II OSK 240/24

II OSK 240/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 720/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2023 r. znak: DON.7100.209.2022.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 września 2023 r., sygn. VII SA/Wa 720/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W., dalej "Skarżąca/P. S.A. z/s w [...], Spółka" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" z 10 lutego 2023r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") decyzją z 21 listopada 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy stanu technicznego budynku dworca [...], zlokalizowanego w [...] przy A. [...], nakazał [...]. S.A. z/s w [...] usunięcie w terminie do 31 grudnia 2022 r. niewłaściwego stanu technicznego oraz wyeliminowanie użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska poprzez: przeprowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie części stropów na poziomie -1 (nad peronami) w miejscach zlokalizowania koryt odwadniających usytuowanych przy wejściach do pawilonów naziemnych budynku dworca (z dopuszczeniem możliwości zastosowania innych wyrobów budowlanych); zamocowanie w sposób właściwy okładzin kamiennych na peronach, tj. płyt pionowych od strony torów, wykonanie dodatkowego kotwienia płyt elewacyjnych widocznych przy gruncie (tj. płyt nielicujących się z płaszczyzną ściany); przeprowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie schodów zewnętrznych wejściowych; przeprowadzenie robót budowlanych polegających na usunięciu widocznych miejscowych przecieków w konstrukcji dachu (w części podziemnej); usunięcie korozji i nieszczelności stolarki okiennej i drzwiowej wejściowej (technicznej) poprzez przeprowadzenie konserwacji antykorozyjnej.
Spółka działając poprzez Oddział [...] w [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej wyznaczenia stronie terminu wykonania robót (tj. do 31 grudnia 2022 r.) oraz o wydanie nowej decyzji, w której wyznaczone zostaną dłuższe terminy wykonania robót.
Decyzją z 10 lutego 2023 r. GINB po rozpatrzeniu odwołania Spółki na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB z 21 listopada 2022 r. w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin - do 30 sierpnia 2023 r., w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu GINB podkreślił, że kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego dworca oraz zakres nałożonego obowiązku nie jest kwestionowany przez skarżącą. Przedmiotem spornym jest natomiast termin wykonania obowiązków. Organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 66 ust. 1 Pr. bud. wynika konieczność każdorazowego określenia terminu wykonania obowiązku. Powinnością organu jest zaś dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, ale racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanego, terminu wykonania nakazanych czynności. W ocenie GINB nieuzasadnionym jest przyjęcie, że możliwym jest wyznaczanie terminu pięciu lat (do 2027 r.) na wykonanie obowiązku nałożonego w trybie art. 66 ww. ustawy. W tym trybie obowiązek należy bowiem ograniczyć do zakresu niezbędnego, pozwalającego na korzystanie z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z/s w [...] na ww. decyzję GINB.
Sąd I instancji nie podzielił podnoszonego przez skarżącą zarzutu, dotyczącego wadliwego doręczenia zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji [...] WINB, które miało polegać na pominięciu ustanowionych w sprawie pełnomocników Spółki. Sąd dostrzegł, że w toku postępowania przed organem I instancji Skarżąca przedłożyła dokumenty potwierdzające, że umocowanie do działania w sprawie w imieniu Spółki posiadały: E. W. – Dyrektor [...] S.A. Oddziału [...] w [...], A. D. – Zastępca Dyrektora [...] S.A. Oddziału [...] w [...] oraz A. T. – Naczelnik Wydziału [...] [...] S.A. Oddziału [...] w [...]