II OSK 2414/10

II OSK 2414/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Jerzy Bujko
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 475/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-06-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 28 ust.2, art. 50 i 51, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 71 ust. 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 1991 nr 32 poz 131
art. 23 i 23a
Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 115 i 116
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Dnia 1 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 475/10 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 2414/10
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010r. w sprawie II SA/Kr 475/10, oddalił skargę M. B. na decyzję Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach (dalej także zwany PINB) decyzją z dnia [...] lipca 2009r. na podstawie art.105 § 1 kpa. oraz art.80 ust.2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dna 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz.U z 2006r., nr 156 poz.118 z późn.zm.) dalej zwana ustawą Prawo budowlane, umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, przebudowy instalacji wodociągowej oraz rozbiórki istniejącej instalacji w budynku mieszkalnym położonym na działce nr ew. 284 w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek M. B. zostało wszczęte postępowanie w sprawie dokonanych przez T. i J. S. robót budowlanych dot. instalacji wodociągowej w/w budynku. Do akt sprawy dołączono uwierzytelnione kserokopie akt Starostwa Powiatowego w Wieliczce dotyczące zgłoszenia przez T. i J. S. – współwłaścicieli nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr ew.284, zamiaru budowy przyłącza wodociągowego do lokalu nr 2 znajdującego się na piętrze w tym budynku. W dniu 17 lutego 2009r. PINB przeprowadził oględziny budynku, w trakcie których stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na wstawieniu na poziomie piwnic na istniejącym przyłączu wodociągowym bezpośrednio przed wodomierzem trójnika, z którego wychodzi pion wodociągowy przebiegający wewnątrz budynku przez bieg schodowy, pion przechodzi następnie na piętro do łazienki. Lokalizacji wodomierza na poziomie piętra nie stwierdzono, ponieważ T. i J. S. nie udostępnili pomieszczenia łazienki. W dniu 22 maja 2009r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w Niepołomicach przekazał do akt sprawy uwierzytelnioną kserokopię protokołu z dnia 23 stycznia 2009r."odbioru technicznego przebudowy przyłącza wodociągowego w realności położonej w [...] do wodomierza nr 2 na I piętrze budynku", w którym stwierdzono prawidłowość wykonania przyłącza oraz zainstalowania wodomierza przez inwestora. W ocenie organu I instancji mimo, że organ architektoniczno-budowlany przyjął zgłoszenie wykonania przebudowy przyłącza wodociągowego bez sprzeciwu, to uznać należy iż zgłoszenie to jest wadliwe i powinien być od niego wniesiony sprzeciw. Wykonane prace w ocenie organu I instancji należało potraktować jako przebudowę wewnętrznej instalacji wodociągowej, w związku z czym inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie tylko dokonać zgłoszenia przebudowy przyłącza wodociągowego. Zgodnie z art.2 pkt.6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006r. nr 123, poz. 858) przez przyłącze wodociągowe należy rozumieć odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z definicji tej wynika, że długość przyłącza nie obejmuje instalacji wodociągowej w obiekcie budowlanym do którego przyłącze jest doprowadzane, lecz obejmuje odcinek biegnący od sieci ( art.2 pkt.7 w/w ustawy) do zaworu głównego w obiekcie. Wykonane prace natomiast polegały na przeniesieniu wodomierza z piwnicy na pierwsze piętro budynku wraz z zaworem, co wiązało się z przebudową wewnętrznej instalacji wodociągowej. Dopiero tak przebudowana instalacja została przyłączona do sieci przedsiębiorstwa stając się przyłączem biegnącym do ostatniego zaworu przed mieszkaniem. Wewnętrzna instalacja wodociągowa, która została przebudowana nie jest zaliczana do kategorii przyłączy. W ocenie organu I instancji dokonane przez inwestora zgłoszenie zostało przyjęte z naruszeniem art. 50 ust.1 pkt.3 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy dokonali przebudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej, które to roboty nie są zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ art.29.ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia wykonania instalacji wodociągowej od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu I instancji celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art.51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednak w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki winien umorzyć postępowanie, ponieważ przepis art.51 nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. kserokopię protokołu z dnia 23 stycznia 2009r. Organ I instancji biorąc mając na uwadze treść protokołu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w Niepołomicach z odbioru technicznego przebudowy przyłącza wodociągowego do wodomierza nr 2 na I piętrze budynku wskazał, że skoro instalacja została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane jak i przepisami szczegółowymi brak jest podstaw do merytorycznego wypowiadania się w tej sprawie przez organ nadzoru budowlanego i dlatego postępowanie należało umorzyć na podstawie art.105 § 1 kpa.
