II OSK 2413/19

II OSK 2413/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1062/18 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-03-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153, 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15 zzs 4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1 pkt. 1, art. 61 ust. 4, art. 63 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Dnia 27 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1062/18 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania B.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 marca 2019 r., II SA/Łd 1062/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę K. A. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO, Kolegium) z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku B. [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] gm. [...]
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], złożył K. A., właściciel nieruchomości sąsiedniej (nr [...]) w [...] W ocenie strony planowana inwestycja, wbrew twierdzeniom organu I instancji zawartym w uzasadnieniu decyzji, nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, stanowi raczej zabudowę przemysłową.
SKO decyzją z [...] września 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż sprawa inwestycji wnioskowanej przez B. [...] była już przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium nr [...] z [...] lipca 2017 r. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 listopada 2017 r. II SA/Łd 718/17. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt wydał kolejną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nr 19/2018 z [...] kwietnia 2018 r. uchyloną następnie do ponownego rozpoznania decyzją SKO nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.
Decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. organ I instancji po przeprowadzeniu ponownego postępowania, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez B. [...] inwestycji. Kolegium wskazało, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem B. [...] polegać ma na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] gm. [...] Dalej Kolegium dodało, iż istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest, czy zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym jest zabudową zagrodową, bowiem jest to zasadnicza kwestia dla dalszego postępowania, gdyż ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zabudową o takim właśnie charakterze, wyłącza zgodnie z dyspozycją art. 61 ust.4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz.1073 dalej: "u.p.z.p."), badanie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji ponownie ocenił to zagadnienie i w wyniku tej oceny uznał, iż nie budzi wątpliwości kwestia realnego, funkcjonalnego związku planowanej inwestycji z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. Kolegium zaznaczyło, iż teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze zabudowy wsi [...] gm. [...], a w sąsiedztwie dominuje zabudowa zagrodowa. Lokalizacja takiej inwestycji nie pozostanie zatem w sprzeczności z zastanym na tym terenie i zdecydowanie przeważającym sposobem zagospodarowania, co w konsekwencji uzasadnia odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto wnioskowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Taka sytuacja, stosownie do regulacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., prawidłowo skutkowała ustaleniem warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwestionując ją w całości. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego i materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4 u.p.z.p., art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1275 dalej: "k.p.a."), art. 86 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji publicznej o środowisku (Dz.U. z 2021 r. poz. 247), art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 § 4, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 718/17 uchylił decyzję SKO z [...] lipca 2017r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z [...] maja 2017r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...]
Sąd wyjaśnił, iż powyższe ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Sąd zwrócił uwagę, iż zarówno Wójt Gminy [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zastosowały się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Przede wszystkim w toku ponownego postępowania organ I instancji, postanowieniem z 21 lutego 2018 r., wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o określone dokumenty oraz do usunięcia rozbieżności i sprzeczności pomiędzy zakresem, rodzajem i parametrami planowanej inwestycji określonymi we wniosku a tymi, które zostały ustalone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia załączonej do wniosku. Wskazane w wezwaniu dokumenty i wyjaśnienia inwestor złożył w Urzędzie Gminy [...] 23 lutego 2018 r.
Sąd podkreślił, iż z całości zebranego i uzupełnionego materiału dowodowego wynika, iż B. [...] jest rolnikiem indywidualnym, zamieszkałym w gminie [...], prowadzącym od 2002 r. gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 105,318 ha (z czego 29,5352 ha znajduje się w gminie [...], pozostałe w gminie Z. - 18,9212 ha oraz gminie K. - 56,8616 ha). Wielkość gospodarstwa wnioskodawcy - 105,318 ha - przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...], która wynosi 7,26 ha, co potwierdzają dokumenty dołączone przez inwestora do wniosku. Wobec powyższego przedmiotową inwestycję potraktowano jako realizowaną w gospodarstwie rolnym. Ponadto ustalenia jakie poczyniły organy pozwalają na przyjęcie, iż projektowane budynki stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny oraz gospodarczy w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy (właścicielem działki nr [...] jest wnioskodawca - załączony wypis z ewidencji gruntów do wniosku). Budynki, które planowane są do realizacji w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia na działkach nr [...] i [...], będą stanowiły zorganizowany zespół budynków wraz z istniejącym budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w obrębie jednego podwórza, na które składają się tereny działek nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] których właścicielem jest wnioskodawca, ponadto planowana zabudowa posiada związek funkcjonalno-przestrzenny z zabudową zagrodową inwestora zlokalizowaną na działce nr [...] w [...]