. Z kolei ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja [...] WINB została doręczona Spółce pod adresem Oddziału [...] w [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji w imieniu Spółki, które zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, sporządziły i podpisały: wspomniana już wcześniej A. T. – Naczelnik Wydziału [...] [...] S.A. Oddział [...] w [...] oraz M. L. – Zastępca Dyrektora Oddziału [...] [...] S.A. Oddziału [...] w [...], dla której pełnomocnictwo zostało załączone do odwołania. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji GINB dowodzi, że także i ta decyzja została doręczona pod adresem siedziby Spółki - Oddziału [...] w [...]. Natomiast skarga do tutejszego Sądu, która również została wniesiona z dochowaniem ustawowego terminu, sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Sąd podkreślił, że tak w toku postępowania przed organem I instancji, w odwołaniu, jak i w skardze, wszystkie ww. osoby działające w imieniu Spółki – jako adres do korespondencji wskazywały ul. A. [...] w [...], gdzie mieści się siedziba [...] S.A. Oddziału [...] w [...]. Oceniając powyższe okoliczności Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Jednocześnie jednak w judykaturze wyrażany jest pogląd, który Sąd w pełni podzielił i uznał za własny, że nie można negować faktu doręczenia pisma stronie i wywodzić stąd konieczności ponownego doręczenia pisma pełnomocnikowi, jeżeli pełnomocnik przed doręczeniem mu pisma dokonał w terminie określonych czynności procesowych warunkowanych przez pismo doręczone stronie, a w konsekwencji nie pojawiły się dla strony ujemne skutki procesowe w wyniku nieprawidłowego doręczenia pisma. Sąd wskazał także na wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1937/11, w którym stwierdzono , że "fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy". Zdaniem Sądu ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy więc od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia.
W tej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, że decyzje organu obu instancji weszły do obrotu prawnego i nie mogą być uznane za bezskuteczne. Wskazane na wstępie ustalenia oparte na aktach sprawy jednoznacznie dowodzą, że pełnomocnicy skarżącej zapoznali się z treścią decyzji organu I instancji, czego dowodzi m.in. fakt wniesienia przez nich w ustawowym terminie odwołania do GINB. W ocenie Sądu, nie sposób zaprzeczyć, że do tych osób dotarła również decyzja organu odwoławczego, skoro są to pracownicy Spółki, pełniący funkcje kierownicze w Oddziale [...] w [...], na adres którego doręczono decyzję GINB. W tym względzie, istotne znaczenie ma także fakt, że na decyzję tę została skutecznie złożona skarga do Sądu. W żadnym razie nie doszło zatem do uchybienia praw i gwarancji procesowych strony skarżącej, a sama Spółka nie wskazała na takie skutki, które miałyby negatywne konsekwencje np. w zakresie możliwości zajęcia przez nią stanowiska w sprawie bądź zgłaszania wniosków dowodowych mogących mieć wpływ na jej wynik.
Zdaniem Sądu, trzeba pamiętać, że to pełnomocnik samodzielnie decyduje o adresie służącym do doręczeń. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że już na etapie postępowania przed organem I instancji pełnomocnicy działający w imieniu skarżącej konsekwentnie wskazywali, że adresem do korespondencji ze Spółką jest adres siedziby jej Oddziału [...] w [...], przy ul. A. [...]. Pod tym adresem doręczane były wszystkie pisma procesowe i rozstrzygnięcia wydane w sprawie. Pełnomocnicy Spółki, będący pracownikami tego Oddziału Skarżącej, na żadnym etapie postępowania nie negowali faktu otrzymania korespondencji kierowanej przez organy pod ww. adresem. Zarzut niewłaściwego doręczania decyzji został w zasadzie postawiony dopiero w skardze do Sądu, przy czym w ramach tego zarzutu nie wykazano, że w istocie decyzje te nie dotarły do upoważnionych pracowników Spółki. Tym samym, Sąd uznał, że zaniedbania organów administracji nie dają podstaw do przyjęcia, że doszło do nieskutecznego doręczenia skarżonych do Sądu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego.