Po rozpoznaniu odwołania M. B., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że PINB zasadnie zakwalifikował wykonane roboty jako przebudowę wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku. Do takiego wniosku uprawniają ustalenia dokonane na oględzinach przeprowadzonych w dniu 17 lutego 2009 r., które stanowią wystarczający materiał dowodowy dla oceny charakteru wykonanych robót budowlanych, pomimo, iż pomieszczenia l piętra nie zostały udostępnione przez właścicieli, prawidłowo zawiadomionych i wezwanych do wzięcia udziału w czynności organu. Po dokonaniu analizy projektu budowlanego znajdującego się w aktach Starostwa Powiatowego dotyczących zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego, znak: [...], organ odwoławczy stwierdził, że projekt ten przewiduje zarówno przebudowę przyłącza wodociągowego, jak i przebudowę instalacji wodociągowej. Potwierdzają to również warunki techniczne ustalone przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w Niepołomicach (pismo z dnia 21 maja 2008 r.). Dokumenty te, pomimo że posługują się nazwą "przebudowa przyłącza", to traktują również o przebudowie instalacji wodociągowej wewnętrznej. Inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Wieliczce zamiaru przebudowy przyłącza wodociągowego (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawa budowlanego na jego przebudowę nie jest wymagane pozwolenie na budowę). W związku z tym przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie przebudowa instalacji wodociągowej. Przebudowa instalacji wodociągowej stanowi zgodnie z art. 3 pkt 7 i 7a w/w ustawy roboty budowlane, które nie są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na przebudowę instalacji wodociągowej inwestorzy winni więc byli uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ l instancji trafnie stwierdził, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wodociągowej w budynku zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 w/w ustawy, mimo że roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej znajduje więc zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje do zakończonych robót budowlanych, które stanowią w przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b, a które zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, stosować odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3.ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że tryb określony w art. 51 tej ustawy nie pozwala organom nadzoru budowlanego na badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem wszelkie kwestie naruszenia prawa własności, w tym w szczególności częstokroć przez skarżącą podnoszony w postępowaniu zarzut przekroczenia przez inwestorów swych uprawnień wynikających z postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II Ca 1808/04, nie są relewantne dla niniejszego postępowania. Prowadząc postępowanie w opisanym wyżej trybie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie znalazły podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w punkcie 2 ust. 1 art. 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wykonane roboty odpowiadają prawu. Wskazuje na to protokół oględzin i protokół z odbioru technicznego dokonanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w Niepołomicach (ZWiK) w dniu 23 stycznia 2009 r. Za nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia § 115 i 116 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pogląd ten znajduje uzasadnienie również w świetle treści opinii ZWiK ustalającej warunki techniczne z dnia 21 maja 2008 r., w której pozytywnie zaopiniowano przeniesienie wodomierza na pierwsze piętro budynku nr 358 w [...]. Wobec takich ustaleń faktycznych organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, co jest jednoznaczne z uznaniem, iż wykonany obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
Powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B.. Skarżąca zarzuciła m.in. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż nie zachodzi konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a tym samym nie doszło do realizacji dyspozycji art. 50 i 51 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w Krakowie sygn. II CA/1808/04 inwestorzy powinni byli ograniczyć prace budowlane wyłącznie do przeniesienia wodomierza, podczas gdy faktycznie dokonali dodatkowo przeniesienia zaworu. Na takie prace inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę, natomiast wykonali je wyłącznie w oparciu o zgłoszenie. Dodatkowo ZWIK w Niepołomicach naruszył prawo dokonując odbioru wewnętrznej instalacji, mimo, że kompetencja ta należy wyłącznie do organów nadzoru budowlanego. Skarżąca wniosła również zastrzeżenia do dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lutego 2009 r., które nie objęły oględzin instalacji oraz zaworu głównego na pierwszym piętrze budynku, bowiem inwestorzy nie udostępnili