II OSK 2416/21

II OSK 2416/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1950/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1950/20 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 maja 2021 r., VII SA/Wa 1950/20, oddalił skargę W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PINB) decyzją z 24 września 2007 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w [...], gm. [...]. Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w 1974 r. przez poprzedniego właściciela nieruchomości, na postawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia 3 maja 1974 r. Z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachowały się dokumenty (projekt budowlany) dotyczące budowy kurnika, w związku z czym obecnie nie ma możliwości dokładnego ustalenia, czy przedmiotowy obiekt wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym budowlanym. Jednocześnie organ wskazał, że warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazują, że zachowane zostały ustalenia dotyczące lokalizacji obiektu (10,00 m od granicy działki J. B.) oraz powierzchni zabudowy budynku (1.134 m2).
B. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 24 września 2007 r. Jako podstawę wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pismem z 15 maja 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i decyzją z 25 lipca 2019 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 6 marca 2020 r. uchylił decyzję PWINB z 25 lipca 2019r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Rozpatrując ponownie sprawę PWINB decyzją z 6 lipca 2020 r., podjętą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji PINB w Rzeszowie z 24 września 2007 r. Organ stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1974 r. dotyczyła kurnika na nioski o powierzchni zabudowy 1.134 m², który miał być usytuowany w odległości 10 m od parceli J. B. i w odległości 23 m od istniejącego budynku stodoły. Natomiast z protokołu kontroli, jak również innych dokumentów zebranych w sprawie wynika, że na działce usytuowano równolegle do siebie i do działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę dojazdową dwa obiekty – kurniki, a powierzchnia każdego z nich wynosi ok. 500 m². Kontrola PINB dotyczyła obydwu kurników, a postępowanie zostało wszczęte wobec jednego kurnika. Z akt sprawy ww. organu nie wynika, którego kurnika dotyczyło wszczęte postępowanie. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że obiekt ten powstał legalnie, tj. zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Skoro PINB posiadał wiedzę o istniejących nieprawidłowościach, powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie legalności tych obiektów. Zmiana sposobu użytkowania i jej legalizacja w trybie art. 71 lub 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; dalej: P.b.) może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych legalnie. PWINB stwierdził zatem, że PINB nie miał podstaw prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez wcześniejszego wyjaśnienia kwestii jego legalności. Natomiast umorzenie postępowania decyzją z dnia 24 września 2007 r. skutkowało uchyleniem się organu pierwszej instancji od merytorycznego zbadania sprawy. Powyższe okoliczności wskazują – zdaniem organu wojewódzkiego – na oczywistość naruszenia prawa. Ponadto organ wskazał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia (zmiana sposobu użytkowania kurnika) odpowiadała wymogom art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.) obowiązującego w dacie orzekania organu powiatowego w 2007 r. i wymagała zajęcia stanowiska przez organ ochrony środowiska co do konieczności sporządzenia raportu. Z akt sprawy wynika, że zmiana sposobu użytkowania polegała na zmianie rodzaju chowu z kur niosek na brojlery w 1989 r. oraz zmianie ilości sztuk. PINB ustalił, że w wyniku dokonanych zmian wielkość obsady brojlerów wynosi 16.000 sztuk, co odpowiada 64 dużym jednostkom przeliczeniowym inwentarza ("DJP" – zgodnie z przelicznikiem określonym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie środowiskowe). Zdaniem organu pierwszej instancji zmiany te wywołują skutki, które nie są obojętne dla sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż dotyczą pomieszczeń, w których prowadzony jest chów oraz emisji zanieczyszczeń do otoczenia, natomiast umorzenie postępowania decyzja z 24 września 2007 r. powoduje że od około 13 lat nieprawidłowości te nie mogą być wyeliminowane. Wskazane okoliczności stanowią zdaniem PWINB, że decyzja PINB z 24 września 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie należy kwalifikować jako rażące. Decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
GINB, po rozpoznaniu odwołania W. K. i M. K., decyzją z 26 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PWINB. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko PWINB i stwierdził, że decyzja PINB z 24 września 2007 r. jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem GINB zebrany w sprawie materiał dowodowy nie odpowiada ocenie przyjętej w decyzji PINB. Kontrola PINB dotyczyła obydwu kurników, jednak postępowanie zostało wszczęte tylko co do jednego z nich. Z akt sprawy nie wynika, którego kurnika dotyczyło prowadzone przez PINB postępowanie (nie pokreślono chociażby lokalizacji tego obiektu). Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że obiekt powstał zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie ma w zebranym materiale dowodowym potwierdzenia, jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem przez organ powiatowy opinii o zgodności przedmiotowego kurnika z decyzją Naczelnika Gminy [...] z 3 maja 1974 r.
