II OSK 2405/21

II OSK 2405/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 106/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 14 ust. 6 pkt 1, art. 166 ust. 2 pkt 7, art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 i ust. 11, art. 176 ust. 1 pkt 5, art. 176 ust. 4, art. 388 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 88n ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a) i b), art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 106/21 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 listopada 2020 r. nr 200/KPO/2020 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 106/21 po rozpoznaniu skargi E. W. (dalej jako skarżący) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 listopada 2020 r. nr 200/KPO/2020, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Krakowie z 7 kwietnia 2017 r. znak: KR.RPP.611.239.2020.KB o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego polegającej na budowie przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego na działkach nr [...], [...],[...],[...] w miejscowości S., gmina W., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 7 kwietnia 2020 r. znak KR.RPP.611.239.2020.KB Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Krakowie, na podstawie art. 166 ust. 2, ust. 10 i ust. 11 oraz art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Zdaniem organu lokalizacja inwestycji w międzywalu rzeki D. na trasie przepływu wód powodziowych może wpłynąć na zmianę warunków przepływu wód (skutkować zmianą przekroju dolinowego poprzez zmniejszenie czynnego pola przepływu wody) w rejonie wału przeciwpowodziowego prowadząc do jego nadmiernego obciążenia a w konsekwencji rozmycia, stanowiąc zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi zamieszkujących na terenie położonym na zawalu oraz utrudniając zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Organ zauważył, że teren inwestycji znajduje się w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału po stronie odwodnej (działki o nr ew. [...] i [...]), na wale (działka o nr ew. [...]) oraz w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej (działka o nr ew. [...]), gdzie obowiązują zakazy określone w art. 176 ust. 1 Prawa wodnego. Organ przywołał treść zakazu z art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego (zakaz robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych) oraz wskazał na możliwość uzyskania odstępstwa od zakazów z ust. 1 tego przepisu (art. 176 ust. 4 Prawa wodnego), jeżeli nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych.
Organ uznał, że z uwagi na lokalizację inwestycji skarżący powinien uzyskać zgodę na odstępstwo (decyzję) ponieważ wówczas potwierdzałaby ona, że inwestycja nie wpłynie na szczelność stabilność wałów przeciwpowodziowych, a w konsekwencji nie spowoduje uszkodzenia bądź zniszczenia wału a tym samym nie będzie stanowiła zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi. Wobec treści art. 388 ust. 4 Prawa wodnego powinno nastąpić to przed uzyskaniem wnioskowanej decyzji o ustalenie warunków zabudowy.
Organ wskazał, że poprzednio wydane przez Marszałka Województwa Małopolskiego decyzje nie zezwalają na uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego. Decyzje zwalniające z zakazów określonych w art. 88n ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm. - dalej jako Prawo wodne z 2001 r.) dotyczyły jedynie wału przeciwpowodziowego oraz pasa 50 m po stronie odpowietrznej obwałowania. Natomiast w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. znak: PEK-53-1-314/16 zmienionej decyzją wydaną przez Likwidatora MZMiUW w Krakowie z 16 listopada 2018 r. znak: PEK-53-1-314/16 zwalniającą z robót tj. na wale i w odległości 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, nie uwzględniono działki o nr ew. [...], na której planowane są roboty a stanowiącej działkę wałową.
Organ zwrócił uwagę na toczące się przed SKO w Krakowie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z 16 listopada 2018 r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 30 listopada 2020 r. nr 200/KPO/2020, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że teren inwestycji znajduje się na części działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S., gmina W., na terenie objętym mapami zagrożenia powodziowego (arkusz: M-34-78-B-c-2). Z analizy ww. map wynika, że teren inwestycji znajduje się w rejonie około 48+500 km rzeki D. i położony jest w części na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią: stanowiących obszar, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, a także w granicach obszaru między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym. Fragment wału przeciwpowodziowego wchodzącego w granice terenu objętego wnioskiem charakteryzuje rzędna korony wynosząca około 209,83 m n.p.m., która zapewnia ochronę terenów zawala od wód powodziowych rzeki D. (rzędna wody 1% - około 208,15 m n.p.m.).
Organ podniósł, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich jest organem wyspecjalizowanym, który jest uprawniony do oceny czy i jaki wpływ z punktu widzenia ochrony przed powodzią będzie miała realizacja danej inwestycji. Prezes Wód Polskich podzielił stanowisko organu I instancji, że realizacja planowanej inwestycji może stanowić zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym.
W związku z bezpośrednim związkiem planowanej inwestycji z istniejącym wałem przeciwpowodziowym organ zauważył, że zarówno na samym wale jak i na terenach bezpośrednio przyległych do wału, zarówno od strony odpowietrznej jak i odwodnej, obowiązują ograniczenia związane z ich użytkowaniem.
Mając na uwadze zakazy z art. 176 ust. 1 Prawa wodnego i możliwość wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o odstępstwo od tych zakazów – art. 176 ust. 4 tej ustawy organ stwierdził, że obowiązujące zakazy, wymienione w art. 176 ust. 1 Prawa wodnego, nie są tożsame z zakazami określonymi w art. 88n ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Oznacza to, że z uwagi na zmianę stanu prawnego związanego z wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne, decyzje zwalniające wydane na podstawie art. 88n ust. 3 Prawo wodne z 2001 r. nie mogą zastępować decyzji o której mowa w art. 176 ust. 4 obowiązującej ustawy, co wynika z faktu, iż aktualnie obowiązujące zakazy m.in. zakaz dotyczący wykonywania obiektów budowlanych 50 m od stopy wału, dotyczy obu stron wału, natomiast w poprzednim stanie prawnym zakaz ten obowiązywał wyłącznie dla jego odpowietrznej strony. Powyższe ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu przedłożonej decyzji zwalniającej z 28 grudnia 2016 r., gdzie wskazano, że zabezpieczenie komórkową geokratą PEHD będzie dotyczyło wyłącznie odpowietrznej strony wału, a więc należy stwierdzić, że decyzja ta nie stanowi, że planowane działania nie wpłyną na szczelność i stabilność wałów w zakresie, o którym mowa w art. 176 ust. 4 ustaw Prawo wodne.
