II OSK 2406/16

II OSK 2406/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 308/15 - Wyrok WSA w Lublinie z 2015-12-29
II OZ 781/16 - Postanowienie NSA z 2016-08-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 148 §2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 308/15 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z [...] grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 308/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta L. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), na wniosek K. M. z [...] maja 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2007 r. znak: [...] (zwaną też dalej "Decyzją WZ") w przedmiocie ustalenia, na wniosek K. K. i S. W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parterem przeznaczonym na nieuciążliwe usługi oraz budynku gospodarczego z garażami (w miejsce zabudowy przeznaczonej do rozbiórki) na działce nr [...], położonej przy ul. G. w L.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy – wskutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej też jako "SKO" lub "organ odwoławczy"), decyzją z [...] stycznia 2011 r., decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2010 r. – organ I instancji, decyzją z [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie Decyzji WZ. W uzasadnieniu stwierdził, że żądanie wznowienia postępowania zostało złożone przez K. M. (zwanego też dalej "wnioskodawcą", "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie") z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W ocenie organu, wnioskodawca miał możliwość dowiedzenia się o inwestycji przy ul. G. już w trakcie trwania postępowania o ustalenie warunków zabudowy (od 30 listopada 2006 r. do 21 lutego 2007 r.), jak też z chwilą rozpoczęcia tej budowy z dniem [...] czerwca 2009 r.
SKO, decyzją z [...] czerwca 2013 r., utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2013 r.
Wyrokiem z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 799/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił ww. decyzję SKO, podnosząc w uzasadnieniu, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów skarżącego podniesionych w piśmie z [...] czerwca 2013 r. i wydał decyzję z naruszeniem art. 10 k.p.a. W ocenie WSA organ nie ustalił, kiedy skarżący dowiedział się o wydaniu Decyzji WZ. Organ powinien ustalić, kiedy skarżący przebywał w L. w mieszkaniu przy ul. G. i czy podczas tych pobytów miał realną możliwość dowiedzenia się o decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza że w piśmie z [...] czerwca 2013 r. wskazywał, że dokładnie udokumentował, przedkładając bilety zagraniczne, pobyt i powrót, i kiedy faktycznie dowiedział się o decyzji, a zachowanie terminu potwierdził pismami urzędowymi. Ponadto wprawdzie skarżący wskazuje w ww. piśmie na "pełnomocnictwo notarialne" matki, jednak organ nie odniósł się do tego i nie ustalił zakresu tego pełnomocnictwa. Zdaniem WSA, SKO powinno także rozważyć, czy nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie.
Rozpatrzywszy ponownie sprawę SKO, decyzją z [...] lutego 2015 r., utrzymało w mocy po raz kolejny decyzję Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2013 r., uznając, że wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji WZ, nie udowodnił jednak, że podanie o wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją wpłynęło przez upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w której strona dowiedziała się o tej decyzji, ponieważ w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego fakt ten nie znalazł potwierdzenia.
Oddalając skargę K. M. na ww. decyzję SKO z [...] lutego 2015 r. – przywołanym na wstępie wyrokiem z [...] grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 308/15 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocenił, że organ odwoławczy uwzględnił wytyczne zawarte w uprzednio zapadłym w tej sprawie wyroku WSA z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 799/13 i prawidłowo przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący nie udowodnił zachowania miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt sprawy wynika, iż SKO pismem z [...] października 2014 r. wystąpiło do wnioskodawcy o uzupełnienie postępowania dowodowego i przekazanie do akt sprawy wskazanych w piśmie z [...] czerwca 2013 r. biletów zagranicznych oraz innych dokumentów świadczących o pobycie za granicą i powrotów w trakcie trwania postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przy ul. G. w L. (30.11.2006 r. – 21.02.2007 r.). W odpowiedzi matka skarżącego. A. M., przedłożyła dwa bilety lotnicze z 10 kwietnia 2010 r. i z 01 maja 2010 r. wystawione na nazwisko K. M. W ocenie Sądu I instancji organ słusznie przyjął, że wbrew twierdzeniom skarżącego o dokładnym udokumentowaniu pobytu za granicą poprzez przedłożenie biletów, przedłożone bilety nie potwierdzają okoliczności jego wyjazdów zagranicznych. Sad zwrócił przy tym uwagę, że dowody te były podnoszono nie tylko w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, ale także w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tej ostatniej sprawie, WSA w Lublinie prawomocnym wyrokiem z [...] marca 2013 r. sygn. akt. II SA/Lu 29/13 oddalił skargę K. M., w uzasadnieniu wskazując, że nie udowodnił on za pomocą biletów, w jakim czasie przebywał za granicą.