Ponadto GINB wskazał, że zmiana sposobu użytkowania i jej legalizacja może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do obiektów budowlanych lub ich części, które powstały legalnie. Tymczasem PINB prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika bez wyjaśnienia, czy powstał on legalnie. Organ drugiej instancji wskazał również, że oceniając prawidłowość decyzji w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia, należy wziąć pod uwagę, czy zmiana sposobu użytkowania wymagała zajęcia stanowiska przez organ ochrony środowiska, o ile oczywiście taka zmiana miała faktycznie miejsce w omawianym przypadku. Materiał dowodowy nie wykazał bowiem takiej zmiany.
GINB podkreślił też, że w sprawie zastosowano art. 105 § 1 k.p.a. nie dokonując jednak badania legalności kurników i nie stosując przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej, która prawdopodobnie miała miejsce. W ocenie organu drugiej instancji pozwala to stwierdzić, że decyzja PINB z 24 września 2007 r. obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem GINB decyzja organu powiatowego została wydana z istotnym naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ poczynione przez organ stopnia powiatowego ustalenia, jak również zebrany materiał dowodowy są niewystarczające do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ podkreślił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał również, że wprawdzie od wydania decyzji PINB minęło prawie 13 lat jednak pozostawienie jej w obrocie prawnym spowodowałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.
Skargą W. K. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 16 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 71 ust. 1 pkt. 2 P.b.; § 3 ust. 1 pkt 90) rozporządzenia środowiskowego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja GINB nie narusza prawa.
W opinii Sądu PWINB miał mocną podstawę, aby stwierdzić nieważność decyzji organu powiatowego z 24 września 2007 r. Organ drugiej instancji zbadał ustalone wcześniej okoliczności i potwierdził stanowisko PWINB. Zdaniem Sądu cztery kluczowe okoliczności przesądzają o prawidłowości rozstrzygnięcia GINB. Przede wszystkim należy w ocenie Sądu zgodzić się z tezą przyjętą przez organy obu instancji, że niedopuszczalne jest badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeśli nie ma pewności, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem, w tym zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez organ architektoniczno-budowlany i objęty udzielonym pozwoleniem na budowę. Jeśli bowiem zgodność wykonanego obiektu z pozwoleniem na budowę i z projektem budzi wątpliwości, to nie sposób rozstrzygnąć na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., czy doszło do zmiany okoliczności wskazanych w tym przepisie. Wskazana reguła nie wynika wprost z określonego przepisu, ale z oczywistych zasad logiki oraz wykładni systemowej prawa administracyjnego. Aby móc przecież stwierdzić zmianę, korektę lub modyfikację jakiegokolwiek obiektu trzeba ustalić stan wyjściowy. Z tego względu Sąd nie uwzględnił zarzutu odnoszącego się do art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Sąd stwierdził następnie, że w pełni przekonujące jest też stanowisko organów administracji właściwych w sprawie, że w przypadku przedmiotowego kurnika doszło jednak do takiej zmiany sposobu użytkowania, która jest uznawana za istotną przez wskazany wyżej przepis ustawy Prawo budowlane. Art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wskazuje bowiem, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie stwierdziły, że przed 2007 r. zmieniony został charakter produkcji w przedmiotowym kurniku. Zamiast hodowli kur niosek wprowadzono produkcję brojlerów. Nie trzeba zatem zdaniem Sądu szczególnej wiedzy technicznej, aby wiedzieć, że w tym drugim przypadku pojawiają się urządzenia służące do opalania piór ptasich, co ma znaczenie dla warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska z uwagi na znaczący wzrost emisji substancji wonnych powstałych w procesie spalania pierza. Nie bez znaczenia jest też, że ów proces spalania wymaga kontroli ze względu na przepisy o ochronie przeciwpożarowej. Skoro zatem nawet pobieżna analiza okoliczności faktycznych wskazuje, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym nastąpiła istotna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., to PINB nie miał podstaw do przyjęcia wniosku o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania. Przedmiot postępowania w postaci kurników i budynków produkcyjnych o łącznej powierzchni 1.134 m² nie zniknął, a zmian w działalności gospodarczej prowadzonej w budynku nie powinno się ignorować. Z tego względu zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. należało w ocenie Sądu uznać za błędne.
