II OSK 2418/21

II OSK 2418/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Łd 405/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-06-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 405/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 marca 2020 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki strzelnicy typu otwartego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., II SA/Łd 405/20, oddalił skargę M. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 marca 2020 r. nr [...]znak [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki strzelnicy typu otwartego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie (PINB) z dnia 25 października 2019 r. nr [...], nakazującą M. M. rozbiórkę strzelnicy typu otwartego składającej się z: wałów ziemnych (nasypów) wysokości od 3m do 4,5m; wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 9,50m x 2,94m; wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 1,45m x 6,10m; 3 ekranów o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 0,56m x 13,10m każdy; wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 1,43m x 3,07m; wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 12,40m x 1,45m wraz z częścią gospodarczą o wym. 3,20m x 4,40m; namiotu brezentowego o wymiarach w rzucie poziomym 6, 0m x 8, 0m; zadaszonego stołu o wymiarach w rzucie poziomym 1,68m x 0,69m, zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...] i [...] w m. [...], gm. [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Łd 966/18, uchylił postanowienie ŁWINB z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr [...]oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 12 marca 2018 r. nr [...]w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wałów ziemnych o dł. od 15,0 do 50,0 m i wys. ok 4,0 do 6,0 m tworzących strzelnicę typu otwartego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego winny precyzyjnie ustalić przedmiot w stosunku, do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne, dokonać analizy naruszenia przez sporną strzelnicę przepisów prawa ochrony środowiska i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wyjaśnić podmiot inwestora spornego obiektu, a także stron tego postępowania oraz zweryfikować, czy w sprawie zastosowanie nadal znajduje przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: P.b.) czy też właściwy jest przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy.
Wojewódzki Inspektor, stwierdził, że nie zawarto w przepisach art. 28 i art. 29 P.b. inwestycji będącej strzelnicą; jednakże składa się ona zazwyczaj z kilku obiektów budowlanych, budowli lub budynków i ustawa P.b. nakazuje traktować taką inwestycję jako całość techniczno-użytkową i tym samym nie można przyjąć, iż jej budowa może zostać wykonana na podstawie zgłoszenia. Ustalił również, iż przedmiotem prowadzonego postępowania jest strzelnica typu otwartego zlokalizowana na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], składająca się (o określonych przez organ wymiarach) z: wałów ziemnych (nasypów), 4 wiat o konstrukcji drewnianej (w tym jedna z częścią gospodarczą), 3 ekranów o konstrukcji drewnianej, namiotu brezentowego, zadaszonego stołu. Wały ziemne zostały zakwalifikowane jako budowla ziemna w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Inwestor wykonał zatem nasypy ziemne oraz inne obiekty, tj. wiaty, namioty, stoły, ekrany, nieposiadających fundamentów, nietrwale związanych z gruntem, a wszystkie te elementy składają się w całość techniczno-użytkową, tj. strzelnicę, bowiem pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na organizowaniu ćwiczeń w strzelaniu.
Mając na uwadze ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2019r. odmawiającą M. M. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że nie ma możliwości legalizacji spornej strzelnicy w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 P.b., a zatem konieczne jest nakazanie jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Natomiast ogrodzenie i nieutwardzony dojazd do strzelnicy nie zostały objęte przedmiotem postępowania, ponieważ nie stanowią części techniczno-użytkowej spornego obiektu.
Wojewódzki Inspektor oparł się na stanowisku Wójta Gminy [...] zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 maja 2019 r. i przyjął, iż obiekt nie jest klasyfikowany jako mogący potencjalnie znaczącą oddziaływać na środowisko – według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Nadto zaznaczył, że przedstawiony przez inwestora zasięg izofony 50 dB przekracza ponad 50 dB (dzień - czas pracy strzelnicy), a w jego zasięgu znajduje się wiele działek zabudowy jednorodzinnej w tym działka [...], tj. sąsiednia nieruchomość, której właściciele - M. P.-P. oraz K. P. - zostali przez organ I instancji uznani za strony postępowania. Przedmiotowa strzelnica typu otwartego przekracza dopuszczalne poziomy hałasu nawet dla pojedynczych strzałów, co stanowi naruszenie przepisu art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 1396, dalej: P.o.ś.). Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, że jak wskazano w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2019 r. nie można się zgodzić i uznać za prawidłowe wyniki działań, powołanych w załączonym przez inwestora "Operacie akustycznym strzelnicy sportowej na działkach [...], [...], obręb [...] w gm. [...]" sporządzonym przez P. W. - [...], jakie mają wyeliminować oddziaływanie ponadnormatywnym hałasem na zabudowę jednorodzinną. Operat ten nie uwzględnia konfiguracji terenu, w szczególności poziomu gruntu strzelnicy ani poziomu terenu działki nr ewid. [...], ani też nie bada hałasu skumulowanego powstałego w wyniku jednoczesnych strzelań na obiekcie, nie określa wymaganej zdolności tłumienia planowanych ekranów, ani nie bierze pod uwagę czasu wzrostu drzewostanu leśnego dla zakładanych nowych naniesień.