Sąd wojewódzki wskazał, że zarówno odwołanie, jak i w dalszym etapie skarga od decyzji organu II instancji zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Wskazał także, że w toku postępowania przed organem I instancji, w odwołaniu, jak i w skardze, wszystkie ww. osoby działające w imieniu Spółki – jako adres do korespondencji wskazywały ul. A. [...] w [...], gdzie mieści się siedziba [...] S.A. Oddziału [...] w [...]. Decyzje organów obu instancji weszły do obrotu prawnego i nie mogą być uznane za bezskuteczne. Nie doszło w ocenie Sądu I instancji do uchybienia praw i gwarancji procesowych strony skarżącej, a sama Spółka nie wskazała na takie skutki, które miałyby negatywne konsekwencje np. w zakresie możliwości zajęcia przez nią stanowiska w sprawie bądź zgłaszania wniosków dowodowych mogących mieć wpływ na jej wynik.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Skarżąca w zasadzie nie kwestionowała ustaleń faktycznych w sprawie, nie wykazała także, ażeby brak zawiadomienia Spółki przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy miał istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Sąd I instancji uznał także za niezasadny podnoszony przez Skarżącą aspekt braku celowości niezwłocznego wykonania określonych w decyzji [...] WINB robót budowlanych i potencjalnej groźby postawienia Spółce zarzutu niegospodarności przy wydatkowaniu środków, wobec planowanego w przyszłości remontu dworca. Sąd szeroko odniósł się do tej kwestii podkreślając, że celem przepisu art. 66 ust. 1 Pr. bud. jest możliwie najszybsze usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Decyzja wydana w tym trybie i zakres orzeczonych nakazów powinien ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Chodzi tu bowiem wyłącznie o przywrócenie i zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejącego obiektu budowlanego oraz jego użytkowania w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. Stąd też przy określaniu terminu wykonania robót organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze fakt, że nadrzędne znaczenie ma tu potrzeba niezwłocznego usunięcia stwierdzonych zagrożeń. W konsekwencji, Sąd doszedł do wniosku, że GINB prawidłowo ustalił nowy termin wykonania obowiązków wskazanych w decyzji organu I instancji, uwzględniając przy tym sytuację Spółki. Wbrew zarzutom skargi, decyzja organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] S.A. z/s w [...] na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., "p.p.s.a.") w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy decyzja została bezpośrednio doręczona na ręce Skarżącej, z pominięciem pełnomocników skutecznie ustanowionych w sprawie, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a., który wskazuje wprost, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika wszelkie pisma w sprawie należy kierować na ręce pełnomocnika, a nie strony postępowania, która go umocowała do działania;
2) art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. przez zaniechanie przez Sąd wydania w mocy organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została doręczona wyłącznie Skarżącej, z pominięciem ustanowionych pełnomocników;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy Organ rozpatrując sprawę faktycznie pominął część okoliczności wskazywanych przez Skarżącą, tj. że część prac wskazanych w decyzji z 2022 r. będzie wykonana w ramach realizacji projektu [...] pn. "Prace na linii [...] w [...] na odcinku [...] - [...]" oraz obowiązku uzyskania wszelkich pozwoleń na realizację prac wskazanych w treści decyzji z 2022 r. (w szczególności pozwolenia na budowę oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej oraz wyłonienia wykonawcy w ramach przeprowadzonego postępowania zakupowego, w sytuacji gdy obowiązkiem Organu było odniesienie się do całości okoliczności faktycznych sprawy;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy Organ uniemożliwił Skarżącej branie czynnego udziału w postępowaniu, które przejawiało się w szczególności brakiem przesłania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy,
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy Organ nie dokonał należytego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co przejawiało się, w szczególności pominięciem okoliczności faktycznych, które mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. wykonania w przyszłości prac w ramach Projektu oraz faktu, iż uzyskanie wszelkich pozwoleń na realizację prac wskazanych w treści decyzji z 2022 r. (w szczególności pozwolenia na budowę oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), opracowania dokumentacji projektowo-kosztowej oraz wyłonienie wykonawcy w ramach przeprowadzonego postępowania zakupowego wymaga czasu o wiele dłuższego niż czas wskazany w treści decyzji, w sytuacji gdy jest to kluczowa okoliczność w niniejszej sprawie;
6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. przez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy termin wyznaczony na wykonanie prac naprawczych jest faktycznie terminem niemożliwym do wykonania, tj. do 30 sierpnia 2023 r., w sytuacji gdy obowiązkiem Organu, przy wydawaniu decyzji było określenie adekwatnego (możliwego do realizacji prac określonych w decyzji) terminu w wymiarze technicznym oraz organizacyjnym.
Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi oraz uchylenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzji i decyzji I (w ocenie NSA skarżącej kasacyjnie chodziło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji); na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw Skarżącej w pierwszej instancji; na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw Skarżącej w drugiej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że Organ wydał decyzję, w treści której zmienił termin wykonania prac, tj. do 30 sierpnia 2023 r. bez jednoczesnego wskazania uzasadnienia dla tego terminu. Decyzja nie została skutecznie doręczona, co jest wadą uniemożliwiająca uznanie, że decyzja weszła do obiegu prawnego, dlatego wnoszenie o jej uchylenie w całości jest uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutu nieskutecznego doręczenia decyzji organu zarówno, I, jak i II instancji Skarżąca podniosła, że organy de facto pozbawiły ją czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony. Doręczenie ww. decyzji bezpośrednio na ręce Skarżącej stanowiło jedynie informacyjny charakter doręczenia pisma stronie postępowania (nie wywoła ono skutków prawnych). Skarżąca zarzuciła tym samym rażące naruszenie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego siedmiu sędziów NSA z: 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21 oraz z 18 marca 2019 r., sygn. akt I FPS 3/18.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności Skarżąca podniosła, że w toku postępowania wskazywała, że niektóre prace wskazane w decyzji z 2022 r. będą wykonywane w ramach projektu, który jest dofinansowany ze środków Unii Europejskiej, a pozostała część będzie wykonana przez Skarżącą po uzyskaniu pozwolenia właściwego konserwatora zabytków, do czego Organ w ogóle się nie odniósł. Ponadto Organ w ogóle nie odniósł się do kwestii wskazanych w treści odwołania od decyzji z 2022 r., które w ocenie Skarżącej powinny wpływać nie tyle na obowiązek wykonania prac określonych w treści decyzji, lecz na termin ich wykonania. Zdaniem Skarżącej okoliczności te w sposób obiektywny uzasadniają żądanie dotyczące zmiany terminu wykonania całości prac wskazanych w treści decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do zarzutów powiązanych z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że nie jest uzasadniony najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. przez niedoręczenie wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzji ustanowionym przez Skarżącą pełnomocnikom.
W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., przywoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W orzecznictwie podkreśla się również, że w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08, z dnia z 17 października 2017 r., w sprawie II GSK 4055/16; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl tak jak i wszystkie niżej powoływane orzeczenia).
W świetle powyższego, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia.
Z akt sprawy wynika, co Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i co jest bezsporne, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały doręczone bezpośrednio Skarżącej na adres jej siedziby w [...] ul. A. [...]. Znamienne jest w tej sprawie, że w toku postępowania przed organem I instancji, w odwołaniu, jak i w skardze, wszystkie osoby ustanowione przez Spółkę jako jej pełnomocnicy - jako adres do korespondencji wskazywały ul. A. [...] w [...], gdzie jak wyżej wskazano mieści się siedziba [...] S.A. Istotne jest także, że ten adres do korespondencji został wskazany w dokumentach pełnomocnictwa udzielonym wskazanym w nim osobom będących nota bene pracownikami Skarżącej.
Trafnie w tych okolicznościach, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że to pełnomocnik samodzielnie decyduje o adresie służącym do doręczeń. W rozpoznawanej sprawie już na etapie postępowania przed organem I instancji pełnomocnicy działający w imieniu Skarżącej konsekwentnie wskazywali, że adresem do korespondencji ze Spółką jest adres siedziby jej Oddziału [...] w [...], przy ul. A. [...]. Pod tym adresem doręczane były wszystkie pisma procesowe i rozstrzygnięcia wydane w sprawie. Pełnomocnicy Spółki, będący pracownikami tego Oddziału Skarżącej, na żadnym etapie postępowania nie negowali faktu otrzymania korespondencji kierowanej przez organy orzekające w sprawie pod ww. adresem.