Zdaniem organu odwoławczego, załączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy ostateczna decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. zwalniająca z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 Prawa wodnego z 2001 r. w przedmiocie przejeżdżania pojazdami przez lewy wał przeciwpowodziowy rzeki D., rozkopania wału, wbijania słupów oraz uszkadzania darniny na wale oraz wykonywania wykopów i obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 m od stopy lewego wału przeciwpowodziowego rzeki D., w celu realizacji inwestycji pn.: "Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...], [...] oraz [...] m. S. gm. W.", nie stanowi decyzji wymaganej w niniejszej sprawie, o której mowa w art. 388 ust. 4 Prawa wodnego.
Obowiązująca mapa zagrożenia powodziowego wskazuje, jak rozległe obszary zawala (w tym duża ilość terenów zabudowanych) narażona byłyby na zalanie wodami powodziowymi w przypadku całkowitego zniszczenia wału. Wobec powyższego organ uznał, że planowane zamierzenie wymaga uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów w brzmieniu określonym w art. 176 ust. 1 Prawa wodnego.
W odniesieniu do informacji przedstawionej w odwołaniu, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Krakowie postanowieniem z 11 marca 2020 r. znak: KR.RPP.437.67.2020.KB uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy Prezes Wód Polskich wskazał, że postanowienie to zostało wydane na postawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a) u.p.z.p. i w przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy zawarte zostały odpowiednie zapisy dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem organu, uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a) u.p.z.p. odnosi się wyłącznie do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a więc uzgodnienie to mimo, że dotyczyło tego samego projektu miało odmienny zakres prowadzonej analizy. Zgodnie z art. 388 ust. 1 Praw wodnego decyzja, o której mowa w art. 176 ust. 4 stanowi zgodę wodnoprawną, lecz nie jest zakwalifikowana do pozwoleń wodnoprawnych.
Uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. są niezależne i uzgodnienie projektu w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających pozwolenia wodnoprawnego nie przekłada się na konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, gdyż inny jest zakres prowadzonej analizy, do przeprowadzenia, której właściwy organ jest zobowiązany.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.) uwzględnił skargę skarżącego i uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji.
Zdaniem Sądu, analiza okoliczności sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazywały, że organy Wód Polskich zdają się nie dostrzegać w jakiej procedurze oraz w jakim charakterze (w istocie służebnym) występują w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisami Prawa wodnego (zob. w szczególności art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego) Wody Polskie są organami uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy, nie zaś organami decyzję tę wydającymi. Sąd wskazał na powyższe w kontekście szeroko powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 388 ust. 4 Prawa wodnego, z którego organy błędnie wywodzą wniosek, że już na etapie uzgodnienia decyzji dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią przez organy Wód Polskich wymagane jest legitymowanie się przez Inwestora decyzją, o której mowa w art. 176 ust. 4 Prawa wodnego. Przepis art. 388 ust. 4 Prawa wodnego rzeczywiście wymaga posiadania decyzji o której mowa w art. 176 ust. 4 (zezwalającej na ingerencję m.in. w wał przeciwpowodziowy), jednakże nie jest to w żadnym razie warunek konieczny dokonania uzgodnienia przewidzianego w art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego. Wody Polskie nie są bowiem organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy (jak wskazuje art. 388 ust. 4) a jedynie organem decyzję tę uzgadniającym, posiadającym własną kompetencję do oceny inwestycji. Już zatem z tej przyczyny odwoływanie się przez Prezesa Wód Polskich do faktu rzekomego nieposiadania przez Inwestora w momencie uzgodnień decyzji z art. 176 ust. 4 Prawa wodnego Sąd uznał za całkowicie chybione. Posiadanie przez Inwestora decyzji z art. 176 ust. 4 Prawa wodnego ostatecznie oceniać będzie organ wydający warunki zabudowy.
Sąd zwrócił również uwagę na podstawę i okoliczności odmowy dokonania uzgodnienia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Krakowie w decyzji z 7 kwietnia 2020 r. odmowę uzgodnienia motywował przesłankami z art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 Prawa wodnego. Zgodnie z tymi przepisami, odmawia się uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:
3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;
5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
W ocenie organów wykonanie przejazdu przez wał przeciwpowodziowy spowoduje po jego stronie odwodnej (strona pomiędzy wałem a brzegiem rzeki) "zmniejszenie przekroju dolinowego" a w konsekwencji ograniczenie potencjalnego przepływu wód powodziowych oraz w istocie osłabienie wału, mogące prowadzić do jego przerwania a zatem zalania pobliskich terenów zabudowanych. Nadto, wykonanie przejazdu będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym, choć w tym zakresie organy nie przedstawiają jakichkolwiek wyjaśnień takiego założenia.
Odnośnie do podanych przyczyn odmowy uzgodnienia decyzji Sąd stwierdził, że oba kontrolowane rozstrzygnięcia Wód Polskich były całkowicie gołosłowne, zwłaszcza w kontekście pozostającej w obrocie prawnym decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. zmienionej decyzją Likwidatora MZMiUW w Krakowie z 16 listopada 2018 r., której postanowienia były przez organy deprecjonowane.