Według Wojewódzkiego Inspektora, K. M. nie jest inwestorem spornej inwestycji, ani też nie legitymuje się prawem do dysponowania tej nieruchomości na cele budowlane. Zatem jedynym inwestorem rzeczonej strzelnicy jest M. M., legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M. M. zawarł w dniu 23 sierpnia 2016 r. z S. M. i M. M. umowę dzierżawy działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...].
Dodatkowo w zaskarżonej decyzji podniesiono również, że ze sporną strzelnicą graniczą działki o nr ewid.: [...] - stanowiąca własność M. P.-P. i K. P.; [...] - stanowiąca własność E. S.; stanowiąca własność A. i G. C.; [...] i [...] - stanowiące własność Skarbu Państwa, czyli Starosty Bełchatowskiego. Działka o nr ewid. [...], która również graniczy z działkami o nr ewid. [...] i [...], stanowi własność Skarbu Państwa i jest to rzeka [...]. Zatem za strony tego postępowania zasadnie – według Wojewódzkiego Inspektora - uznano wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości, Starostę Bełchatowskiego, jak również S. M. i M. M., właścicieli działek o nr ewid. [...] i [...], a także M. M. - inwestora spornego obiektu.
Skargą M. M. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem ŁWINB nie naruszył przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 art. 48 P.b.
Sąd zauważył, że organy wykonały sformułowane w wyroku z dnia 7 marca 2019r., II SA/Łd 966/18, wytyczne, czym wypełniły dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane ustalenia faktyczne wskazują jednoznacznie, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zdaniem Sądu kwestią bezsporną na tym etapie postępowania jest, iż przedmiotowa inwestycja, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. wymagała pozwolenia na budowę i wobec jego braku powstała w warunkach samowoli budowalnej. Nie ma też najmniejszej wątpliwości, że sporny obiekt – strzelnica otwarta, obejmująca wały ziemne i wiaty oraz inne urządzenia do strzelania, stanowi samowolę budowlaną, a jej zalegalizowanie wymaga – stosownie do art. 48 ust. 2 P.b. – m.in. stwierdzenia zgodności z przepisami planu miejscowego, a w razie jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, co w myśl z art. 48 ust. 2 P.b. jest jednym z warunków koniecznych do legalizacji samowoli budowlane, organy zobligowane są do wydania nakazu rozbiórki. Okoliczność zgodności strzelnicy z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi istotę sporu między stronami postępowania i uczestnikami. W tej sprawie Wójt Gminy [...] ostateczną decyzją z dnia 6 maja 2019r. odmówił bowiem M. M. ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Nielegitymowanie się przez inwestora tą decyzją jest zdaniem Sądu wystarczającą okolicznością uzasadniającą nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Niemniej jednak organy dokonały również sprawdzenia zgodności samowoli budowlanej z przepisami ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Dokonując tej analizy oparły się na ustaleniach przedstawionych w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2019 r. W decyzji tej Wójt stwierdził, że w obszarze analizy zlokalizowano tereny chronione akustycznie. Oznaczono je na rysunku analizy. Są to tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczalnymi poziomami hałasu 50 dB (dzień) i 40 dB (noc), tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczalnymi poziomami hałasu 55 dB (dzień), 45 dB (noc), tereny mieszkaniowo - usługowe z dopuszczalnymi poziomami hałasu 55 dB (dzień), 45 dB (noc), tereny rekreacyjno – wypoczynkowe, za które uznano zabudowę rekreacji indywidualnej - z dopuszczalnymi poziomami hałasu 55 dB (dzień), 45dB (noc). Analizując przedstawiony przez inwestora zasięg izofony 50 dB organy ustaliły, że w zasięgu przekroczonego hałasu ponad 50 dB (dzień - czas pracy strzelnicy) znajduje się wiele działek zabudowy jednorodzinnej. Są to dz. nr ewid. [...] i [...] (przekroczony poziom dopuszczalnego hałasu większy jak 55 dB) oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - w budowie budynek mieszkalny jednorodzinny - przekroczony hałas większy jak 50 dB. Z tej oceny wynika – co pokreśliły organy – że nawet pojedyncze wystrzały będą generowały hałas niezgodny z przepisami, w zakresie wpływu na zabudowę mieszkaniową. Tym samym w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 112 pkt 1 P.o.ś., który nakazuje ochronę przed hałasem poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie. Organy nie uznały za prawidłowe wyniki przedstawione w przedłożonym przez skarżącego "Operacie akustycznym strzelnicy sportowej na działkach [...] i [...] obręb [...] w gm. [...]", stwierdziły bowiem nieprawidłowości w tym operacie, w szczególności pominiecie skumulowanego hałasu czy ukształtowania terenu.