tego pomieszczenia. Dopiero takie oględziny pozwoliłyby na prawidłową subsumpcję ustalonego stanu faktycznego do § 115 i 116 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd stwierdził, że organ w tej decyzji wyraźnie wskazał, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegały na przebudowie przyłącza wodociągowego oraz przebudowie instalacji wodociągowej. W ocenie Sądu o ile przebudowa przyłącza może odbywać się na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczne - budowlanej (które zostało dokonane w dniu 29 kwietnia 2008 r. - znak sprawy BGN.7352/SN-162/08 - i przyjęte bez sprzeciwu), to przebudowa instalacji wodociągowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie robót budowlanych polegających na przebudowie przyłącza wodociągowego w żaden sposób nie upoważniało inwestorów do dokonywania jakichkolwiek czynności wychodzących poza granice zgłoszenia, a zwłaszcza takich, które wymagały pozwolenia na budowę. T. i M. S. nie dysponowali pozwoleniem na budowę w odniesieniu do przebudowy instalacji wodociągowej i w tym zakresie należało przeprowadzić postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania były roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wodociągowej, wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Te roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie art. 48 ani art. 49b prawa budowlanego, bowiem przepisy te dotyczą budowy obiektu budowlanego lub jego części. Roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wodociągowej mieszczą się w zakresie art. 50 prawa budowlanego, który dotyczy "przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1". Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie wstrzymuje się robót budowlanych, które zostały już zakończone. W takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia, o którym mowa w art. 50 prawa budowlanego, lecz - zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy - odpowiednio stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2. Przepisy te przewidują możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, względnie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podjęcie tych czynności możliwe jest jednak dopiero wówczas, gdy w trakcie postępowania zostanie ustalone, że wykonane roboty budowlane naruszają obowiązujące przepisy prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ustaleń takich dokonał w trakcie oględzin oraz na podstawie protokołu odbioru technicznego dokonanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w Niepołomicach w dniu 23 stycznia 2009 r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznał w związku z tym , że skoro nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 prawa budowlanego, prawidłowo umorzono prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w imieniu M. B. złożył adwokat Rafał Starczewski ustanowiony z urzędu , wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w żadnej części.
Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:
1. art.28 ust.2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie "skutkiem czego wykonaną przebudowę instalacji wodociągowej z pominięciem udziału w jej procesie skarżącej uznano za nienaruszającą obowiązujących przepisów prawa" pomimo, że przysługuje jej tytuł własności do nieruchomości,
2. art.38 ust.1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w wyniku czego uznano wykonaną przebudowę instalacji wodociągowej za nie naruszającą przepisów prawa, pomimo braku "u właściwego organu który wydałby decyzję o warunkach zabudowy decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji jak i braku samej decyzji o warunkach zabudowy i koniecznej dla jej wydania dokumentacji",
3. § 115 i 116 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niezastosowanie, w wyniku czego uznano wykonaną przebudowę instalacji wodociągowej na nienaruszającą obowiązujących przepisów prawa pomimo niezgodności wodomierza inwestora z przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono odnośnie do pierwszego zarzutu, że prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę powinny być wykonywane z poszanowaniem prawa własności obiektu. Wyrazem tego jest wymóg złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ingerencja w substancje budynku jest czynnością przekraczająca zakres zwykłego zarządu, przez co potrzebna jest do niej zgoda wszystkich współwłaścicieli, jeżeli ingerencja dotyczy części wspólnych budynku. Skutkiem braku takiego oświadczenia inwestora wraz ze zgodą współwłaściciela było pominięcie skarżącej jako strony w postępowaniu budowlanym. Upoważnienie jakie inwestorowi udzielił Sąd Okręgowy w Krakowie w sprawie o zniesienie współwłasności nie obejmowało prac przebudowy instalacji wodociągowej .Gdyby toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i gdyby skarżąca była strona tego postępowania to niewiadomym byłby efekt tych działań.