Sąd wskazał, że odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a więc w istocie blokując możliwość zabudowy i zagospodarowania na danym terenie, organ ma obowiązek przedstawić, w ramach obowiązków płynących z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. umotywowane i poddające się ocenie stanowisko, które będzie mogło zostać zweryfikowane przez Sąd w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Istota uzgodnienia polegająca przede wszystkim na decydowaniu o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zgody na proponowane zagospodarowanie nieruchomości poprzez jej zabudowę, wymaga przedstawienia niebudzących zastrzeżeń wyjaśnień określonego stanowiska organu. Ingerencja w prawo własności wymaga więc precyzyjnego wyjaśnienia dlaczego naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (w którym zawiera się prawo zabudowy i wykorzystania swojej nieruchomości) jest w danych okolicznościach niezbędne.
Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organy Wód Polskich w istocie zwalczają wcześniejszą decyzję ich poprzednika prawnego – Marszałka Województwa Małopolskiego, udzielającą zgody, o której mowa w art. 88n Praw wodnego z 2001 r. bez wskazania szerszych powodów takiego działania i odmowy dokonania uzgodnienia.
Sąd wskazał, że decyzja Marszałka Województwa z 28 grudnia 2016 r. pozostaje w obrocie prawnym i musi być respektowana (prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 720/20 WSA w Krakowie stwierdził nieważność decyzji SKO w Krakowie stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego). Żaden przepis przejściowy nowego Prawa wodnego nie przewiduje skutku wygaśnięcia wcześniej wydanych decyzji wyrażających zgody wodnoprawne. Zmiana prawa nie spowodowała więc utraty mocy wiążącej wcześniejszych rozstrzygnięć, choć niewątpliwie istotnej zmianie uległy i kompetencje i właściwość organów załatwiających tzw. "sprawy wodne". W związku z tym przy orzekaniu obecne organy Wód Polskich powinny odnieść się do rozwiązań i ocen prawnych wyrażonych w decyzji Marszałka Województwa z 28 grudnia 2016 r. jako dotyczącej zgody na ingerencję w wał przeciwpowodziowy, która to ingerencja widziana jest obecnie jako nieuzasadniona.
W ocenie Sądu, w zaskarżonych decyzjach organów Wód Polskich, poza jedynie zdawkowym zrelacjonowaniem postanowień decyzji Marszałka, brak było szerszej oceny tak skutków jakie wywołuje ona w obrocie prawnym jak i ocen planowanych robót z punktu widzenia bezpieczeństwa powodziowego. Zdaniem Sądu, nieakceptowalne w państwie praworządnym jest to, aby organ będący następcą innego organu bez jakiegokolwiek szerszego wyjaśnienia deprecjonował lub podważał oceny dokonane przez swojego poprzednika prawnego w sprawie, w której wyrażone wcześniej stanowisko ma istotne znaczenie dla aktualnie procedowanej sprawy. Zasada kontynuacji władzy i organów państwa nakazuje respektowanie wcześniej wydanych rozstrzygnięć jako wiążących, chyba że istnieje wyraźna podstawa prawna pozbawiająca te rozstrzygnięcia skuteczności.
Sąd zauważył, że należy dostrzegać to, że decyzja Marszałka Województwa z 28 grudnia 2016 r. oraz zaskarżone do Sądu decyzje organów Wód Polskich zostały wydane w dwóch różnych procedurach. Pierwsza stanowi zgodę wodnoprawną na ingerencję w wał przeciwpowodziowy i jest elementem całego procesu inwestycyjnego. Druga dotyczy procedury uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej formalną podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę.
Jakkolwiek są to procedury różniące się swoim zakresem rzeczowym i podmiotowym, to jednak ich wspólnym mianownikiem jest ocena zagadnień bezpieczeństwa przeciwpowodziowego związanego z planowaną inwestycją ingerującą w wał przeciwpowodziowy. Jakkolwiek więc w procedurze uzgodnieniowej organ może dojść do odmiennych wniosków niż te wyrażone wcześniej w procedurze zgody na wykonywanie przy wale czynności co do zasady zakazanych prawem, to jednak nie może być tak, że ocena wyrażona w decyzji zezwalającej na ingerencję w wał przeciwpowodziowy jest gołosłownie deprecjonowana w decyzji odmawiającej wydania uzgodnienia warunków zabudowy, mających wprost prowadzić do skonsumowania owej zgody wodnoprawnej.
Sąd zwrócił uwagę, że decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r., będąca odpowiednikiem decyzji wydawanej w trybie art. 176 ust. 4 obecnego Prawa wodnego, w sposób szczegółowy opisuje zakres planowanych prac jak i ich wpływ na statykę wału i bezpieczeństwo powodziowe. Z decyzji tej w istocie wypływa wniosek, że wykonanie przejazdu przez wał nie tylko nie zagrozi jego stabilności ale wręcz ją wzmocni, zwiększając bezpieczeństwo powodziowe. Organ orzekający (Marszałek Województwa), odnosząc się do przedłożonych mu opinii specjalistów na czterech stronach owej decyzji wskazał, że projektowany przejazd wałowy nie spowoduje zagrożenia dla szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego, tym bardziej, że obok istnieje już przejazd przez ten wał, co wynika z przeglądu map.
Orzekając zatem w trybie uzgodnieniowym organ Wód Polskich, aby podważyć tego rodzaju ocenę swojego poprzednika prawnego, wyrażającą wprost zgodę na ingerencję w wał przeciwpowodziowy (całą inwestycję), musi przedstawić szczegółowe wyjaśnienia, z odwołaniem się do konkretnych a nie bliżej nieokreślonych twierdzeń, dlaczego obecnie uznaje, że pomimo posiadania wcześniej udzielonej zgody na m.in. rozkopanie wału i umiejscowienie na nim przejazdu, wykonanie takich działań spowoduje zagrożenie powodziowe, co skutkuje odmową uzgodnienia warunków zabudowy. Sąd podkreślił, że w państwie prawa nie ma miejsca na dowolność organów, czy nierespektowanie wcześniej wyrażonego stanowiska.
Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy stanowisko podważające wcześniej uzyskaną zgodę wydaną przez organ wyspecjalizowany po przeanalizowaniu i ocenie sporządzonej dokumentacji technicznej, nie może polegać na wyłącznie gołosłownym wskazywaniu, że poprzez wykonanie przejazdu przez wał nastąpi "zmiana przekroju dolinowego poprzez zmniejszenie czynnego pola przepływu wody". Kwestia umiejscowienia przejazdu, a więc i zmiany "przekroju dolinowego" była już poddana szczegółowej ocenie organu uprawnionego (Marszałka Województwa), zatem odstąpienie od tej oceny choć co do zasady możliwe, wymaga jednak szczególnego zakwestionowania wszystkich ocen wyrażonych w tej wcześniejszej decyzji, co w tej sprawie nie nastąpiło. Sąd zwrócił uwagę, że Marszałek Województwa szczegółowo opisał przewidziane rozwiązania techniczne i ich wpływ na zwiększenie a nie zmniejszenie bezpieczeństwa powodziowego. Nie miało w sprawie znaczenia to, że owa decyzja została wydana w ramach udzielonej zgody wodnoprawnej a w niniejszej sprawie organ orzeka w ramach procedury uzgadniania warunków zabudowy. Istotny jest przedmiot oceny w jednym i drugim postępowaniu, który jest tożsamy i dotyczy umiejscowienia przejazdu przez wał z możliwością jego rozkopania.
Zdaniem Sądu, w żaden sposób nie zostało ani udokumentowane ani wyjaśnione w jaki sposób sporny przejazd przez wał utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, które zostało powołane jako przesłanka odmowy uzgodnienia. Brak jest chociażby zdawkowej informacji, dlaczego wykonanie owego przejazdu spowoduje taki skutek, choć niewątpliwie umożliwienie wjazdu na wał np. w trakcie wysokiej wody w celu jego miejscowego umocnienia i prowadzenia akcji zapobiegawczej niewątpliwie nie utrudnia a ułatwia owe zarządzanie ryzykiem. Przesłanka ta, w ocenie Sądu, nie została przez organ w najmniejszym stopniu wyjaśniona.
Sąd zauważył, że Prezes Wód Polskich zwalczając decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego wskazuje również, że zezwala ona Skarżącemu na wykonanie robót na wale i w odległości 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej oraz nie uwzględnia działki o nr ew. [...], na której planowane są roboty a stanowiącej działkę wałową. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na zmianę prawa, tj. art. 176 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 4 Prawa wodnego, który zabrania aktualnie wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału (a więc zarówno od strony odpowietrznej jak i odwodnej wału). Poprzednia regulacja stanowiąca podstawę orzekania Marszałka Województwa tj. art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. zabraniała wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. W ocenie Prezesa Wód Polskich skarżący nie legitymuje się więc decyzją wyrażającą zgodę w pełnym zakresie wymaganym obecnie, bowiem ta którą posiada nie przewiduje zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych po stronie odwodnej wału i na działce wałowej (samym wale).
Sąd za trafne uznał spostrzeżenie organu, że obecne Prawo wodne nie ogranicza w art. 176 ust. 1 pkt 5 zakazów i możliwej zgody na odstąpienie od nich od tego, czy działania te mają dotyczyć strony odpowietrznej a poprzednio obowiązujący at. 88n ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego z 2001 r. zawierał takie ograniczenie, jednak stwierdził, że jest to w niniejszej sprawie kwestia indyferentna.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, liczy się to, jak w rzeczywistości brzmi decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego, a nie jak zmieniło się prawo wodne na przestrzeni lat. Jej treść, pomimo niewskazania działki nr [...], niewątpliwie do niej się wprost odnosi gdyż zezwala na ingerencję w sam wał (jego rozkopanie, wbijanie pali, utwardzanie, podnoszenie rzędnej korny). Jest to wręcz istota tej decyzji, zatem twierdzenie organu, że udzielona zgoda jest niekompletna, stanowi wyłącznie próbę usankcjonowania błędnego stanowiska Wód Polskich w zakresie odmowy uzgodnienia decyzji. Podobnie Sąd ocenił wskazanie, że decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego dotyczy wyłącznie strony odpowietrznej obwałowania, co dodatkowo ma wzmacniać wskazanie w uzasadnieniu owej decyzji, że zabezpieczenie komórkową geokratą PEHD będzie dotyczyło wyłącznie tej strony wału (a więc odpowietrznej). Sąd stwierdził, że taka analiza wskazanej decyzji jest wyjątkowo wybiórcza i w istocie stronnicza, bowiem nie odnosi się w żadnym momencie do wprost i jednoznacznie wyartykułowanych zabezpieczeń zarówno po stronie odpowietrznej jak i odwodnej wału oraz jego korony (np. wykonanie obustronnie schodków w skarpach wału, umocnienie obustronne wykonywanych nasypów). Nadto, organ ma własną kompetencję by rzeczonego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonać z jednoczesnym nałożeniem obowiązków na wnioskodawcę, które zapewnią pożądane bezpieczeństwo powodziowe.
Sąd zwrócił uwagę, że w państwie prawa nie ma miejsca na tego rodzaju subiektywne i dowolne działania organów. Mają one bowiem prawny obowiązek przedstawić obiektywną rzeczywistość, której oceny się podejmują i w sposób obiektywny i bezstronny ocenić jej wpływ na wynik załatwianej sprawy. Cytowanie wyrwanych z kontekstu wypowiedzi zawartych w decyzji zawierającej zgodę wodnoprawną nie spełni tego wymagania i stanowi istotne naruszenie przepisów procesowych, regulujących procedurę uzgodnieniową i obowiązki organu.