Dalej Sąd I instancji zauważył, że SKO bezskutecznie pismem z [...] października 2014 r. wzywało stronę skarżącą do przedłożenia pisemnego pełnomocnictwa udzielonego matce, o którym mowa w piśmie z [...] czerwca 2013 r, i z którego wynikałoby, że nie była ona upoważniona przez syna do działania jako jego pełnomocnik w sprawie objętej wznowieniem postępowania. A. M. złożyła jedynie pełnomocnictwo udzielone jej przez syna z 21 stycznia 2015 r., które nie ma znaczenia dowodowego w niniejszej sprawie z uwagi na okres, którego dotyczy. Ponadto nie została wyjaśniona przez wnioskodawcę kwestia, która – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – także ma istotny wpływ na ustalenia stanu faktycznego, tj. wspólnego zameldowania jego oraz jego matki w lokalu nr [...] przy ul. G. w L., które, jak sam twierdził skarżący w piśmie z [...] czerwca 2013 r., miało służyć ułatwieniu odbioru korespondencji K. M. przez jego matkę.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższe okoliczności, brak współpracy ze strony skarżącej w wyjaśnieniu ważnych dla sprawy kwestii, jak i ze względu na wspólne zamieszkanie z matką, bezpośrednie sąsiedztwo projektowanej inwestycji oraz konflikt matki z inwestorami w toczącej się sprawie, K. M. miał możliwość i czas dowiadywania się o sprawie i wydanej decyzji na bieżąco. Nie jest wiarygodne, że mieszkając wspólnie z matką, która brała czynny udział w postępowaniu, mógłby nic o sprawie nie wiedzieć i że dowiedział się o niej dopiero trzy lata później z pisma urzędowego. Z wyjaśnień inwestora oraz przedłożonych przez niego dokumentów w postaci zdjęć nieruchomości oraz kopii dziennika budowy wynika, że 17 czerwca 2009 r., na podstawie decyzji, rozpoczęte zostały roboty budowlane. W tej dacie również inwestor wywiesił tablicę informacyjną na ścianie budynku przeznaczonego do rozbiórki, w przejściu stanowiącym dojście i dojazd do działki nr ewid. [...], której współwłaścicielem jest skarżący. Tablica ta 10 kwietnia 2010 r. została przewieszona na ogrodzenie budowlane od strony ul. G.
W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że świetle twierdzeń skarżącego nie można przyjąć, by udowodnił on, iż datą, od jakiej należy liczyć początek biegu terminu do złożenia podania o wznowienie, jest 26 kwietnia 2010 r., tj. dzień, w którym zostało doręczone mu pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w L. Skarżący, pomimo licznych wezwań, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, wobec tego w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że zachował termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić zaskarżonej decyzji nienależytego, tj. z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, który stanowił podstawę zaskarżonego orzeczenia, stwierdzając jednocześnie, że nie dostrzeżono podstaw uzasadniających wznowienie z urzędu postępowania zakończonego Decyzją WZ, bowiem odpowiada ona prawu
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł K. M., reprezentowany przez adw. S. K., który zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 k.p.a., przez błędne oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja została oparta na całkowicie błędnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustaleń odnośnie:
– tego, kiedy skarżący miał realną możliwość dowiedzenia się i kiedy faktycznie dowiedział się o treści Decyzji WZ;
– tego, że sam fakt zameldowania w jednym lokalu skarżącego i jego matki oraz to, że matka skarżącego pozostawała w konflikcie z S. W. i K. spowodowały, że K. M. wiedział o treści Decyzji WZ przed kwietniem 2010 r.;
2) art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie błędnej interpretacji treści uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 799/13 i dokonanie oceny prawnej oraz ustaleń faktycznych w sposób odmiennych niż zawarte w tym wyroku, w szczególności odnośnie tego, że:
– skarżący znacznie wcześniej niż od kwietnia 2013 r. wiedział o postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonym wydaniem Decyzji WZ,
– sama okoliczność, iż matka skarżącego brała udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, była wystarczająca do przyjęcia, że skarżący wiedział o tej decyzji wcześniej,
– skarżący wiedział już w 2009 r., jaki jest charakter i rozmiar robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] oraz że roboty te wymagały pozwolenia na budowę poprzedzonego koniecznością wydania decyzji o warunkach zabudowy.