Reasumując Sąd podzielił pozostałe ustalenia i oceny prawne zawarte w zaskarżonej decyzji, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Teren inwestycji posiada również dostęp do drogi publicznej. Dojazd do terenu inwestycji odbywał się będzie poprzez teren działek [...], której właścicielem jest wnioskodawca oraz zgodził się ze stanowiskiem organów, że wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] gm. [...], będzie powiązane z gospodarstwem rolnym prowadzonym przez B. [...], co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił
I. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi a wyrażonych w art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie przeprowadzenie przez organy I i II instancji oceny spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy z uwagi na skalę przedsięwzięcia, tj. zamierzanej budowie przemysłowej fermy drobiu o łącznej obsadzie 1363,2 DJP (tj. 340 800 sztuk zwierząt) nie można uznać zakładanej inwestycji za mieszczącej się w pojęciu "zabudowy zagrodowej" umożliwiającej pominięcie badania przez projektowaną inwestycję spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w tym warunku spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku "dobrego sąsiedztwa",
II. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi a wyrażonych w art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. polegające na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy z uwagi na skalę przedsięwzięcia, tj. zamierzanej budowie przemysłowej fermy drobiu o łącznej obsadzie 1363,2 DJP (tj. 340 800 sztuk zwierząt) nie można uznać zakładanej inwestycji za mieszczącej się w pojęciu "zabudowy zagrodowej" umożliwiającej pominięcie badania przez projektowaną inwestycję spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, w tym warunku spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunku "dobrego sąsiedztwa",
III. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi a wyrażonych w art 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów postępowania wyrażonych w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i polegające na braku wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym uciążliwości planowanej inwestycji polegającej na "budowie obiektów inwentarskich z zapleczem gospodarczym, przeznaczonych do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] gm. [...]" w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy de facto budowy przemysłowej fermy drobiu o łącznej obsadzie 1363,2 DJP (tj. 340 800 sztuk zwierząt) nie można więc uznać proponowanej inwestycji za mieszczącej się w zakresie pojęcie "zabudowy zagrodowej" funkcjonalnie związanej z istniejącą zabudową, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor posiada już budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi, braku wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym są wyłączną własnością inwestora, czy też stanowią przedmiot współwłasności w sytuacji, gdy z decyzji Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2019r. wynika, iż działki objęte inwestycją mogą być przedmiotem współwłasności,
IV. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi a wyrażonych w art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów postępowania wyrażonych w art. 107 § 3 k.p.a. i polegające na braku wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji, faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł - w szczególności dotyczących charakteru przedmiotowej inwestycji, skali jej uciążliwości dla gruntów sąsiednich oraz kwestii czy nieruchomość, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja jest przedmiotem własności inwestora, czy też współwłasności inwestora i innych osób.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. znak [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] znak: [...]z [...] Iipca 2018 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019r. nr [...], o co wniesiono w związku z podnoszoną wątpliwością co do tego, czy nieruchomości objęte przedmiotową inwestycją są własnością inwestora czy są przedmiotem współwłasności. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik B. [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 13 maja 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, stąd też nie było uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego.
Analiza treści uzasadnienia kwestionowanego wyroku w konfrontacji z aktami przedmiotowej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem w sprawie nie ujawniono przesłanek skutkujących potrzebą zastosowania normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. czy też powoływanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przede wszystkim prawidłowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt ponownego rozpoznawania sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w ramach związania art. 153 p.p.s.a., bowiem poprzednia decyzja SKO w [...] z [...] lipca 2017 r. w tym przedmiocie i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 listopada 2017 r. II SA/Łd 718/17 i w motywach tego wyroku wskazano na potrzebę wyjaśnienia konkretnych okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Tym samym kolejne decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanych budynków inwentarskich wraz z obiektami towarzyszącymi na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], w tym te oceniane w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, musiały uwzględniać stanowisko Sądu administracyjnego zawarte w wydanym wyroku z 28 listopada 2017 r. co do zakresu uzupełnienia tego postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyznał, iż zarówno Wójt Gminy [...], jak i Kolegium, zastosowały się, do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zaś stanowisko to nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej w szczególności zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Tym samym w realiach niniejszej sprawy uznać należy, iż skoro w pełni organy administracji uwzględniły stanowisko co do zakresu uzupełnienia postępowania administracyjnego zawarte w powołanym wyżej wyroku z 28 listopada 2017 r. to nie można zasadnie w tych okolicznościach podnosić zarzutu naruszenia art. 7 i 77 i 107 § 3 k.p.a. jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, skoro wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności tej sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Zdaniem NSA w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy, podnoszenie zarzutów naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, jawi się jako całkowicie nieskuteczne. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stan faktyczny tej sprawy został ustalony właściwie. Słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zebrany materiał dowodowy jest kompletny i że został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, 77§ 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania oznaczone w jej petitum jako III. i IV. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone w jej petitum jako I i II pozostają nieusprawiedliwione. Wbrew tym zarzutom, w realiach tego postępowania, nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji gdy zachodziły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Z regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, iż przepisów ust. 1 pkt 1 dot. zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem od zasady dobrego sąsiedztwa istnieje wyjątek unormowany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Systemowo art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP mówiącej o tym, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Jest on skorelowany z wynikającym z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tj. Dz.U. 2019.1362 ze zm.) zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjnie ekonomicznie.