Sąd zwrócił także uwagę na wadliwe przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że dokonane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Krakowie postanowieniem z 11 marca 2020 r. znak: KR.RPP.437.67.2020.KB uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie ma żadnego wpływu na uzgodnienie tej decyzji dokonywane obecnie przez organ. To, że owo uzgodnienie nastąpiło na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a) u.p.z.p. a więc z uwagi na konieczność uzyskania przez Inwestora pozwolenia wodnoprawnego w ramach inwestycji nie oznacza jeszcze, że nie ma to żadnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, w tym kwestii działania tych samych w istocie organów w sposób budzący zaufanie u obywateli, bowiem oceniających przede wszystkim zagadnienie bezpieczeństwa powodziowego. Jeżeli więc decyzja o warunkach zabudowy w zakresie w jakim dotyczy kwestii pozwolenia wodnoprawnego została pozytywnie uzgodniona gdyż owo pozwolenie wodnoprawne nie naruszy bezpieczeństwa powodziowego, to jest niedopuszczalna teza, że nie ma to jakiegokolwiek znaczenia w sprawie uzgodnienia tej samej decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w nieco szerszym zakresie dotyczącym w ogóle zlokalizowania inwestycji na terenach szczególnego zagrożenia powodzią.
Za istotne Sąd uznał to, że analizując tego rodzaju kwestię prawną organ nie może się opierać na informacjach przekazywanych mu przez organ niższej instancji (a więc z drugiej ręki). W związku z tym organ odwoławczy miał prawny obowiązek pozyskać owo postanowienie uzgodnieniowe Dyrektora RZGW w Krakowie do akt sprawy, czego nie uczynił, i poddać je ocenie. Z uwagi na brak tego postanowienia nie jest możliwa weryfikacja twierdzeń organu o braku jakiegokolwiek powiązania poruszanych w nim kwestii ze sprawą niniejszą.
Prowadząc postępowanie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 166 ust. 2 i nast. Prawa wodnego właściwy organ zobowiązany jest zapewnić udział wnioskodawcy (tu: podmiot wnioskujący o wydanie warunków zabudowy), który na mocy art. 166 ust. 6 Prawa wodnego jest stroną tego postępowania. W tej sytuacji organ ma obowiązek stosować art. 10 K.p.a. i zawiadamiać o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, formułowania wniosków oraz prezentowania własnych ocen. W niniejszej sprawie organy obu instancji obowiązku tego zaniechały, co stanowi naruszenie tego przepisu.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przyczyny odmowy uzgodnienia decyzji są w istocie gołosłownie uzasadnione i nie wytrzymują krytyki w zestawieniu z okolicznościami sprawy, w szczególności w zestawieniu z obowiązującą decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zaskarżając go w całości.
Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskazał na naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 166 ust. 3 oraz ust. 5 ust. 10 w nawiązaniu do art. 176 ust. 4 oraz do art. 388 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) (dalej Prawo wodne) - poprzez wskazanie, iż na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, Inwestor nie musi posiadać wymaganej prawem decyzji obejmującej zwolnienia od zakazów obowiązujących w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych wydawanej przez dyrektora PGW Wody Polskie RZGW, która to decyzja wydawana jest w toku odrębnego postępowania administracyjnego w ramach, którego właściwy organ analizuje czy planowane działania nie wpłyną na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, a która zakresem dotyczy również w przedmiotowej sprawie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy z przepisów prawa wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedkładany w kształcie w jakim decyzja o warunkach zabudowy ma wejść do obrotu prawnego, a samo dokonanie uzgodnienia wiąże organ wydający uzgodnienie tj. dyrektora PGW Wody Polskie RZGW poprzez wskazanie, że planowane zamierzenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi oraz nie będzie utrudniało zarządzanie ryzykiem powodziowym;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 176 ust. 4 w związku z art. 176 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w nawiązaniu do art. 88n ust. 3 w związku z art. 88n ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.) a także art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne - poprzez stwierdzenie, że decyzja wydana przez marszałka województwa w związku z art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne zastępuje de facto zgodę wodnoprawną tu: decyzję wydaną w myśl art. 176 ust. 4 Prawo wodne, podczas gdy zakres decyzji wydanej w myśl art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w przedmiotowej sprawie posiada węższy zakres niż ww. zgoda wodnoprawna, która jest wskazywana w art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 166 ust. 5 w związku z art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne - poprzez wskazanie, że pomimo sprzeczności projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisem art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne, organ dokonujący uzgodnienia w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 ww. ustawy może dokonać uzgodnienia projektu dokumentu oraz nałożyć obowiązki, które miałyby zapewnić pożądane bezpieczeństwo powodziowe;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.) - poprzez przyjęcie, że przepis ten zobowiązuje dyrektora PGW Wody Polskie RZGW do analizy bezpieczeństwa powodziowego, przy jednoczesnym pomięciu, że powyższy przepis stanowi o odrębnym postępowaniu uzgadniającym, którego zakres dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne w nawiązaniu do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -zarzutu wyroku wobec decyzji Prezesa - poprzez nałożenie na organ uzgadniający konieczności przeprowadzenia analiz, które wykraczają poza ramy prowadzonego postępowania o wydanie decyzji w związku z art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jedocześnie wskazując na brak konieczności uzyskania przed wydaniem ww. decyzji, przez Inwestora prawomocnej decyzji w myśl art. 176 ust. 4 ww. ustawy, w toku o wydanie której właściwy organ posiada stosowne narzędzia do pozyskania informacji o samym zamierzeniu jak i przeprowadzenia analiz, o których mowa w wyroku,
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie, że postępowanie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest postępowaniem głównym tylko postępowaniem uzgadniającym w nawiązaniu do art. 10 par. 1 kpa.