3) art 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie ustalenia, że skarżący nie dochował terminu 148 § 2 k.p.a.;
4) art 133 § 1 p.p.s.a. przez:
– dokonanie ustaleń faktycznych odnośnie dowiedzenia się przez skarżącego o treści Decyzji WZ w sposób oderwany od materiału dowodowego zebranego w sprawie,
– oparcie się przez Sąd I instancji na treści 5 zdjęć złożonych przez S. W. wraz z kserokopią dziennika budowy, pomimo iż nie znajdowały się one w aktach sprawy w chwili wyrokowania;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków była błędna.
Z powołaniem się na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż aby organ administracyjny lub sąd mogły stwierdzić, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie został dochowany, należało ustalić ponad wszelką wątpliwość, że K. M. przed kwietniem 2010 r. wiedział szczegółowo o treści Decyzji WZ (czyli o takich elementach tej decyzji, jak jej przedmiot, data, organ wydający, znak sprawy), albowiem za dowiedzenie się o decyzji nie można uznać powzięcia wiadomości wyłącznie o wydaniu decyzji, nie znając przy tym daty oraz numeru jej wydania. Skarżący podniósł, iż w całym zebranym w sprawie materiale dowodowym jest tylko jedna pewna data, z którą można wiązać w sposób niebudzący wątpliwości chwilę dowiedzenia się o treści Decyzji WZ – doręczenie K. M. pisma Wydziału Architektury i Budownictwa UM w L. z [...] kwietnia 2010 r. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przy ul. G. w L. Wszelkie inne próby przypisywania skarżącemu wiedzy na temat przedmiotowej decyzji traktować należy jako przekroczenie zasad oceny dowodów zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego. Uzasadnia to postawienie zarzutów naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Poza tym za błędne uznał skarżący rozumowanie sądu, iż z samego faktu nieprzedłożenia przez skarżącego żądanego dokumentu pełnomocnictwa wynika, że skarżący udzielił swojej matce pełnomocnictwa do reprezentowania go w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ. Ponadto skarżący zarzucił, że Sąd I instancji, pomimo wyraźnego odwołania się do treści uzasadnienia wyroku WSA o sygn. akt II SA/Lu 799/13, dokonał ocen prawnych i faktycznych w sposób sprzeczny z tym wyrokiem. WSA w ww. wyroku jasno zakwestionował bowiem zasadność poddawania w wątpliwość twierdzeń skarżącego odnośnie tego, kiedy dowiedział się on o postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] oraz tego, kiedy dowiedział się o tym, jaki jest charakter i rozmiar robót budowlanych prowadzonych na tej działce, a także zakwestionował zasadność ustalenia, że skarżący musiał wiedzieć o tym, iż robot budowlane wykonane w 2009 r. wymagały pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy.
Na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego oraz uczestnik postępowania A. M. poparli skargę kasacyjną w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej z podstaw wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania.
Na plan pierwszy wysuwa się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) – który to przepis w aktualnym brzmieniu stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie – gdyż w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyroki NSA: z 20.06.2017 r., II FSK 1492/15; z 06.03.2018 r., II FSK 723/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"). Należy podkreślić, że także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest – w myśl art. 153 p.p.s.a. – oceną prawną i wskazaniami podanymi w zapadłym uprzednio w danej sprawie prawomocnym orzeczeniu sądu (por. wyroki NSA z 16.10.2014 r., II FSK 2506/12; z 11.04.2018 r., I FSK 1101/16 – CBOSA).