Ustalenia oparte na aktach sprawy jednoznacznie dowodzą, że pełnomocnicy Skarżącej zapoznali się z treścią decyzji organu I instancji, czego dowodzi m.in. fakt wniesienia przez nich w ustawowym terminie odwołania do GINB. Do osób tych dotarła również decyzja organu odwoławczego, skoro pełnomocnikami w sprawie są pracownicy Spółki, pełniący funkcje kierownicze w Oddziale [...] w [...], na adres którego doręczono decyzję GINB. Istotne znaczenie ma tu fakt, że na decyzję tę została skutecznie złożona skarga do tutejszego Sądu. Sąd wywiódł prawidłowo, że nie doszło w tych okolicznościach do uchybienia praw i gwarancji procesowych strony Skarżącej, a sama Spółka nie wskazała na takie skutki, które miałyby negatywne konsekwencje np. w zakresie możliwości zajęcia przez nią stanowiska w sprawie bądź zgłaszania wniosków dowodowych mogących mieć wpływ na jej wynik.
W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że doszło do skutecznego doręczenia rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, tym samym decyzje organu obu instancji weszły do obrotu prawnego i nie mogą być uznane za bezskuteczne.
Podsumowując, w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie spowodowała żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu. Z tych względów zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionując oczywiście stanowiska wyrażonego w powoływanych przez Skarżącą, celem wzmocnienia argumentacji skargi kasacyjnej, uchwałach składu siedmiu sędziów NSA: z 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21 oraz z 18 marca 2019 r. sygn. akt I FPS 3/18 podjętych na podstawie 187 § 1 p.p.s.a, które mają z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a tzw. ogólną moc wiążącą, stwierdza że nie znajdują one zastosowania w analizowanej sprawie, ponieważ dotyczą innego stanu faktycznego i zostały wydane w sprawach z zakresu prawa podatkowego.
Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z 10 § 1 k.p.a.
Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło Skarżącej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Tymczasem Spółka nie wykazała by zarzucane przez nią uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, co świadczy o tym, że zasada wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. nie została w sprawie naruszona.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Wyjaśnić należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Analizowana sprawa została dwukrotnie rozpoznana, każdy z organów przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał rozstrzygnięcie. GINB dokonał przy tym oceny zarzutów odwołania i odniósł się do istoty sprawy. Wskazał też, że Skarżąca nie kwestionowała zasadności nałożenia na nią obowiązków określonych w decyzji organu I instancji, natomiast podnosiła ustalenie nieodpowiedniego terminu do ich wykonania. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił w swojej decyzji, że wykonywanie robót budowlanych w trybie art. 66 ust.1 pkt 1 Pr. bud., których celem jest usunięcie zagrożeń wywołanych nieprawidłowym stanem faktycznym obiektu nie wymaga uzyskania dodatkowych pozwoleń czy zgód innych organów.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ani też art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Oba te zarzuty w istocie dotyczą nieprawidłowego ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków, który w ocenie Skarżącej jest terminem "niemożliwym do wykonania". Skarżąca nie kwestionowała natomiast zasadności nałożonych obowiązków.
W uzasadnieniu tych zarzutów powołano się na argumentację natury słusznościowej tj. wykonania w przyszłości prac remontowych w ramach projektu pn."Prace na linii [...] w [...] na odcinku [...]-[...]", konieczność uzyskania wszelkich pozwoleń, opracowania dokumentacji projektowo-kosztowej oraz wyłonienie wykonawcy.
Wskazać należy, że podnoszone okoliczności, w tym plany remontowo-finansowe zarządcy obiektu nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu, jak twierdzi Skarżąca nieprawidłowego ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków. Podkreślić trzeba, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr. bud. ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w tym artykule, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. np. wyroki NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3850/18, z 18 stycznia 2022 r., II OSK 377/19; z 14 lutego 2023 r., II OSK 130/22).