Natomiast naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie organ uparuje w naruszeniu:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.- poprzez wydanie wyroku, którym uchylono zaskarżoną decyzję Prezesa PGW Wody Polskie oraz decyzję Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w Krakowie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie należało skargę oddalić, zarzucam skarżonemu wyrokowi dokonanie błędnej oceny -postępowania organu II instancji co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazanie w wyroku błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania art. 166 ust. ust. 3 oraz ust. 5 ust. 10 w zw. z art. 176 ust. 4 oraz w nawiązaniu do art. 388 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 Prawo wodne; art. 176 ust. 4 w zw. z art. 176 ust 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. w kontekście do art. 88n ust. 3 w związku z art. 88 n ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne, a także art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne; art. 166 ust. 5 w zw. z ust. 8 ustawy Prawo wodne; art. 166 ust. 5 w zw. z art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. i w zw. z poprzez wskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia - ustaleń merytorycznych zrzucając organowi naruszenie art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które w ocenie strony są błędne;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 153 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa- poprzez nałożenie na organ uzgadniający przeprowadzenia analiz, które wykraczają poza ramy prowadzonego postępowania o wydanie decyzji z art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jedocześnie wskazując na brak konieczności uzyskania przed wydaniem ww. decyzji, przez Inwestora prawomocnej decyzji w myśl art. 176 ust. 4 ustawy Prawo wodne, w toku o wydanie której właściwy organ posiada stosowne narzędzia do pozyskania informacji o samym zamierzeniu jak i przeprowadzeniu analiz, o których mowa w wyroku,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez pominięcie, że postępowanie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest postępowaniem uzgadniającym.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z pisma Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w Krakowie z 2 sierpnia 2021 r. znak: KR.RPP.611.239.2020.KB; pisma SKO w Krakowie z 7 czerwca 2021 r., znak: SKO.PW/4171/8/2021; postanowienia Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w Krakowie z 11 marca 2020 r. znak: KR.RPP.437.67.2020.KB, na okoliczność wykazania błędnych twierdzeń Sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co pozwoli na wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie tj. legalności kontrolowanego aktu.
Ponadto skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przedstawił argumentację, mającą w jego ocenie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie posiadała uzasadnionych podstaw.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie czy Sąd prawidłowo uwzględnił skargę i uchylił kontrolowaną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego polegającej na budowie przejazdu przez wał rzeki D. dla gospodarstwa rolnego na działkach nr [...], [...],[...],[...] w miejscowości S., gmina W., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Sąd dopatrzył się w wydanych decyzjach odmawiających uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wad polegających na pominięciu istnienia w obrocie prawnym decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r., udzielającej zgody wodnoprawnej, o której mowa w art. 88n Prawa wodnego z 2001 r. na ingerencję w wał przeciwpowodziowy.
Sąd uznał, że o ile procedura uzgodnieniowa decyzji o warunkach zabudowy jest odrębną od procedury udzielenia zgody wodnoprawnej, to punktem wspólnym jest w obu tych sprawach to, że dokonuje się w ich ramach oceny zagadnień bezpieczeństwa przeciwpowodziowego związanego z planowaną inwestycją ingerującą w wał przeciwpowodziowy. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że jakkolwiek w procedurze uzgodnieniowej organ może dojść do odmiennych wniosków niż te wyrażone wcześniej w procedurze zgody na wykonywanie przy wale czynności co do zasady zakazanych prawem, to jednak nie może być tak, że ocena wyrażona w decyzji zezwalającej na ingerencję w wał przeciwpowodziowy jest deprecjonowana w decyzji odmawiającej wydania uzgodnienia warunków zabudowy, mających wprost prowadzić do wykorzystania owej zgody wodnoprawnej.
Zdaniem NSA, skoro wcześniej wydana decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego (prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 720/20 WSA w Krakowie stwierdził nieważność decyzji SKO w Krakowie stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego), to powinna być ona respektowana przez organy władzy publicznej w tym organy będące następcami prawnymi poprzednich organów właściwych w tego rodzaju sprawach. Jeśli jednak organ dokonujący uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla tej samej inwestycji, która posiada już zgodę wodnoprawną, stwierdziłby podstawy do odmowy uzgodnienia, to powinien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić i przestawić okoliczności faktyczne i prawne przemawiające za tym stanowiskiem przy jednoczesnym uwzględnieniu ustaleń zawartych w decyzji o zgodzie wodnoprawnej. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że takiego odniesienia się do obowiązującej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 28 grudnia 2016 r. w kontrolowanych decyzjach zabrakło a wręcz organ uzgadniający kwestionuje wnioski i ustalenia poprzedniej decyzji jednak nie wskazuje ku temu jakichkolwiek podstaw mających podstawy faktyczne lub prawne.
Za nieuzasadnione należało uznać twierdzenia Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że w sprawie występują przesłanki odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z art. 166 ust. 10 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 poz. 310 ze zm., dalej "Prawo wodne") tj. planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków (pkt 3) oraz utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym (pkt 5) bowiem w tym zakresie organ nie przedstawił wiarygodnej argumentacji. Nie zostało wykazane przez organ uzgadniający, że poprzez wykonanie przejazdu przez wał nastąpi "zmiana przekroju dolinowego poprzez zmniejszenie czynnego pola przepływu wody". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kwestia umiejscowienia przejazdu, a więc i zmiany "przekroju dolinowego" była już poddana szczegółowej ocenie Marszałka Województwa, zatem odstąpienie od tej oceny choć co do zasady możliwe, wymagało jednak szczególnego zakwestionowania wszystkich ocen wyrażonych w tej wcześniejszej decyzji, co w tej sprawie rzeczywiście nie nastąpiło. Podzielić należy stanowisko Sądu, że Marszałek Województwa szczegółowo opisał przewidziane rozwiązania techniczne i ich wpływ na zwiększenie a nie zmniejszenie bezpieczeństwa powodziowego.