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadny.
Wbrew twierdzeniom skargi, w uprzednio zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyroku z 10 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Lu 799/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zakwestionował "zasadności poddawania w wątpliwość twierdzeń skarżącego" odnośnie do tego, kiedy skarżący dowiedział się o postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] (zakończonym Decyzją WZ) oraz kiedy dowiedział się o tym, jaki jest charakter i rozmiar robót budowlanych prowadzonych na tej działce, ani też nie zakwestionował trafności ustalenia organów, że skarżący musiał wiedzieć o tym, iż robot budowlane wykonane w 2009 r. wymagały pozwolenia na budowę poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy. Generalnie WSA w tym wyroku nie uznał dotychczasowych ustaleń i twierdzeń organów za nietrafne, lecz jedynie za "co najmniej przedwczesne", a więc wymagające przeprowadzenia dalszych czynności wyjaśniających. Zarazem – ukierunkowując tok tych czynności – WSA wskazał, że cyt.: "Organ powinien ustalić, kiedy skarżący przebywał w L. w mieszkaniu przy ul. G. i czy podczas tych pobytów miał realną możliwość dowiedzenia się o decyzji o warunkach zabudowy (...)."
Położenie nacisku w cytowanym wyroku WSA na badanie "możliwości dowiedzenia się" o inkryminowanej decyzji stanowi niewątpliwie odstępstwo od dominującego w praktyce orzeczniczej sposobu wykładni art. 148 § 2 k.p.a., w świetle którego dla otwarcia się biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania istotny jest zasadniczo moment faktycznego dowiedzenia się przez wnioskodawcę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie sama możliwość powzięcia takiej wiadomości (por. np. wyroki NSA: z 21.02.2007 r., I OSK 522/06; z 26.03.2010 r., I OSK 99/09; z 04.03.2015 r., II OSK 1686/13; wszystkie dostępne w CBOSA). Jednakże takiej treści wskazania co do dalszego postępowania, bazujące na określonej ocenie prawnej (wykładni art. 148 § 2 k.p.a.), sformułowane przez WSA w analizowanym orzeczeniu o sygn. akt II SA/Lu 799/13 – jako zawarte w prawomocnym wyroku sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – bezwzględnie wiązały organ (SKO) przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz kontrolujący jego działanie Sąd I instancji, a także niniejszy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec tego – inaczej niż uznał autor skargi kasacyjnej formułując zarzut podniesiony w pkt 1 jej petitum – nie sposób skutecznie czynić zarzutu z tego, iż po ww. wyroku WSA organ:
– po pierwsze, podjął czynności wyjaśniające wynikające ze wskazań zawartych w tym wyroku, nakierowane na ustalenie także "możliwości" dowiedzenia się przez skarżącego o Decyzji WZ – w tym wezwał skarżącego do udokumentowania zgłoszonego przezeń faktu (i okresów) przebywania za granicą w czasie pomiędzy dniem wydania Decyzji WZ i dniem złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, a także do przedstawienia wzmiankowanego przez skarżącego "pełnomocnictwa notarialnego" udzielonego matce, A. M.;
– po drugie, ocenił zebrany materiał dowodowy, w tym treść i zakres odpowiedzi udzielonej przez skarżącego na ww. wezwanie oraz przedłożonych przezeń dowodów, w kontekście owej "możliwości" dowiedzenia się przez skarżącego o Decyzji WZ.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że poczynione przez organ ustalenia i rozważania co do okoliczności faktycznych sprawy – a w szczególności wzgląd na bezpośrednie sąsiedztwo projektowanej inwestycji, wspólne zamieszkanie (a przynajmniej zameldowanie pod jednym adresem) z matką, która brała czynny udział w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ, a także brak dostatecznej współpracy ze strony skarżącego w wyjaśnieniu ważnych dla sprawy kwestii, w tym przedmiotu i zakresu udzielonego przezeń matce pełnomocnictwa – uprawniały do wniosku, że skarżący miał realną możliwość dowiedzenia się o wydaniu Decyzji WZ znacznie wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. W tym kontekście należy szczególnie zaakcentować, że:
– z zasadnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń organu wynika, iż w dniu 17 czerwca 2009 r., na podstawie decyzji, rozpoczęte zostały roboty budowlane na nieruchomości (działce nr ewid. [...]), których dotyczyła Decyzja WZ. W tej samej dacie inwestor wywiesił tablicę informacyjną na ścianie budynku przeznaczonego do rozbiórki, w przejściu stanowiącym dojście i dojazd do działki nr ewid. [...], której współwłaścicielem jest skarżący. Tablica ta w dniu 10 kwietnia 2010 r. została przewieszona na ogrodzenie budowlane od strony ul. G.
