II SA/Łd 784/22

II SA/Łd 784/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Furmanek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 lipca 2022 r. nr SKO.4150.265.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 lipca 2022 r. nr SKO.4150.265.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania E.W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 maja 2022 r. nr DPRG-UA-X.609.2022 o warunkach zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z 10 maja 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku E.W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (o powierzchni sprzedaży do 500m2) wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...], na fragmencie działki nr ew. [...], obręb [...] (o pow. 1278m2).
W odwołaniu od powyższej decyzji E.W. reprezentowana przez adwokata wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 z późn.zm. – dalej w skrócie "rozporządzenie") poprzez: uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowana parametry odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy,
2. naruszenia prawa materialnego - art. 61 u.o.p.i.z.p. oraz § 3, 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia, poprzez wydanie decyzji ustalającej niższe niż wnioskowane parametry zabudowy w zakresie wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy.
Powołaną na wstępie decyzją z 12 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 503 – dalej w skrócie "u.o.p.i.z.p.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p., art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.o.p.i.z.p., a następnie stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.o.p.i.z.p., co pozwala na określenie w decyzji wielkości parametrów budynku oraz pozostałych cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na mapie w skali 1:1000, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr ew. [...] (3 x 78,0 m = 234,0 m). Stosowna mapa znajduje się w aktach sprawy i zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające na ustalenie, jaki obszar, a tym samym jakie nieruchomości poddane zostały analizie pod kątem cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Analizą objęto wszystkie działki zabudowane z uwzględnieniem ich numeracji, położenia i powierzchni oraz powierzchni zabudowy, funkcji zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych budynków, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych oraz elementów geometrii dachu. Według analizy urbanistycznej nieruchomość przy ul. [...] zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Wzdłuż ul. [...]występują także budynki o funkcji usługowej i produkcyjnej (głównie zakłady kamieniarskie). Bezspornym jest wobec tego, że planowana inwestycja (budynek usługowy) stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym pod względem funkcji. Wskaźniki, o których mowa w § 5 - § 8 rozporządzenia (tj. wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu) wyznacza się jako wielkości uśrednione, bądź inne niż średnie. Ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia zawarte są bowiem normy dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie § 1 każdego z tych paragrafów, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania istniejące w otoczeniu terenu inwestycji, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku.
Jak stwierdziło Kolegium ustalone w decyzji organu pierwszej instancji parametry inwestycji uwzględniają żądanie zawarte we wniosku inwestora. Określenie w decyzji wielkości poszczególnych parametrów (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Odzwierciedleniem przeprowadzonej analizy jest pkt II. 1 decyzji "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", który ustala:
- nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ul. [...] oraz od strony drogi wewnętrznej - ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji;
- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej łącznie wyrażony w stosunku do powierzchni fragmentu działki o nr ewid. [...] obręb [...] - od 0,29 do 0,48;
- szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]) - od 14,5 m do 36,5 m;
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: od 3 m do 5,5 m;
- geometria dachu (układ połaci dachowych, kąt nachylenia połaci dachowych, wysokość kalenicy, kierunek kalenicy): dach wielospadowy (w tym dwuspadowy) lub jednospadowy, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 1° i do 10°, kierunku kalenicy głównej - równoległym do granicy terenu inwestycji z działką drogową ul. [...], wysokość kalenicy głównej - od 3 m do 5,5 m.
Każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w obszarze analizowanym, czego potwierdzeniem jest sporządzona analiza urbanistyczna. Okoliczność ta, w ocenie organu pierwszej instancji, stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji. Kolegium dokonując oceny decyzji nie miało istotnych zastrzeżeń do sposobu ich ustalenia. W ocenie organu odwoławczego, zważywszy charakter i funkcję planowanej zabudowy, należało przyjąć, że w zakresie wielkości tych parametrów zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wprawdzie określony w decyzji przedział wielkości, w przypadku szerokości elewacji frontowej budynku, jest dość znaczny, to jednakże sporządzona w sprawie analiza wyjaśnia dlaczego w tej sprawie możliwe było ustalenie tej wielkości w takim właśnie przedziale. Za takim rozwiązaniem przemawiają bowiem cechy i parametry zabudowy realizującej analogiczną funkcję, jak obiekt planowany. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na regulację art. 139 k.p.a.