Wspomniana wyżej decyzja Marszałka Województwa jest odpowiednikiem decyzji wydawanej w trybie art. 176 ust. 4 obecnego Prawa wodnego. Wskazano w niej w sposób szczegółowy zakres planowanych prac jak i ich wpływ na statykę wału i bezpieczeństwo powodziowe. Po analizie treści tej decyzji Sąd I instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że wypływa z niej wniosek, że wykonanie przejazdu przez wał nie tylko nie zagrozi jego stabilności ale wręcz ją wzmocni, zwiększając bezpieczeństwo powodziowe. Skoro Marszałek Województwa, odnosząc się do przedłożonych mu opinii specjalistów na czterech stronach owej decyzji wskazał, że projektowany przejazd wałowy (ingerencja w cały wał powodziowy) nie spowoduje zagrożenia dla szczelności i stabilności wału przeciwpowodziowego, tym bardziej, że obok istnieje już przejazd przez ten wał, co wynika z przeglądu map, to organ uzgadniający Wód Polskich, aby podważyć tego rodzaju ocenę zobligowany był przedstawić szczegółowe wyjaśnienia. Powinien przedstawić konkretne powody a nie wyłącznie ogólne twierdzenia, dlaczego obecnie zmienił zdanie i w tym samym stanie faktycznym (te same parametry inwestycji i jej miejsce) uznał, że pomimo posiadania wcześniej udzielonej zgody na m.in. rozkopanie wału i umiejscowienie na nim przejazdu, wykonanie takich działań spowoduje zagrożenie powodziowe.
W ocenie NSA, takie postępowanie skarżącego kasacyjnie organu z jednej strony wskazuje na dowolność w jego działaniu, a z drugiej wyraża oczywiste nie respektowanie prawomocnych decyzji organów władzy, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa.
W istocie słusznie zauważył Sąd I instancji, że stanowisko podważające wcześniej uzyskaną zgodę wydaną przez właściwy w sprawie organ wyspecjalizowany, po przeanalizowaniu i ocenie sporządzonej dokumentacji technicznej, nie może polegać na wyłącznie gołosłownym wskazywaniu, że poprzez wykonanie przejazdu przez wał nastąpi "zmiana przekroju dolinowego poprzez zmniejszenie czynnego pola przepływu wody".
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, że decyzja Marszałka Województwa została wydana w ramach udzielonej zgody wodnoprawnej a obecnie organ orzekał w ramach procedury uzgadniania warunków zabudowy. W jednej i drugiej sprawie ocenie podlegała inwestycja w postaci budowy przejazdu przez wał przeciwpowodziowy. Istotny jest przedmiot oceny w jednym i drugim postępowaniu, który był tożsamy i dotyczył umiejscowienia przejazdu przez wał z możliwością jego rozkopania.
Tym samym NSA za chybiony uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 ust. 10 pkt 3 i pkt 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżone decyzje albowiem miały wady procesowe uzasadniające ich uchylenie. Przesłanki odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie zostały wykazane a zatem naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. a z uwagi na te uchybienia nie wykazano zaistnienia podstaw do odmowy uzgodnienia z art. 166 ust. 10 pkt 3 i pkt 5 Prawa wodnego.
Sąd nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania uchylając zaskarżone decyzje i wskazując na pomylenie roli organu uzgadniającego z rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji w kontekście błędnie wskazywanego przez organy obowiązku dysponowania przez inwestora decyzją z art. 176 ust. 4 Prawo wodne już na etapie uzgodnienia decyzji dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Przepis art. 388 ust. 4 Prawa wodnego rzeczywiście wymaga posiadania decyzji, o której mowa w art. 176 ust. 4 (zezwalającej na ingerencję m.in. w wał przeciwpowodziowy), jednakże nie wymaga się tego na etapie kiedy dokonuje się jedynie uzgodnienia przewidzianego w art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego jak w niniejszej sprawie. W istocie Prezes PGW Wody Polskie nie jest organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy (jak wskazuje art. 388 ust. 4) a jedynie organem decyzję tę uzgadniającym, posiadającym własną kompetencję do oceny inwestycji. Zatem podnoszony w decyzji argument nieposiadania przez Inwestora w momencie procedowania uzgodnienia decyzji o odstępstwach od zakazu z art. 176 ust. 1 pkt 1-5 Prawa wodnego tj. decyzji z art. 176 ust. 4 Prawa wodnego Sąd słusznie uznał za całkowicie pozbawiony podstaw. Posiadanie przez Inwestora decyzji z art. 176 ust. 4 Prawa wodnego ostatecznie oceniać będzie organ wydający warunki zabudowy.
Zasadny jest również pogląd Sądu I instancji, że organ uzgadniający dopuścił się naruszenia art. 10 K.p.a. Skoro z art. 166 ust. 6 Prawa wodnego wynika, że w procedurze uzgodnieniowej prowadzonej według art. 166 ust. 2 i następne Prawa wodnego wnioskujący o uzgodnienie jest stroną tego postępowania to powinien on być informowany zgodnie z wymogiem art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, formułowania wniosków oraz prezentowania własnych ocen. Tą stroną nie jest zatem inwestor jak podnosi w skardze kasacyjnej organ ale Burmistrz W.a. To jego organ powinien zawiadomić zgodnie z art. 10 K.p.a. i brak tego zawiadomienia zakwestionował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego NSA uznał, że są one niezasadne.
W kwestii konieczności posiadania na etapie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią decyzji z art. 176 ust. 4 Prawa wodnego należy uznać, jak już wyżej była mowa, że dla tego rodzaju uzgodnienia taka decyzja nie jest wymagana. Oceniana będzie ona dopiero przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Wówczas też organ ten przeanalizuje czy planowana inwestycja nie wpłynie na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych. Fakt, że kontrolowane uzgodnienie oraz decyzja z art. 176 ust. 4 Prawa wodnego dotyczy terenów szczególnego zagrożenia powodzią nie powoduje, że już na etapie postępowania uzgodnieniowego z art. 166 Prawa wodnego powinna istnieć i podlegać ocenie organu uzgadniającego.
Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że znaczenie dla wydania uzgodnienia w niniejszej sprawie ma istnienie i ustalenia zawarte w prawomocnej decyzji Marszałka Województwa z 28 grudnia 2016 r. udzielająca zgody wodnoprawnej na budowę przejścia przez wał przeciwpowodziowy odnoszącej się do tej samej inwestycji, która obecnie podlega uzgodnieniu. Okoliczność, ze decyzja ta wydana została na podstawie innego przepisu art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie powoduje, że niemożliwe będzie uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
W decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego wydanej na podstawie art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego z 2001 r. zabronione było wykonywanie obiektów budowlanych, kopanie studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Natomiast art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego zabrania aktualnie wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału (a więc zarówno od strony odpowietrznej jak i odwodnej wału). Z zestawienia tych przepisów nie wynika jednak, że decyzja wydana na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. - art. 88n ust. 1 pkt 4 ma węższy zakres niż obecnie odpowiadający mu art. 176 ust.1 pkt 5 Prawa wodnego. Obecnie nie mówi się o stronie którejkolwiek stronie wału (odwodnej czy odpowietrznej) ale nie oznacza to, że poprzednio wydana decyzja zezwalała tylko na ingerencję w wał od strony odpowietrznej.
Zdaniem NSA zakres regulacji ww. przepisów nie ma znaczenia dla odmowy uzgodnienia w niniejszej sprawie.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zasadnicze znaczenie dla wydania kontrolowanej decyzji miało to, jak w rzeczywistości brzmi decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego, a nie jak zmieniło się prawo wodne na przestrzeni lat. W istocie bowiem treść tej decyzji, pomimo niewskazania działki nr [...], niewątpliwie wprost odnosi do niej albowiem zezwala na ingerencję w sam wał (jego rozkopanie, wbijanie pali, utwardzanie, podnoszenie rzędnej korny). Wobec tego twierdzenie organu, że udzielona zgoda jest niekompletna, o węższym zakresie niż przewiduje to obecnie obowiązujący przepis art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego stanowi wyłącznie próbę usankcjonowania błędnego stanowiska organów w zakresie odmowy uzgodnienia decyzji. O zakresie decyzji Marszałka Województwa nie może przesądzać także to, że w jej uzasadnieniu wskazano, że zabezpieczenie komórkową geokratą PEHD będzie dotyczyło wyłącznie odpowietrznej strony wału. Zdaniem NSA, Sąd prawidłowo stwierdził, że taka analiza wskazanej decyzji jest wyjątkowo wybiórcza i w istocie stronnicza, bowiem nie odnosi się w żadnym momencie do wprost i jednoznacznie wyartykułowanych zabezpieczeń zarówno po stronie odpowietrznej jak i odwodnej wału oraz jego korony (np. wykonanie obustronnie schodków w skarpach wału, umocnienie obustronne wykonywanych nasypów). Wobec ustaleń z tej decyzji uznać należy, że zgoda w niej zawarta odnosiła się do wału jako całości czyli do ingerencji po obu jego stronach.
Skoro organ uznał, że pomimo zgody na ingerencję w wał przeciwpowodziowy z uwagi na zapewnienie odpowiedniego bezpieczeństwa powodziowego konieczne było ustalenie dodatkowych warunków od strony odwodnej wału, to mógł takie obowiązki nałożyć na wnioskodawcę w ramach uzgodnienia.
W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego z pkt 2 skargi kasacyjnej NSA uznał za chybiony.
Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 166 ust. 5 i w związku z art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne. Skoro w sprawie udzielona została zgoda wodnoprawna odnosząca się do całego wału przeciwpowodziowego (decyzja Marszała Województwa), to nic nie stało na przeszkodzie aby organ w ramach dokonywanego uzgodnienia w szerszym zakresie bo w zakresie obszarów zagrożonych powodzią, wskazał dodatkowe zabezpieczenia dla zachowania bezpieczeństwa powodziowego przy realizacji planowanej inwestycji jeśli te z decyzji Marszałka Województwa uznał i wykazał, że są niewystarczające.
Wbrew twierdzeniom zarzutów skargi kasacyjnej Sąd nie przypisał organom uzgadniającym w niniejszej sprawie kompetencji do dokonywania oceny bezpieczeństwa powodziowego także w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym przedsięwzięć wymagających pozwolenia wodnoprawnego z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jend. 2020 poz. 293 ze zm.). Sąd zauważył jedynie, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy w zakresie w jakim dotyczy kwestii pozwolenia wodnoprawnego została pozytywnie uzgodniona gdyż owo pozwolenie wodnoprawne nie naruszy bezpieczeństwa powodziowego, to jest niedopuszczalna teza, że nie ma to jakiegokolwiek znaczenia w sprawie uzgodnienia tej samej decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w nieco szerszym zakresie dotyczącym w ogóle zlokalizowania inwestycji na terenach szczególnego zagrożenia powodzią.
Podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ zarzut, że Sąd nałożył na organ obowiązek przeprowadzenia analiz, które wykraczają poza ramy prowadzonego postępowania uzgodnieniowego jest niezasadny bowiem Sąd uznał jedynie za niezasadną odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obszarów zagrożonych powodzią z powodów wskazanych w uchylonych decyzjach, które uznał za niezasadne i które pomijały wydanie decyzji Marszała Województwa z 28 grudnia 2016 r. Organ będzie więc zobligowany uwzględnić te wskazania przy ponownym rozpoznawania sprawy.
Sąd nie kwestionował także, że postępowanie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter uzgodnienia. Wynika to wprost z treści tego przepisu – "wydaje się po uzgodnieniu". Właśnie Sąd zauważył, że postępowanie uzgodnieniowe nie jest postępowaniem głównym – o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i z tego powodu wymaganie istnienia decyzji z art. 176 ust 4 Prawa wodnego nie było konieczne dla dokonania uzgodnienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.