Przytoczone ustalenia były uprawnione, gdyż w pełni pokrywały się z ustaleniami zaaprobowanymi w uprzednio zapadłym pomiędzy tymi samymi stronami prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 05 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 29/13 w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W takim przypadku zachodziła bowiem tzw. prekluzja stanu faktycznego sprawy (prekluzja faktów), wyrażająca się w tym, że moc wiążąca danego prawomocnego orzeczenia sądu (tu: ww. wyroku WSA o sygn. akt II SA/Lu 29/13) – o której stanowi art. 170 p.p.s.a. (o treści: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby") – rozciąga się pośrednio także na przyjętą w tym wyroku podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (por. szerzej wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2326/16, CBOSA).
Jest poza sporem, że tablica informacyjna budowy zawiera m.in. dane dotyczące udzielonego pozwolenia na budowę – wynika to expressis verbis z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (ówcześnie: Dz. U. Nr 108, poz. 953, z późn. zm.). A zatem, choć tablica ta nie informuje wprost o wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy, to w praktyce daje określone podstawy do wnioskowania o tym fakcie. Wnioskowania – zauważmy – dokładnie takiego samego, jakie bezspornie przeprowadził skarżący na podstawie otrzymanego z Wydziału Architektury i Budownictwa UM Lublin pisma z 26 kwietnia 2010 r., które w swojej treści również nie zawierało informacji o wydanej Decyzji WZ, a jedynie o udzielonym pozwoleniu na budowę (oraz pozwoleniu na rozbiórkę). Mimo to, z już tak sformułowanego pisma skarżący wywnioskował o istnieniu "decyzji, która musiała poprzedzić decyzję o pozwoleniu na budowę t.j. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" – na co sam wskazał we wniosku z 13 maja 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego Decyzja WZ, sformułowanym na podstawie tego pisma.
Wobec tego nie sposób odmówić racji stwierdzeniu organu, że już z uwagi na fakt prowadzenia przedmiotowych robót, opatrzonych tablicą informacyjną, w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego, miał on możliwość dowiedzenia się o wydaniu uprzednio Decyzji WZ;
– jeśli idzie zaś o wytknięty przez organ oraz Sąd I instancji brak współpracy ze strony skarżącego w wyjaśnieniu ważnych dla sprawy kwestii – w tym nieudokumentowanie przez skarżącego okresów pobytu za granicą, w związku z którym nie miał on jakoby możliwości dowiedzenia się o wydanej Decyzji WZ, a także niewyjaśnienie wspólnego zameldowania wraz z matką w lokalu nr [...] przy ul. G. w L., które to zameldowanie, jak stwierdził sam skarżący, miało wszak służyć ułatwieniu odbioru kierowanej doń korespondencji przez jego matkę – to należy dodatkowo wyjaśnić, że zgodnie ze utrwalonym stanowiskiem judykatury, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności (w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy) nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. np. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15 – dostępne w CBOSA);
– jednym z przejawów wytkniętego skarżącemu braku współpracy w wyjaśnieniu ważnych dla sprawy kwestii było nieprzedłożenie dokumentu pełnomocnictwa notarialnego, jakim, według słów samego skarżącego, miała legitymować się jego matka, A. M., do prowadzenia spraw w imieniu skarżącego. Godzi się podkreślić, że asumpt do dalszego badania tej kwestii przez organ dało następujące stwierdzenie zawarte w zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt II SA/Lu 799/13, cyt.: "Sama natomiast okoliczność, że matka skarżącego brała udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie była wystarczająca do przyjęcia, że skarżący wiedział o tej decyzji wcześniej, skoro matka nie działała jako jego pełnomocnik – wprawdzie skarżący wskazuje w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. na «pełnomocnictwo notarialne» matki, jednak organ nie odniósł się do tego i nie ustalił zakresu tego ewentualnego pełnomocnictwa." W związku z tym wypada zauważyć, że fakt działania w charakterze pełnomocnika