Uzasadniając drugi zarzut wskazano, że zgodnie z art. 38 ust.1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zostać złożona u organu, który wydawał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak tej dokumentacji budowlanej prowadzi do nieznajomości organu, co do przeprowadzonych prac, ich zakresu, zgodności z normami. Sam inwestor nie posiada odpowiednich dokumentów, a prace prowadzone były w oparciu o warunki techniczne przebudowy przyłącza. Skoro nie ma wymaganych decyzji, map w stosownym urzędzie to oznacza, że wykonane roboty budowlane naruszają obowiązujące przepisy prawa.
Uzasadniając zarzut trzeci skarżąca stwierdziła, że zgodnie z § 115 i 116 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wodomierz powinien być umiejscowiony w piwnicy. Przeniesienie wodomierza do mieszkania na piętro jest niezgodne z tymi przepisami i uzasadnia zastosowanie art.51 ust.1 pkt.2 i 3 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że brak jest w sprawie wystarczających danych, które pozwalałaby ustalić pełny stan faktyczny przebudowanej instalacji wodociągowej jak i samego wodomierza na piętrze budynku, ponieważ do pomieszczeń na piętrze nie było dostępu, a więc nie wiadomo czy prawidłowo zostało przebudowane przyłącze wodomierza w łazience na piętrze i czy w ogóle prace te zostały ukończone. W tych okolicznościach brak było podstaw do legalizacji tych prac .
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza to, że sąd ten ocenia wyłącznie zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej, nie może z urzędu poszukiwać innych niż wskazane w środku odwoławczym naruszeń prawa, jakich ewentualnie mógł dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie może także precyzować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2011 r. II OSK 142/10, opubl. w Lex pod nr 746528, z dnia 10 czerwca 2009 r., II FSK 241/08, opubl. Lex nr 511302, z dnia 8 kwietnia 2009, II FSK 1951/07, opubl. Lex nr 497211).
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, choć w jej podstawie powołano obok przepisu art.174 pkt.1 p.p.s.a. także art.174 pkt.2 p.p.s.a. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w tej sprawie, nie wskazując przy tym żadnego przepisu prawa procesowego, który miałby być naruszony przez sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny mógł tylko rozpoznać wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jego rolą stawianie jakichkolwiek hipotez i domyślanie się kierunku, i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Poza przypadkiem nieważności postępowania wykluczone jest, aby Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zajmował się tym, co nie zostało wyraźnie zarzucone w skardze kasacyjnej.
Mając te uwagi na względzie stwierdzić należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione.
W pierwszej kolejności należy jednak stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wyroku nie wskazał we właściwy sposób aktu prawnego, którego przepisy były podstawą prawną do dokonania tej kontroli. Powołując treść przepisów art. 50 i 51 w uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji użył określenia "art.50 prawa budowlanego", "art.51 prawa budowlanego", co nie odpowiada wymogom art.141 § 4 p.p.s.a., ale nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że podstawą rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U.z 2010r.,nr243,poz.1623 z późn. zm. dalej powoływanej jako ustawa Prawo budowlane) ) i Sąd pierwszej instancji w oparciu o przepisy tej ustawy dokonał oceny zaskarżonej do sądu decyzji. W tych okolicznościach należy uznać, że autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych w tej skardze przepisów "Prawa budowlanego" miał na względzie w/w ustawę z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Naruszenie art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, miało polegać, jak zdaje się wynikać się z niezbyt jasnego uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej, na tym że skarżąca jako posiadająca prawo współwłasności nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek mieszkalny nie wyraziła zgody na roboty budowlane prowadzone przez inwestorów, skutkiem czego było jej pominięcie jako strony w postępowaniu budowlanym.
Zarzut ten jest całkowicie chybiony i wynika z niezrozumienia trybu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Pomijając stanowisko reprezentowane w tej sprawie przez organy i Sąd pierwszej instancji (niekwestionowane w skardze kasacyjnej), że wykonanie instalacji wodociągowej wewnątrz budynku wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie zauważa, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane a w tym to postępowaniu stroną jest podmiot, który wykaże - zgodnie z art.28 kpa.- że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma w nim zastosowania cytowany wyżej art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, dlatego też przepis ten wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji.