W orzecznictwie wskazuje się, że termin wykonania obowiązku powinien być realny i odpowiedni do okoliczności sprawy, a pod pojęciami tymi należy także rozumieć interes społeczny. Przedłużanie istnienia nienależytego stanu technicznego jest niezgodne bowiem z interesem społecznym, z uwagi na to, że zły stan techniczny może powodować stan zagrożenia (wyrok NSA z 4 kwietnia 2024 r., II OSK 1918/23).
Na gruncie tej sprawy należy wziąć pod uwagę okoliczność, że obowiązkiem objęty został dworzec [...], zlokalizowany w [...], z którego korzysta każdego dnia wiele osób. Nałożone obowiązki nie są skomplikowane i nie mają znacznego rozmiaru. Postulowane przez Spółkę określenie terminu na 2027r. zagrażałoby bezpieczeństwu użytkowników dworca, w szczególności zagrożeniem jest zły stan techniczny stropów na poziomie -1 czyli nad peronami. Poza tym Skarżąca co najmniej od 2021 r., gdy wszczęto postępowanie w tej sprawie, posiadała wiedzę o nieodpowiednim i stale pogarszającym się stanie technicznym niektórych elementów dworca oraz wynikających z tego faktu zagrożeniach w jego użytkowaniu i mogła spodziewać się nałożenia obowiązków związanych z usunięciem nieodpowiedniego stanu technicznego kontrolowanego obiektu oraz przygotować się odpowiednio do wykonania prac.
Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważa, że pomimo zmiany terminu przez GINB i jego wyznaczenia na dzień 30 sierpnia 2023 r., Spółka nadal podtrzymuje stanowisko o nieracjonalności wykonania orzeczonych przez organ nadzoru budowlanego nakazów z uwagi na dopiero planowany w przyszłości remont dworca [...] w ramach projektowanej inwestycji pod nazwą: "Prace na linii [...] w [...] na odcinku [...] – [...]". Podzielić należy argumentację Sądu pierwszej instancji, że celem przepisu art. 66 ust. 1 Pr. bud. jest możliwie najszybsze usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, których istnienie może zagrażać wartościom prawnie chronionym, jak zdrowie i życie, bezpieczeństwo mienia lub środowiska bądź też naruszającym wymagania techniczno-budowlane. Stąd też przy określaniu terminu wykonania robót organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze fakt, że nadrzędne znaczenie ma tu potrzeba niezwłocznego usunięcia stwierdzonych zagrożeń.
Rzecz jasna termin ten musi być adekwatny do zakresu nałożonych na stronę obowiązków. Sąd słusznie wskazuje, że nie oznacza to jednak, że organy powinny uwzględniać przyszłe, wręcz dalekosiężne aczkolwiek niepewne plany inwestycyjne podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny obiektu. Nie sposób bowiem uznać, że skoro w dalszej perspektywie właściciel obiektu planuje jego gruntowny remont lub przebudowę, to organ nie powinien już dążyć do skutecznego egzekwowania bezzwłocznego doprowadzenia obiektu do stanu nie stwarzającego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi bądź jego doprowadzenia do stanu odpowiadającego wymaganiom technicznym. Jest tak tym bardziej, gdy wydłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości budowlanych nie znajduje odzwierciedlenia w interesie społecznym, którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa. Sąd trafnie wskazał, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku gdy mamy do czynienia z obiektem użyteczności publicznej i gdzie w interesie jego użytkowników leży niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku, celem zapewnienia im bezpieczeństwa.
W tych okolicznościach podnoszone wyżej zarzuty skargi kasacyjnej co do wadliwego ustalenia zaskarżoną decyzją terminu wykonania nałożonych na podstawie art. 66 ust.1 pkt 2 i 3 Pr. bud. obowiązków są nieusprawiedliwione.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Dodatkowo należy wyjaśnić należy, odnosząc się do końcowych wniosków skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, że przepisy p.p.s.a nie przewidują zakończenia postępowania przed NSA w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji z równoczesnym uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Na podstawie art.188 p.p.s.a. NSA może natomiast uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.