SKO podkreśliło, że organ administracji nie jest bezwzględnie związany parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku, o ile nie niweczy to zamierzenia budowlanego. Wobec braku możliwości uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie planowanych parametrów inwestycji możliwe są dwa rozwiązania. Po pierwsze odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która pod względem cech, parametrów i gabarytów może stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Po wtóre możliwe jest też ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia na podstawie cech, parametrów i gabarytów zabudowy istniejącej, bądź najbardziej reprezentatywnej dla planowanej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie uznano, że zachodzi właśnie ta druga sytuacja.
Organ drugiej instancji odnosząc się wobec tego do ustalonego w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu stwierdził, że parametr ten w obszarze analizy jest bardzo zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 0,03 do 0,81; średnio 0,29. We wniosku z 1 lutego 2022 r., zmienionym pismem z 7 lutego 2022 r., wskazano powierzchnię planowanej zabudowy (596 m2), powierzchnię zabudowy istniejącej (134 m2) oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu, odpowiadającą części działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji - 1278 m2. Na podstawie tych danych możliwe jest zatem jednoznacznie obliczenie wskaźnika wnioskowanego, który wynosi 0,57 (dla zabudowy istniejącej i planowanej). Dla zabudowy istniejącej i projektowanej wskaźnik ten w decyzji wyznaczono w stosunku do części działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji, w przedziale od 0,29 do 0,48; tj. od średniej wielkości w obszarze analizowanym dla całej zabudowy do 0,48, tj. do średniej wielkości w obszarze analizowanym dla zabudowy usługowej i produkcyjnej. Wbrew twierdzeniom odwołania, taki sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy należy uznać za prawidłowy. Co prawda w obszarze analizowanym występują działki, na których wskaźnik zabudowy jest znacznie większy, to jednakże nie oznacza to automatycznie konieczności przeniesienia tych wielkości na teren inwestycji. Wszystkie wskaźniki w obszarze analizowanym muszą być uwzględniane przy obliczaniu wielkości średniej, natomiast sam fakt, że w obszarze tym jest wskaźnik równy czy większy od wnioskowanego nie nakłada na organ orzekający obowiązku uwzględnienia wniosku w tym zakresie, tj. ustalenia tego wskaźnika na poziomie np. maksymalnym w obszarze. Konieczne jest bowiem uwzględnienie konkretnych uwarunkowań na danym terenie. Wbrew twierdzeniom odwołania, to nie ustalenie wskaźnika na poziomie średnim, a dopuszczenie wyjątku od tej zasady wymaga zarówno szczegółowej analizy, jak też uzasadnienia. Przy czym analiza taka musi uwzględniać nie tylko zasadę wolności w zagospodarowaniu terenu przez właściciela, ale także zawierać ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku na obszarze analizowanym.
Zdaniem Kolegium w tej sprawie nie można pominąć faktu, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w bezpośrednim otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niewielkiej intensywności zabudowy. Działki sąsiednie zlokalizowane po tej samej stronie ul. [...] co teren inwestycji (od ul. [...] w kierunku wschodnim) charakteryzują się zabudową niską, o wysokości wskaźnika powierzchni zabudowy maksymalnie 0,28 w przypadku zabudowy mieszkaniowej oraz 0,71 na działce o funkcji usługowo produkcyjnej (zakład kamieniarki). Analogiczny sposób zabudowy i zagospodarowania terenu występuje vis a vis terenu inwestycji, wzdłuż ul. [...]. Aczkolwiek jedna z działek oznaczona nr ew. [...] posiada wskaźnik powierzchni zabudowy 0,57, to jednakże nie można nie dostrzec, że zarówno powierzchnia tej działki, jak niewielka intensywność zabudowy (budynek mieszkalny jednorodzinny, jednokondygnacyjny z zabudową gospodarczą) nie mogą stanowić wzorca dla planowanej inwestycji pod względem tego parametru. Dodatkowo organ zauważył, że po przeciwnej stronie ul. [...] zlokalizowane są obiekty wielorodzinne, jednakże jest to obszar odmienny pod względem urbanistycznym i architektonicznym, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę dopuszczalności i skali potencjalnego inwestowania na działce nr [...].
Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli w obszarze analizowanym występuje chociażby jeden obiekt o parametrach wnioskowanych przez inwestora, to wniosek w tym zakresie musi podlegać uwzględnieniu. Przyjęcie określonego wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być bezkrytyczne, zabieg musi być usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy. W tej sprawie zaś wyniki analizy nie uzasadniają zastosowania odstępstwa w wymiarze wyższym niż to wskazano w decyzji, tj. do 0,48.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego oraz dokonał prawidłowej oceny zabudowy i zagospodarowania tego obszaru, w wyniku której ustalił cechy istniejącej zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanych budynków, w szczególności w zakresie jego gabarytów i parametrów. Analiza akt sprawy dowodzi, że inwestycja spełnia także pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.o.p.i.z.p.. Inwestycja ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - ul. [...] oraz dwa projektowane zjazdy, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.o.p.i.z.p. Uwzględnienie wniosku inwestora w zakresie zmiany parametru wskazanego w odwołaniu nie było możliwe z uwagi na okoliczności szczegółowo opisane w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W tej sprawie dodatkowo podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że część działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części tej działki zlokalizowanej poza granicami planu miejscowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.W. reprezentowana przez adwokata wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych ponosząc zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez: uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, procedowanie w sposób naruszający zasadę równego tratowania oraz zasadę procedowania w sposób budzący zaufanie obywateli do Państwa, niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie wyczerpującej analizy urbanistyczno-architektonicznej, które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowana parametry odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy,
2. naruszenia prawa materialnego - art. 61 u.o.p.i.z.p. oraz § 5 rozporządzenia, poprzez wydanie decyzji ustalającej niższe niż wnioskowane parametry zabudowy w zakresie wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy.
Autor skargi wniósł również o dopuszczenie dowodu z dokumentów: decyzji nr PPZ.1.532/09 o warunkach zabudowy i mapy na okoliczność warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz charakteru istniejącej zabudowy obszaru analizowanego oraz wniosków przeprowadzonej analizy urbanistycznej.
Zdaniem strony zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jako taka nie powinna się ostać. Istotę rozstrzygnięcia, które skarżąca kwestionuje, stanowi ograniczenie ustalonych w wydanej decyzji parametrów w stosunku do objętych wnioskiem. Wskazując na art. 6 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p. autor skargi podniósł, że zbyt daleko idące ograniczenia możliwości zabudowy (jak w przypadku przedmiotowej decyzji polegające na określeniu zdecydowanie mniejszych niż wnioskowane i uzasadnione parametrów planowanej zabudowy) uznać należy za naruszenie prawa własności. Ocena wnioskowanych parametrów planowanej zabudowy nie została poprzedzona wyczerpującą, pełną i odnoszącą się szczegółowo do wnioskowanych parametrów analizą urbanistyczną, a została ograniczona do określenia wartości średnich z pominięciem niezbędnego elementu takiej analizy, jak ocena wpisywania się wnioskowanego obiektu w charakterystykę zabudowy w obszarze analizowanym oraz uzupełnianie jego funkcji oraz argumentację polegającą na wskazaniu, że właściwym jest przyjęcia parametrów średnich, co uzasadnia odmowę uwzględnienia wnioskowanych. Parametry wnioskowanej inwestycji zostały określone w taki sposób, aby stanowiły kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.
Dla nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji wydane zostały warunki zabudowy na zabudowę wysoką ze względu na ekran akustyczny, jaki będą tworzyły te bloki dla budynków znajdujących się na osiedlu C. na obszarze od ulicy [...] do projektowanej ulicy [...]. Budynki średniowysokie do V kond. mają izolować osiedle C. przed hałasem komunikacyjnym generowanym przez ruch samochodów korzystających z ulicy [...]. Analogiczna sytuacja dotyczy działki ul. [...], która znajduje się w obszarze analizy oraz dwóch pozostałych bloków zlokalizowanych ul. [...] i 32a, które także są budynkami średniowysokimi (h=12m) i stanowią ekran akustyczny dla osiedla C. od [...]. Szerokość budynku wynosi 74 m, mimo, iż w jego analizie nie było tak długich elewacji.
Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z takim rozumieniem § 5 rozporządzenia, że właściwym jest ustalenie tego parametru jako wartości średniej dla obszaru analizowanego, a tym bardziej średniego dla obszaru zawężonego w stosunku do obszaru analizowanego. Określenie wskaźnika powierzchni zabudowy wymaga przeprowadzenia analizy wykraczającej poza ustalenie średniej wartości tego współczynnika w obszarze analizowanym, a polegającej na rozważeniu, czy odbiegający od średniego wskaźnik zabudowy będzie miał negatywny wpływ na ład przestrzenny, relacje architektoniczno-urbanistyczne i walory estetyczne.