W świetle powyższych ustaleń zdaniem Sądu widać również, że naruszenie przepisów prawa przez PINB w związku z wydaniem decyzji z 24 września 2007 r. miało charakter rażący. Art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. jest przepisem, który nie wymaga jakiś szczególnie wyrafinowanych metod wykładni. Jeśli mówi się o zmianie warunków pożarowych i warunków w zakresie ochrony środowiska, to w kontekście kurnika i zakładu produkcyjnego brojlerów jest jasne, czy miała miejsce zamiana sposobu użytkowania obiektu, czy też nie. W takim stanie rzeczy uznanie, że do zmiany nie doszło bez szczegółowego sprawdzenia faktów stanowiło właśnie rażące naruszenie prawa.
Sąd rozpatrujący sprawę podzielił także stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przy wydawaniu ww. decyzji organu powiatowego z 24 września 2007r. doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia środowiskowego. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że PWINB powołując przepisy rozporządzenia środowiskowego określające wymogi dotyczące oddziaływania na środowisko oraz raportu w tym zakresie, w odniesieniu do chowu lub hodowli zwierząt, powinien sięgnąć do tekstu autentycznego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), ogłoszonego w Dzienniku Ustaw Nr 257, poz. 2573. Wskazana omyłka nie miała jednak żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia PWINB, gdyż późniejsze wersje rozporządzenia środowiskowego obowiązujące w wyniku nowelizacji lub przyjęcia nowego aktu normatywnego przewidywały wymagania jeszcze surowsze niż rozporządzenie w wersji obowiązującej w 2007 r. Wskazany § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia środowiskowego przewiduje bowiem, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać takie rodzaje przedsięwzięć, jak m.in. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie niższej niż 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Tymczasem PINB ustalił, że po wprowadzeniu zmian w użytkowaniu przedmiotowego kurnika tzw. wielkość obsady brojlerów wynosi 16.000 sztuk drobiu, co odpowiada 64 DJP (zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia: 16.000 x 0,004). Faktycznie więc działalność produkcyjna inwestorów przekracza wskazany limit 50 DJP. W tym zakresie zatem do rozstrzygnięcia o obowiązku przygotowania raportu środowiskowego przesądziło bezpośrednie odczytanie przepisu i załącznika do ustawy oraz proste obliczenie. Sąd stwierdził więc, że został spełniony pierwszy kluczowy warunek dotyczący nieważności, a mianowicie jasność przepisu zastosowanego przez organ.
W opinii Sądu spełnione zostały również dwa pozostałe warunki stwierdzenia nieważności, a mianowicie imperatywny charakter przepisu (czyli jego bezwzględne obowiązywanie jako przepisu prawa publicznego), niepozwalające na umowną modyfikację, a także wystąpienie skutków społeczno-ekonomicznych, których nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym. Funkcjonowanie bowiem znaczącego przedsiębiorstwa produkcji rolnej w bezpośredniej odległości kilkunastu metrów od sąsiednich budynków mieszkalnych nie może zostać zaakceptowane, zwłaszcza ze względu na emisję zapachów produkcyjnych.
Komentując zgodność zaskarżonej decyzji GINB z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 2 Konstytucji RP), a także zasadą budowania zaufania obywatela do państwa przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., należy zdaniem Sądu odnieść się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja GINB utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji z 2007 r. jest sprzeczna z przyjętą przez Trybunał zasadą ograniczenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności po upływie 10 lat od wydania kwestionowanego aktu. Sąd nie podzielił interpretacji skarżącej. Wskazał, że w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie doszło do zmiany obowiązującego art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten wskazuje cztery przesłanki nieważności decyzji, na które nie można się powołać po 10 latach, ale w obecnym stanie prawnym zasada nie odnosi się do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przede wszystkim jednak powołane orzeczenie dotyczy innych stanów faktycznych niż występujący w rozpatrywanej sprawie. Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy są spełnione równocześnie dwa warunki: (1) gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a (2) decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trzeba więc pamiętać, że "znaczny upływ czasu" to może być okres 10 lat, ale może być i więcej. Nie można tej przesłanki pominąć, ale nie należy jej stosować automatycznie. Trybunał Konstytucyjny tego nie przesądził w sposób ostateczny. Przede wszystkim jednak decyzja o umorzeniu postępowania nadzorczego, którą podjął PINB z dniu 24 września 2007 r. nie jest aktem, który tworzy uprawnienie lub ekspektatywy uprawnienie. Zastosowanie art. 105 § 1 p.p.s.a. niesie ze sobą skutki procesowe, a nie materialnoprawne. Z tych względów zarzut skarżącej odnoszący się do upływu czasu między kwestionowaną decyzją PINB z 2007 r., a obecnymi rozstrzygnięciami PWINB oraz GINB nie mógł w ocenie Sądu uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji.
Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna i z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną W. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając jej naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja PINB z dnia 24 września 2007 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zasadne było stwierdzenie jej nieważności, pomimo iż:
• PINB nie naruszył w sposób oczywisty prawa nie badając legalności wybudowania kurników na działkach nr [...] i [...], ponieważ na podstawie wyjaśnień skarżącej kasacyjnie i oględzin obiektów budowlanych (m in. wymiarów obiektów, ich równoległego usytuowania, wysuniętego dodatkowego zadaszenia w zachodniej części prawego obiektu świadczącego o istnieniu przejścia pomiędzy halami) organ miał pewność, że obiekty te stanowią w rzeczywistości jeden kurnik wybudowany według "projektu typowego" w ramach którego zrezygnowano jedynie z przejścia (przewiązki) pomiędzy halami oraz, że jest to obiekt który powstał zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, w konsekwencji czego PINB znał "stan wyjściowy" obiektu budowlanego pozwalający na ocenę czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego,
• sposób i skala prowadzenia hodowli drobiu przez skarżącą kasacyjnie i jej poprzednika prawnego jest utrwalona i niezmienna od roku 1974. Sam kurnik posadowiony był na działkach nr [...] i [...] na długo przed powstaniem w tej okolicy zabudowy jednorodzinnej,
• poziomy emisji gazów, toksyn, substancji wonnych powstałych w procesie hodowli nie zmieniają się, pozostają na stałym poziomie,
• od dnia wydania decyzji PINB z dnia 24 września 2007 r., znak: [...], do dnia wniesienia niniejszej skargi upłynęło niemal 14 lat,
a zatem w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, wiec zaskarżony wyrok jest błędny;
2. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie zmieniła charakter produkcji w przedmiotowym kurniku, tj. w szczególności zawarcie w uzasadnieniu wyroku nieprawdziwego stwierdzenia, zgodnie z którym w kurniku skarżącej kasacyjnie pojawiają się urządzenia służące do opalania piór ptasich, co ma znaczenie dla warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska z uwagi na znaczący wzrost emisji substancji wonnych powstałych w procesie spalania pierza, podczas gdy skarżąca kasacyjnie nie dokonuje w ramach produkcji opalania piór ptasich. Drób pakowany jest do samochodu dostawczego a następnie przewożony do przetwórni. Dopiero tam pióra są oddzielane od drobiu przy użyciu odpowiednich maszyn. Powyższe doprowadziło Sąd do całkowitego nie zrozumienia materii sprawy i rzutuje w sposób rażący na prawidłowość wydanego wyroku;
3. § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez nieprawidłową subsumpcję stanu fatycznego sprawy pod ww. przepis, tj. przyjęcie, że hodowla skarżącej, która liczyła 16.000 sztuk brojlerów i odpowiadała 64 dużym jednostkom przeliczeniowym (DJP) stanowiła przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymagała sporządzenia raportu w tym zakresie (bowiem przyjęty przez Sąd przepis mówi o tym, że z taką hodowlą mamy do czynienia gdy liczba DJP jest nie mniejsza niż 50), podczas gdy do hodowli skarżącej zastosowanie miał przepis § 2 ust. 1 pkt 43 tego rozporządzenia, który stwierdza, że z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającym sporządzenia raportu w tym zakresie mamy do czynienia dopiero, gdy liczba DJP jest nie mniejsza niż 240. Sąd doszedł zatem do błędnego przekonania, że działalność produkcyjna skarżącej kasacyjnie przekracza wskazany limit 50 dużych jednostek przeliczeniowych, stało się to zresztą jedną z podstaw przyjęcia przez Sąd, że został spełniony warunek dotyczący nieważności decyzji PINB z dnia 24 września 2007 r., znak: [...];
II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, tj. oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie co skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji GINB z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia 24 września 2007 r., znak: [...], po 13 latach od dnia jej wydania, co stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnej;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, w której w stanie faktycznym sprawy Sąd winien był uwzględnić skargę skarżącej kasacyjnie i uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GINB z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak [...] w całości oraz poprzedzającej jej decyzji PWINB z dnia 6 lipca 2020 r., znak: [...] i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów poniesionych w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca nie wyraziła zgody na skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Ponadto, na zasadzie art. 125 § 1 p.p.s.a. wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wszczętego na skutek wniosku M. K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.
W przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy mieć na uwadze, że kontrolowane w trybie skargowym postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 lipca 2020 r., stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 24 września 2007 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w [...], gm. [...].