swego syna we wszystkich postępowaniach – a więc, jak należy rozumieć, i w tym zakończonym Decyzją WZ – przyznała wyraźnie A. M., oświadczając w toku postępowania sądowego, w złożonym do jego akt (k. 172) piśmie ("Oświadczeniu") z 13 maja 2016 r., iż cyt.: "przez wiele lat toczących się spraw przed urzędami administracyjnymi i sądowymi występowałam tylko i wyłącznie jako pełnomocnik mojego syna K. M. i tak byłam traktowana (...)". Powyższe twierdzenie pozostaje spójne z wyjaśnieniami samego skarżącego zawartymi w jego piśmie z 17 czerwca 2013 r., zgodnie z którymi cyt.: "Moja mama w Sądzie Rejonowym i Wydz. Architektury prowadzi te sprawy za mnie, ponieważ jest w tym dokładnie zorientowana, a trwa to już przeszło 10 lat".
W świetle powyższych deklaracji, ocenianych przez pryzmat zasad doświadczenia życiowego, nie sposób przyjąć, że matka skarżącego, reprezentując go w licznych sprawach sądowych i administracyjnych w charakterze pełnomocnika, nie informowała go, na bieżącego lub przynajmniej okresowo, o stanie tych spraw.
Wszystko to nakazuje przychylić się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że nie jest wiarygodne, iż skarżący, mieszkając wspólnie z matką (jeśli nie w tym samym mieszkaniu, w którym był razem z nią zameldowany, to przynajmniej w tym samym budynku), która brała czynny udział w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ – i która, dodajmy, jak sama oświadczyła: występowała przed organami administracji wyłącznie jako pełnomocnik syna – mógłby nic o sprawie Decyzji WZ nie wiedzieć i że dowiedział się o tej decyzji dopiero ponad trzy lata po jej wydaniu, z pisma urzędowego (które notabene nie zawierało żadnej wzmianki o Decyzji WZ).
Z tych wszystkich względów podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. należało uznać za niezasadny.
Podobnie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Należy wyjaśnić, że zgodnie z poglądem powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – który niniejszy skład tego Sądu w pełni podziela – na podstawie ww. przepisu nie można skutecznie kwestionować w skardze kasacyjnej zaaprobowanego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 04.01.2018 r., I FSK 864/16, CBOSA). Ponadto naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 1145/17, CBOSA). Żadną z wymienionych wyżej wadliwości nie jest dotknięte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które zawiera wyszczególnione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy – tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną tego orzeczenia.
Również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji znajduje dostateczne oparcie w aktach sprawy, na podstawie których – zgodnie z ww. przepisem – sąd wydaje wyrok. Wprawdzie w przedłożonych Sądowi aktach sprawy rzeczywiście brak wzmiankowanych zdjęć terenu budowy, które miał złożyć inwestor (znajdują się natomiast kopie kart dziennika budowy), ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Albowiem okoliczności, których wykazaniu miały te dowody służyć (terminy i zakres wykonanych robót budowlanych, opatrzenie terenu budowy tablicą informacyjną, itp.) zostały już uprzednio stwierdzone w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 05 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 29/13, którego ustalenia wiążą także w niniejszej sprawie w ramach wspomnianej wyżej tzw. prekluzji faktów.
Biorąc wszystko to pod uwagę należy stwierdzić, że organy administracji zasadnie orzekły na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej Decyzją WZ – z powołaniem się na okoliczność, ze skarżący w dostateczny, wiarygodny sposób nie uprawdopodobnił faktu dochowania jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku, określonego w art. 148 § 2 k.p.a. – a Sąd I instancji rozstrzygnięcie to trafnie zaakceptował, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec tego również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, zamieszczony w pkt 5 jej petitum – naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 oraz art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.