Odmowa ustalenia wnioskowanych parametrów jest w ocenie skarżącej nieprawidłowa. Została oparta na niewłaściwej, niepełnej i błędnej analizie urbanistyczno-architektonicznej obszaru analizowanego, w sytuacji, w której wnioskowane parametry znajdują uzasadnienie - odpowiadają zastanemu ładowi architektoniczno-urbanistycznemu. Organ zobowiązany był do oceny wnioskowanych parametrów (a przynajmniej odniesienia się do nich), w kontekście prawa właściciela do zabudowy i zagospodarowania jego nieruchomości, która, jeśli pozostaje zgodna z przepisami nie powinna doznawać nieuzasadnionych ograniczeń. Nadto sposób rozstrzygnięcia sprawy budzi wątpliwości co do spełnienia postulatu równego traktowania w kontekście szeregu wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i realizowanych inwestycji, gdzie wielokrotnie pozwala się na niezwykle intensywną zabudowę, a w przypadku przedmiotowej nieruchomości współczynniki zostały określone na bardzo niskim poziomie, nie uwzględniającym wyników wcześniejszych analiz urbanistycznych.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 14 listopada 2022 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 11 października 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący, organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 14 listopada 2022 r.
Wymagany przy tym, przywołaną wyżej uchwałą NSA, standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 25 listopada 2021 r.), z czego nie skorzystały.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, że odpowiadają one prawu, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca.
Przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (o powierzchni sprzedaży do 500m2) wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [ ], na fragmencie działki nr ew. [...], obręb [...] (o pow. 1278m2).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61 u.o.p.i.z.p. w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.o.p.i.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.o.p.i.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia).
Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.o.p.i.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.i.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.
Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku w sprawie IV SA/Po 926/11).
W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy co do zasady uwzględnia parametry określone we wniosku inwestora. Teren analizy został wyznaczony zgodnie z wymogami art. 61 ust. 5a u.o.p.i.z.p. Występuje na nim też zabudowa usługowa. Teren inwestycji jest jednak zdominowany przez działki objęte zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry organ zastosował wyjątki od wartość średnich, co wynika z wyników analizy, przyjmując jako dolną granicę wartość średnią z obszaru analizy, gdzie przeważającą jest zabudowa mieszkaniowa a jako wartość maksymalną – wartość średnią dla zabudowy usługowej, co pozwoliło na określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na 0,48, co polegało na wskazaniu wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno będzie przekroczyć. W odwołaniu natomiast jak i w skardze strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika kwestionuje ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który de facto został ustalony zgodnie z wnioskiem. Mając na uwadze treść skargi i odwołania w zestawieniu z wydaną decyzją i wnioskiem inwestora zarzuty w nich sformułowane są zupełnie niezrozumiałe, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że organ zebrał kompletny materiał dowodowy, który poddał wszechstronnej ocenie i na jego podstawie wydał zaskarżoną decyzję.
W tej sprawie strona skarżąca akcentuje pogląd jakoby błędem było uwzględnienie przez organ przy ustalaniu parametrów wartości średnich, co jak była o tym mowa wcześniej jest zasadą, w sytuacji, gdy w interesie inwestora było ustalenie wskaźników na poziomie wyższym niż średnie, czyli mówiąc inaczej na zasadzie wyjątku. W tej sprawie w granicach terenu analizowanego dominuje zabudowa jednorodzinna, co rzutuje na ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy. Trzeba wreszcie zauważyć w ocenie Sądu, że parametry projektowanej inwestycji określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie mają charakteru wiążącego dla organu, choć w orzecznictwie wskazuje się na stanowisko przeciwne w tej kwestii. Podkreśla się też, że w sytuacji gdy zachodzi istotna rozbieżność pomiędzy wynikami analizy a treścią wniosku inwestora organ powinien o tym poinformować inwestora. W niniejszej sprawie nie było takich istotnych rozbieżności. Przed wydaniem decyzji inwestor został też zawiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. i do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie zgłaszał wniosków, nie zajął stanowiska.
Podsumowując, w ocenie Sąd stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego oraz dokonał prawidłowej oceny zabudowy i zagospodarowania tego obszaru, w wyniku której ustalił cechy istniejącej zabudowy w sposób określony w decyzji, optymalnie pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej inwestycji, w szczególności w zakresie jej gabarytów i parametrów. W sprawie spełnione zostały pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.o.p.i.z.p. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - ul. [...] oraz dwa projektowane zjazdy, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest wreszcie zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Uwzględnienie wniosku inwestora w zakresie zmiany parametrów wskazanych w odwołaniu nie było możliwe z uwagi na okoliczności szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji organów, które to motywy Sąd przyjmuje jako prawidłowe. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił również, że część działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części tej działki zlokalizowanej poza granicami planu miejscowego, co w sposób istotny zmieniało wielkość terenu inwestycji i wpływało na parametry między innymi wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.
Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 75 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W motywach decyzji SKO sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami Skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
k.ż.