Zdaniem Sądu zasadnie też ŁWINB podkreślił – opierając się na ustaleniach decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2019 r. - iż sporna strzelnica nie została sklasyfikowana jako mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ. U. z 2016r., poz. 71 ze zm.). Oceny tej dokonał wprawdzie na podstawie rozporządzenia, które obowiązywało do 10 października 2019 r. (stan prawny zgodny na dzień wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2019 r.), jednakże także według regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko sporna inwestycji nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Znaczne przekroczenie normatywnego poziomu hałasu, generowanego podczas użytkowania strzelnicy, wyklucza natomiast uznanie jej za zgodną z prawem w tym zakresie.
W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że zarzuty skargi odwołujące się do walorów środowiskowych i zasiedlenia samowolnie usypanych wałów przez bobry nie zmierzają do podważenia stanowiska organów obu instancji, a sprowadzającego się do tezy, że brak pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyklucza zalegalizowanie spornej inwestycji. W ocenie Sądu podniesione w skardze gołosłowne argumenty – choć ważkie z punktu widzenia środowiska – nie mogą uzasadniać odmiennej oceny zaskarżonej decyzji, a mianowicie uznania jej za naruszającą prawo. Nie można zdaniem Sądu zapominać, iż obecne ukształtowanie terenu na spornym obszarze jest wynikiem samowolnego nasypania wałów, a obecny stan środowiska w tym obszarze jest następstwem tej samowoli. Ekspansja roślinności i zwierząt oraz adaptacja do "nowych" warunków środowiska jest naturalnym procesem biologicznym i środowiskowym, nie pozostającym w korelacji z charakterem spornych robót. Środowisko naturalne ma bowiem naturalną zdolność do adaptacji do zmieniających się warunków i okoliczność ta nie niweczy (nie konwaliduje) samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu tego rodzaju okoliczności nie stanowią w świetle art. 48 ust. 1 P.b. relewantnej prawnie okoliczności zalegalizowania samowoli budowlanej, a ściślej ustawowej negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Ponadto wykonanie obowiązku rozbiórki wałów – pomimo rzekomego zasiedlenia ich przez bobry – jest możliwe przy zachowaniu staranności robót rozbiórkowych i bez szkody dla owych bobrów i przeniesienia ich ewentualnego siedliska. Obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują również organów nadzoru budowlanego do uzgadniania czy opiniowania nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. z organowi ochrony środowiska. Wszelkie natomiast konsekwencje związane z wykonaniem nałożonego na inwestora nakazu rozbiórki, jak dotyczącego samowoli budowlanej czyli działania bezprawnego, obciążają tego inwestora. Przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przez strzelnicę natomiast wątpliwym czyni podnoszone w skardze wysokie walory środowiskowe, zaistniałe w wyniku samowoli budowlanej i ekspansji środowiska na usypane wały. Trudno także zdaniem Sądu wyobrazić sobie, by wały zasiedliły bobry, które jak wszystkie zwierzęta z natury lubią ciszę i spokój. Ponadnormatywny poziom hałasu nie jest zatem sprzyjającym czynnikiem zasiedlenia wałów przez bobry czy inne zwierzęta. Oczywistym jest też zdaniem Sądu, że teren po rozebraniu wałów szybko zostanie poddany ekspansji roślinności i zwierząt a zakłócona samowolą budowlaną równowaga środowiskowa zostanie w sukcesywnie krótkim czasie przywrócona przez samą naturę, mającą duże zdolności adaptacyjne. Trawy i niska roślinność leśna – co powszechnie wiadomym jest - dość podatna na ekspansję przestrzenną.