Wyjaśnić jeszcze należy, aby usunąć wszelkie wątpliwości, w związku twierdzeniem skarżącego, że inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i że konieczne było w tej sprawie wyrażenie zgody przez skarżącą na wykonanie przez inwestora przedmiotowych robót budowlanych, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. , sygn.akt II OPS 2/10 (http:orzeczenia.nsa.gov.pl) przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia regulacji, nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, w przypadkach takich jak: wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; wiążąca się z art. 51 ust. 3 decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art.38 ust.1 ustawy Prawo budowlane jest niezrozumiałe. Przepis ten stanowi, że decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, ponieważ go nie stosował i przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem, jak wyżej to już wyjaśniono, nie jest udzielenie pozwolenia na budowę.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie §115 i §116 ( w skardze błędnie podała, że chodzi o art. 115 i art. 116) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U.z 2002r.,nr 75,poz.690 z późn.zm) -dalej zwane rozporządzeniem, przez ich niezastosowanie, w wyniku czego uznano przebudowę instalacji wodociągowej za nienaruszjącą przepisów prawa.
Zgodnie z § 115 ust.1 rozporządzenia na połączeniu wewnętrznej instalacji wodociągowej zimnej wody w budynku lub zewnętrznej na terenie działki budowlanej z siecią wodociągową powinien być zainstalowany zestaw wodomierza głównego, zgodnie z wymaganiami Polskich Norm dotyczących zabudowy zestawów wodomierzowych w instalacjach wodociągowych oraz wymagań instalacyjnych dla wodomierzy.
2. za każdym zestawem wodomierza głównego od strony instalacji należy zainstalować zabezpieczenie, o którym mowa w § 113 ust. 7.
3. w przypadku połączenia wewnętrznej instalacji wodociągowej zimnej wody w budynku lub zewnętrznej na terenie działki budowlanej z siecią wodociągową w więcej niż jednym miejscu należy na każdym z tych połączeń zainstalować zestaw wodomierza głównego i zabezpieczenie, o których mowa w ust. 1 i 2.
Z § 116 ust.1 rozporządzenia wynika, że zestaw wodomierza głównego, na połączeniu z siecią wodociągową, powinien być umieszczony w piwnicy budynku lub na parterze, w wydzielonym, łatwo dostępnym miejscu, zabezpieczonym przed zalaniem wodą, zamarzaniem oraz dostępem osób niepowołanych. W budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej miejscem tym powinno być odrębne pomieszczenie.
Ustęp 2 stanowi, że dopuszcza się umieszczenie zestawu wodomierza głównego w studzience poza budynkiem, jeżeli jest on niepodpiwniczony i nie ma możliwości wydzielenia na parterze budynku miejsca, o którym mowa w ust. 1.
Ustęp 3 brzmi - instalację wodociągową, wykonaną z materiałów przewodzących prąd elektryczny, należy przed i za wodomierzem połączyć przewodem metalowym, zgodnie z Polską Normą dotyczącą uziemień i przewodów ochronnych.
Ocena powyższego zarzutu skargi kasacyjnej w świetle wymogów art. 174 i 176 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że jest on dotknięty wadą uniemożliwiającą jego rozpoznanie.
Przepisy §115 i § 116 rozporządzenia w swej treści zawierają trzy redakcyjne jednostki : ustęp 1, 2 i 3. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z nich został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, a treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym podnosi się też wadliwość ustalenia stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, nie pozwala na jednoznaczne określenie, jakie naruszenie prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać przy tych zarzutach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Sądowi nie wolno bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać czy też w inny sposób korygować (por.: wyrok NSA z 30 marca 2004 r., GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z wymogami art.174 i 176 p.p.s.a., to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Z tych względów podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia §115 i § 116 rozporządzenia uznać należy za bezskuteczny.
Wyjaśnić dodatkowo należy, że jeśli zamiarem strony skarżącej było zanegowanie prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz ocenę tych ustaleń, to można to było uczynić jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a. ). Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia prawa procesowego, który pozwoliłby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie naruszają przepisów budowlanych a Sąd pierwszej instancji to stanowisko zaakceptował. Ustaleń tych strona wnosząca skargę kasacyjną skutecznie nie podważyła.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art.258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.