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, Sąd pierwszej instancji w zakresie oceny stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do ziszczenia się przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 24 września 2007 r. wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowana skargą decyzja w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące natomiast naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, albowiem jest to odstępstwo od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98).
Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych – co zostało w przedmiotowej sprawie stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego i uznane za prawidłowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku - dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Z taką sytuacją niewątpliwie mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Kontrolowaną w trybie nieważności decyzją z 24 września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie umorzył w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku kurnika. Umorzenie postępowania w tym trybie winno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, czego w niniejszej sprawie bezsprzecznie zabrakło. Uzasadnienie ww. decyzji umarzającej postępowanie zamyka się bowiem w istocie wyłącznie na stwierdzeniu, że sporny budynek kurnika został wybudowany przez poprzedniego właściciela i inwestora w 1974r. na podstawie pozwolenia na budowę z 3 maja 1974 r. znak [...] udzielonego przez Naczelnika Gminy [...], w budynku tym od początku jego użytkowania prowadzona jest hodowla drobiu, warunki określone w decyzji o pozwoleniu a budowę wskazują, że zachowane zostały ustalenia dotyczące lokalizacji obiektu oraz powierzchni zabudowy budynku jednak z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachowały się dokumenty (projekt budowlany) dotyczące jego budowy co uniemożliwia dokonanie dokładnych ustaleń czy przedmiotowy obiekt wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z zebranego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika zatem, na jakiej podstawie organ ten przyjął, że przedmiotowy kurnik został wybudowany zgodnie z ww. pozwoleniem na budowę. Z decyzji organu nadzoru umarzającej postępowanie w nie wynika również, jakie czynności zostały przez ten organ podjęte celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim kwestii zgodności przedmiotowego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Umorzenie postępowania ze względu na brak dokumentów powinno być ostatecznością i powinno być poprzedzone wnikliwym i szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, czego w kontrolowanym w niniejszej sprawie w trybie nieważności postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku niewątpliwie nie uczyniono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w sposób oczywisty, nie budzący żadnych wątpliwości, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, budowania zaufania do władzy publicznej, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, swobodnej oceny dowodów i unormowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, której funkcją jest również umożliwienie sądowi administracyjnemu skontrolowania toku rozumowania organu administracji. Charakter tych naruszeń powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tym samym słuszne jest wyrażone przez orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym umorzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z 24 września 2007 r. postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w [...], gmina [...], nastąpiło z rażącym, kwalifikowanym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. i z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie w związku z podnoszonymi przez pełnomocnika skarżącej okolicznościami, iż nie można stwierdzić nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 września 2007 r. bowiem od jej wydania minęło ponad 10 lat, tj. z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – zwrócenia uwagi wymaga, że przepis ten w jego obecnej treści został zmieniony ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) i wszedł w życie 16 sierpnia 2021 r. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 26 sierpnia 2020 r., a zatem znacznie wcześniej. Natomiast nie jest sporne w sprawie, iż Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po tym dniu w żaden sposób nie wpływa na ocenę legalności kwestionowanej decyzji, która dodatkowo jak w tej sprawie musi przy ocenie wadliwości decyzji badanej w trybie nieważnościowym uwzględniać stan prawny i faktyczny na dzień weryfikowanej w ww. trybie decyzji. Tym samym przywoływana w powyższym zakresie, wynikająca z art. 156 § 2 k.p.a. negatywna, temporalna przesłanka do stwierdzenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 16 k.p.a. jest zatem nieusprawiedliwiony. Dodatkowo należy również wskazać, że istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem, warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a., a z takim przypadkiem nie mamy przecież do czynienia w niniejszej sprawie. W realiach tego postępowania, co wynika z przedstawionych wyżej rozważań, nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. a tym bardziej normy art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. na co wskazano w skardze kasacyjnej.
W związku z przywołanymi powyżej okolicznościami wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.
Przedwcześnie natomiast na tym etapie postępowania, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 września 2007 r. jako rażąco naruszającej przepisy procedury administracyjnej, w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził uchybienie przepisom prawa materialnego – art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podniesione zatem w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne, ale nie w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.
Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wszczęcie na skutek wniosku M. K. postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak [...], wskazać należy, że art. 56 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu – dotyczy skargi a nie skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na wszczęcie przywołanego postępowania o wznowienie. Zwrócenia uwagi wymaga ponadto, że przepis art. 56 p.p.s.a. ma zastosowanie w sytuacji wniesienia skargi do sądu już po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Tymczasem jak wynika z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2020 r. zostało wniesione na długo po wniesieniu skargi na ww. decyzję, a nawet już po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.