Niezależnie od tego Sąd podkreślił, że organy – stosownie do zaleceń poprzednio podjętego w tej sprawie wyroku z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Łd 966/18 – w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że inwestorem spornej strzelnicy jest M. M., który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z umowy dzierżawy działki o nr ewid. [...] i [...] zawartej w dniu 23 sierpnia 2016 r. Natomiast K. M. zasadnie nie została uznana za inwestora. Brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów na to, iż jest ona inwestorem czy dysponentem działki na cele budowalne. Za strony postępowania z kolei zasadnie zostali uznani właściciele nieruchomości, na które strzelnica – z uwagi na przekroczony normatywny dopuszczalny poziom hałasu - oddziałuje w sposób niekorzystny. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną M. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na całkowitym pominięciu, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zbadania, czy nakaz rozbiórki nie spowoduje zagrożenia dla środowiska.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W motywach skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił w czym upatruje naruszenia norm wskazanych w petitum kasacji.
Uczestnicy postępowania G. C., E. S. oraz M. P.-P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do wniesionej w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjnej, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że jej podstawowy charakter jako środka zaskarżenia wynika przede wszystkim z faktu, że umożliwia ona z inicjatywy stron oraz niektórych organów państwowych dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli wyroków wydawanych w pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz postanowień tych sądów kończących postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 173 p.p.s.a.), a istotą wywołanego nią postępowania jest weryfikacja, w granicach wyznaczonych stawianymi zarzutami kasacyjnymi, zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.
Wobec istoty oraz funkcji skargi kasacyjnej przypomnienia również wymaga - co nie jest bez znaczenia - że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią oraz czytelnością zawartego w nim komunikatu (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., II FSK 1445/17). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy tym z art. 176 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać korespondujące ze stawianymi zarzutami ich rozwinięcie, co oznacza nie tylko obowiązek wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone przez sąd administracyjny pierwszej instancji, lecz w odniesieniu do przepisów prawa materialnego również obowiązek wykazania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie tych przepisów prawa (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w odniesieniu natomiast do przepisów postępowania, obowiązek wykazania (uprawdopodobnienia) wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W związku z tym ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, o którym mowa była powyżej powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, II GSK 742/20; 13 października 2017 r., II FSK 1445/15, 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., II FSK 187/20). Wobec zaś znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. II FSK 2031/18).
Uwagi powyższe poczynione zostały dlatego, iż skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, który nie został prawidłowo sformułowany. We wniesionym środku odwoławczym zarzucono bowiem wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie cytat "art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na całkowitym pominięciu, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zbadania, czy nakaz rozbiórki nie spowoduje zagrożenia dla środowiska"-koniec cytatu. Tym samym, przy uwzględnieniu cytowanego wyżej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie wskazano formy naruszenia ww. przepisów (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie) zarówno w jej petitum jak i motywach wniesionej kasacji, co niewątpliwie utrudnia rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego. Natomiast z uzasadnienia kasacji wynika, że zarzut ten dotyczy w istocie niedokonania przez organy nadzoru budowlanego pełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wniosek taki należy wyprowadzić analizując uzasadnienie kasacji, gdzie podkreślono cytat: "Osią sporu na obecnym etapie postępowania jest nie tyle kwestia klasyfikacji wałów ziemnych z punktu widzenia prawa budowlanego, ale zakres, jaki powinien być przedmiot zbadania przez organy nadzoru budowlanego przed wydaniem ewentualnej decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki. W ocenie M. M. wały obecnie stały się elementem lokalnego krajobrazu, fauny i flory. Okres, jaki minął od ich usypania do czasu wydania ostatecznej decyzji o nakazaniu rozbiórki spowodował zmiany, których nie się już cofnąć bez stworzenia zagrożenia dla środowiska"..., "Skoro zgodnie z art. 50 ust.1 pkt 2 obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wstrzymanie robót budowlanych także w przypadku, gdy mogłyby one spowodować zagrożenie środowiska, to znaczy, że w ramach zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być także zagadnienie ochrony środowiska."- koniec cytatu.
