.2. W motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że ustalenie, czy budowa lokali usługowych nr [...], [...], [...] i [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] została zakończona, była przedmiotem oceny organów architektoniczno-budowlanych oraz WSA w Lublinie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Spółdzielni o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 24 marca 1999 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo- usługowej przy ul. [...]. W wyroku z 25 listopada 2021 r. II SA/Lu 576/21, oddalającym skargę Spółdzielni na decyzję ostateczną Wojewody Lubelskiego w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, WSA w Lublinie wskazał, że już z samego uzasadnienia decyzji z 24 maja 2001 r., którą Prezydent Miasta Lublin udzielił pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo – usługowej z wyłączeniem lokali usługowych, wynika, iż powodem, dla którego nie udzielono pozwolenia na ich użytkowanie (lokali usługowych), było nie zakończenie robót wykończeniowych. Oznacza to – jak stwierdził sąd wojewódzki - że w istocie zarówno lokale mieszkalne jak i znajdujące się na parterze budynku lokale usługowe już w dacie odbioru były wybudowane.
Skład orzekający WSA w Lublinie w niniejszej sprawie podzielił powyższą ocenę co do kwestii zakończenia budowy lokali usługowych nr [...], [...], [...] i [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...].
5.3. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wobec faktu, iż roboty budowlane objęte ww. decyzjami z 22 marca 2006 r. i z 28 sierpnia 2008 r., nie stanowiły już budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb, przystąpienie do użytkowania objętych nimi lokali po zakończeniu tych robót nie wymagało już poprzedzenia zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy w trybie art. 54 uPb. W ocenie tegoż sądu, pozbawione racji jest stanowisko Spółdzielni, jakoby powołane powyższe decyzje z 22 marca 2006 r. i z 28 sierpnia 2008 r. nie weszły do obrotu prawnego (były decyzjami "wewnętrznymi"), bowiem ich treść nie została ujawniona w księgach wieczystych. Nawet jeżeli – jak to zarzuciła skarżąca – powołane wyżej decyzje nie zostały ujawnione w księgach wieczystych, wobec faktu, że funkcjonują one w obrocie prawnym, zaś przeprowadzona w 18 maja 2022 r. kontrola wykazała, że sporne lokale nr [...], [...], [...] i [...] użytkowane są w sposób zgodny z tymi decyzjami, a więc jako przedszkole niepubliczne (co zresztą nie jest przez skarżącą kwestionowane), brak jest podstaw by uznać, że doszło do bezprawnego przystąpienia do użytkowania tych lokali jako przedszkole, czy też, że doszło do samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania. W tych okolicznościach wszczęte na wniosek Spółdzielni postępowanie w sprawie legalności sposobu użytkowania przedmiotowych lokali, zasadnie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
6.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 1634; Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuca rażące przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie przez sąd, że stan faktyczny dotyczy czterech lokali o numerach [...], [...], [...] i [...], podczas gdy w wyniku wydania dwóch decyzji w 2006 i 2007 r. doszło do przebudowy wszystkich czterech lokali i w miejsce czterech lokali po uprawomocnieniu się wskazanych decyzji istnieją faktycznie tylko dwa lokale: jeden lokal przedszkolny (poprzednie oznaczenie nr [...]) i drugi duży lokal przedszkolny (powstały w wyniku przebudowy trzech lokali nr [...], [...] i [...]),
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez wskazanie przez sąd, że decyzje z 2006 i 2008 r. weszły do obrotu prawnego w dacie ich doręczenia, podczas gdy w obrocie prawnym formalnie funkcjonują cztery lokale oznaczone jako [...], [...], [...] i [...] i ten formalny stan jest ujawniony w księgach wieczystych, zaś sąd pominął to, iż decyzjami organu dokonano przebudowy czterech lokali w celu utworzenia dwóch lokali na potrzeby przedszkola niepublicznego,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez wskazanie przez sąd, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy stan faktyczny nie odpowiada stanowi prawnemu ujawnionemu w księgach wieczystych,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 79 § 2 oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak dopuszczenia przedstawicieli Spółdzielni do uczestnictwa w oględzinach, co spowodowało naruszenie wskazanych przepisów postępowania i brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu i bezpośredniości.
6.3. Spółdzielnia wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Wnosi także o zasądzenie kosztów postępowania wg prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca kasacyjnie zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2a Ppsa.
6.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w 2006 r. i 2008 r. w wyniku wykonania decyzji administracyjnych doszło do przebudowy przedmiotowych lokali w ten sposób, że lokal oznaczony numerem [...] został przebudowany, a z trzech lokali [...], [...] i [...] utworzono jeden duży lokal przedszkolny i przedszkole niepubliczne funkcjonuje w tych dwóch lokalach. W tej sytuacji organy nieprawidłowo ustaliły stan prawny, który nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie istniejących przepisów. Rozbieżność zaistniała pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych a stanem faktycznym. Zaistniała rozbieżność powoduje, że na gruncie prawa cywilnego są cztery lokale ujawnione, każdy w odrębnej księdze wieczystej, zaś na gruncie prawa administracyjnego mamy do czynienia z dwoma lokalami. Wg skarżącej kasacyjnie rozbieżności te całkowicie pominął sąd wojewódzki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
7.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
7.3. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro przepis ten ma naturę ogólną i wynikową, określając oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
7.4. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, którego sąd pierwszej instancji nie stosował, skoro skargę oddalił, powiązano z przypisaniem organowi naruszenia przezeń przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wbrew wywodowi skarżącej kasacyjnie organ nadzoru budowlanego nie dopuścił się naruszenia tych przepisów K.p.a. w aspekcie błędnego – jak wywodzi skarżąca kasacyjnie – uznania, że sprawa dotyczy czterech lokali, gdy istnieją faktycznie dwa, a także niezgodności z ustaleniami zawartymi w księgach wieczystych, gdzie mowa jest o czterech lokalach, co finalnie skutkowało przyjęciem przez ten organ, że w analizowanej sprawie nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania, która mogłaby implikować zastosowanie normy płynącej z art. 71a ust. 1 uPb.
Układ pomieszczeń i sposób użytkowania lokali o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] jest zgodny z decyzjami udzielającymi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowych lokali na przedszkole. Sąd a quo w tej kwestii wyłącznie zacytował stanowisko LWINB. Organ I instancji stwierdził, że lokale są w dobrym stanie technicznym oraz nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, brak więc było podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Z samego zaś funkcjonowania przedszkola w oznaczonej przestrzeni, gdzie w księgach objęto cztery lokale usługowe, a Spółdzielnia wywodzi, że są w istocie dwa, może powodować niezgodność stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w księgach wieczystych. O ile wywodzić zaistnienie takiej sprzeczności, to można jednak ją usunąć na gruncie postępowania wieczystoksięgowego.
Tym samym sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś przeprowadzone postępowanie nie narusza standardów określonych przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
7.5. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powiązano także z naruszeniem przez organ – zdaniem skarżącej kasacyjnie – przepisów art. 79 § 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a.
Strony nie zostały pozbawione prawa do udziału w postępowaniu, mogły przedstawić swoje stanowisko w sprawie; zarzut braku dopuszczenia przedstawicieli Spółdzielni do uczestnictwa w oględzinach nie jest skuteczny, skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób miałoby to mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (nielegalnej zmiany sposobu użytkowania lokali).
8. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.