Strona skarżąca zarzuca, iż skala przedsięwzięcia, dot. jego zdaniem, budowy przemysłowej fermy drobiu o łącznej obsadzie [...], nie może prowadzić do uznania jej za mieszczącą się w pojęciu zabudowy zagrodowej. Tym samym istota tego postępowania sprowadza się do kwestii czy przedmiotowa inwestycja objęta zaskarżoną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, mieści się w pojęciu "zabudowy zagrodowej" i czy możliwe było zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego pojęcie zagrody, czy też "zabudowy zagrodowej" dotyczy w zasadzie domu mieszkalnego i funkcjonalnie powiązanych z nim budynków gospodarczych służących utrzymaniu rolnika prowadzącego gospodarstwo i jego rodzinę.
Generalnie nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż planowana zabudowa nie mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej. Przedstawiona wyżej przez skarżącego zawężająca wykładania tego pojęcia traci na znaczeniu.
Problematyka zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. była w przeszłości przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1492/15). W najnowszym orzecznictwie podkreślano ponadto, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16).
Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z [...] kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową, nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. W wyroku tym podkreślono, że pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 55³ k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej - porównaj wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. II OSK 2951/17. Skład orzekający NSA w tej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.
Przy tak rozumianym pojęciu zabudowy zagrodowej nie można mieć wątpliwości, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie rodzajem zabudowy. Inwestor posiada już gospodarstwo rolne na terenie objętym przedmiotową decyzją i zamierza je rozbudować a pierwszym etapem procesu inwestycyjnego jest przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Obiekty objęte tą decyzją będą funkcjonalnie powiązane z gospodarstwem inwestora i stanowić będą jego przedłużenie i uzupełnienie. Natomiast wskazywana ilość (wielkość) zwierząt hodowlanych w ramach rozbudowywanego gospodarstwa ma w takiej sytuacji znaczenie marginalne jeżeli zastosowanie ma, jak w tej sprawie, przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Trzeba w tym miejscu zauważyć, iż z uzupełnionego na skutek poprzedniego wyroku Sądu administracyjnego z 28 listopada 2017 r. materiału dowodowego wynika wprost, iż inwestor (uczestnik postępowania B. [...]) jest rolnikiem indywidualnym, zamieszkałym w gminie [...], prowadzącym od 2002 r. gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 105,318 ha (z czego 29,5352 ha znajduje się w gminie [...], pozostałe w gminie Z. - 18,9212 ha oraz gminie K. - 56,8616 ha). Wielkość gospodarstwa wnioskodawcy - 105,318 ha - przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...], która wynosi 7,26 ha, co potwierdzają dokumenty dołączone przez inwestora do wniosku. Wobec powyższego przedmiotową inwestycję potraktowano słusznie jako realizowaną w gospodarstwie rolnym. Projektowane budynki stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny oraz gospodarczy w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy (współwłaścicielem działki nr [...] jest wnioskodawca - patrz w aktach wypis z ewidencji gruntów). Budynki, które planowane są do realizacji w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia na działkach nr [...] i [...], będą zatem stanowiły zorganizowany zespół budynków wraz z istniejącym budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] w obrębie jednego podwórza, na które składają się tereny działek nr [...],[...],[...],[...] oraz [...], których współwłaścicielem jest wnioskodawca, ponadto planowana zabudowa posiada związek funkcjonalno-przestrzenny z zabudową zagrodową inwestora zlokalizowaną na działce nr [...] w [...]
Przedstawione powyżej rozważania pozwalają w sposób jednoznaczny zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż słusznie organy samorządowe uznały, iż możliwe było z uwagi na zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odstąpienie od spełnienia przez inwestora warunku dobrego sąsiedztwa.
W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, iż celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej - patrz wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r. II OSK 2951/19.
Odnosząc się natomiast do podnoszonym przez skarżącego kwestii dotyczącej wyjaśnienia tego czy nieruchomości objęte przedmiotową inwestycją są własnością inwestora czy też są przedmiotem współwłasności, to zauważyć należy, iż zagadnienie to nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia w tym postępowaniu dotyczącym przecież ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza zatem, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja. Kwestia prawa do terenu badana jest dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego a to pozwolenia na budowę.
Reasumując, stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. W konsekwencji, skoro skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, to w pkt 1 wyroku oddalono ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z kolei w pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania B. [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają podstaw prawnych do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego dla uczestnika postępowania - porównaj np. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. II OSK 2906/19.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.