Zdaniem Sądu odwoławczego taki sposób uzasadnienia zarzutu przedstawionego w petitum kasacji świadczy o tym, iż dotyczy on w istocie kwestii proceduralnej związanej z brakiem dokonania przez organy nadzoru budowlanego ustaleń w zakresie ochrony środowiska (dot. występującej na spornym terenie fauny i flory) przed ewentualnym wydaniem decyzji nakazujące rozbiórkę usypanych samowolnie wałów, które stały się, jak zaznaczono w kasacji, elementem krajobrazu lokalnego.
Przedstawione zarzuty, mimo nawet ich nieprecyzyjności, w całości nie zasługują w realiach tej spraw, na uwzględnienie, przede wszystkim z dwóch równorzędnych powodów.
Po pierwsze w rozpoznawanej sprawie zaskarżone do Sądu pierwszej instancji decyzje wydane zostały w ramach związania poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Łd 966/18, którym to uchylono postanowienie ŁWINB z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr [...]oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 12 marca 2018r. nr [...], wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wałów ziemnych o dł. od 15,0 do 50,0 m i wys. ok 4,0 do 6,0 m tworzących strzelnicę typu otwartego, zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], oraz nakładające obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego winny precyzyjnie ustalić przedmiot, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne. Wobec pojawienia się w sprawie dowodów w postaci ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ II instancji zobowiązany był do zweryfikowania, czy w sprawie zastosowanie nadal znajduje przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3, czy też właściwy jest przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaniechanie powyższego stanowi naruszenia przywołanej regulacji ustawy Prawo budowlane, jak również art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W dalszej kolejności zarzucono, iż organy nie dokonały analizy całości akt sprawy. Powołując się na "Analizę i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2019 r., znajduje się m.in. stwierdzenie, że ustalenia warunków zabudowy stanowiłoby naruszenie przepisów prawa ochrony środowiska - art. 112 pkt 1 (dotyczy ochrony przed hałasem –przypomnienie NSA). Ponadto w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Kwestie te powinny stanowić przedmiot wnikliwej analizy organów w kontekście wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Także, zdaniem WSA, nie została należycie wyjaśniona kwestia inwestora spornej strzelnicy oraz w sposób niebudzący wątpliwości kwestia stron przedmiotowego postępowania.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kwestie powyższe zostały w sposób należyty wyjaśnione, co potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na wypełnienie przez organy dyspozycji art. 153 p.p.s.a. a i skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu w tym zakresie.
Na podstawie ww. regulacji ustawodawca określił więc związanie zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu. Związanie to zostało doprecyzowane normatywnie w taki sposób, że zarówno ocena prawna jak i wskazania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym zauważyć, że związanie to obejmuje ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. Trzeba zatem nadmienić, iż normodawca w tym względzie posługuje się stosunkowo ogólnym wyrażeniem dotyczącym tego związania. Oznacza to zatem, iż każda ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą wymienione organy i sądy. Stąd też wyrażone sformułowanie w orzeczeniu sądu, które należy zakwalifikować jako ocena prawna, czy też wskazania co do dalszego postępowania mają charakter wiążący. Nie ma przy tym znaczenia sposób wyrażenia tej oceny prawnej, czy też wskazań co do dalszego postępowania, gdyż prawodawca posługuje się ogólnym wyrażeniem odnoszącym się do tego związania.
Pojęcie oceny prawnej dotyczy zatem wyjaśnienia treści przepisów i określenia sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie, które zostały już zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania są powiązane ze sformułowaną w tym orzeczeniu oceną prawną i dotyczą konkretnych wskazań, a także kierunku co do dalszego postępowania w celu uniknięcia wadliwości.
Ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych - patrz wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 245/23.
Jak wyżej zaznaczono w wiążącym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Łd 966/18 nakazano przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalić precyzyjnie przedmiot, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne a w konsekwencji zweryfikować, czy w sprawie zastosowanie nadal znajduje przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3, czy też właściwy jest przepis art. 48 ust. 1 P.b., wyjaśnić skoro ujawniono w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy spornej inwestycji, że inwestycja ta nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. P.o.ś. i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, to kwestie te powinny stanowić przedmiot wnikliwej analizy organów w kontekście wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nadto należało dokonać ustaleń w zakresie inwestora inwestycji jak i stron postępowania.
W zakresie w jakim nakazano uzupełnić materiał dowodowy nie było okoliczności związanych z ujawnieniem występującej fauny i flory na terenie usypanych wałów i ich wpływu na środowisko a w konsekwencji dopuszczalności orzeczenia nakazu rozbiórki strzelnicy typu otwartego na dz. [...] i [...] w m. [...], gm. [...]. Związanie zarówno co do oceny prawnej, jak i wskazań określonych co do dalszego postępowania jest wiążące, a zatem powoduje konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał uprzednio sąd pierwszej instancji instancji, a tym samym żądanie dodatkowego ustalenia innych elementów stanu faktycznego w ramach niniejszej sprawy, wykraczające poza wskazania zawarte w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Łd 966/18 nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Jedynymi kwestiami środowiskowymi w związku z potrzebą zbadania przy ewentualnym zastosowaniu normy art. 48 ust.1 P.b., na jakie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Łd 966/18, było zobowiązanie dotyczące ustaleń w zakresie ochrony przed hałasem, bowiem zgodnie ze wskazanym w ww. wyroku art. 112 pkt 1 P.o.ś. ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie.
Poza tym drugim powodem niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. jest fakt, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było w ramach art. 48 ust.1 P.b. a nie art. 50-51 cytowanej ustawy zatem dotyczyło samowoli budowlanej. Nie było jakichkolwiek przesłanek do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. Co potwierdzono w toku postępowania, iż w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze strzelnicą typu otwartego, zlokalizowaną na działkach [...], [...] w m. [...] gm. [...] składającą się z wielu elementów w tym wałów ziemnych, czterech wiat drewnianych o różnych wymiarach, trzech ekranów o konstrukcji drewnianej, namiotu brezentowego (6x8m) i zadaszenia stołu o wymiarach 1,68x0,69m., tworzących całość techniczno-użytkową, zrealizowaną samowolnie bez wymaganego pozwolenia, co jest niesporne. Słusznie więc zaakcentowano w zaskarżonym wyroku, że sporna całość techniczno-użytkowa jako strzelnica typu otwartego, stanowi samowolę budowlaną, a jej zalegalizowanie wymaga – stosownie do art. 48 ust. 2 P.b. m.in. stwierdzenia zgodności z przepisami planu miejscowego, a w razie jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, co w myśl art. 48 ust. 2 P.b. jest jednym z warunków koniecznych do legalizacji samowoli budowlane, organy zobligowane są do wydania nakazu rozbiórki. Natomiast co niesporne w tej sprawie, okoliczność zgodności strzelnicy z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przesądzona w tym postępowaniu inną decyzją tj. ostateczną decyzją Wójt Gminy [...] z dnia 6 maja 2019 r. gdzie ten organ odmówił M. M. ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Nielegitymowanie się przez inwestora tą decyzją jest, jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, wystarczającą okolicznością uzasadniającą nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Zatem zastosowanie ww. normy wykluczało zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 P.b., stąd też powoływanie się w skardze kasacyjnej na kwestie środowiskowe wynikające z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. czyni taki zarzut całkowicie nieusprawiedliwionym w okolicznościach tej sprawy.
Stąd zarzuty skargi kasacyjnej, w przedstawionej formie, okazały się całkowicie nieusprawiedliwione.
Konkludując zaznaczyć należy, że zdaniem Sądu odwoławczego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, zatem zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.
Natomiast nieusprawiedliwione zarzuty wniesionego środka odwoławczego nie mogły doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego orzeczenia, dlatego też wniesioną skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.