II OSK 240/22

II OSK 240/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1290/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 35 ust. 1 pkt 1;
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 14 ust. 8;
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 141 § 4, art. 190, art. 135, art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156 § 1 pkt 2, art. 16;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1290/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1290/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] listopada 2017 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Opolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...], którą to z kolei stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu na działkach [...] , [...] , położonych przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor wyjaśnił, że inwestycja, której dotyczy sprawa, objęła między innymi przebudowę budynku byłego młyna, usytuowanego na działkach [...] oraz [...] z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne oraz zagospodarowanie terenu wokół, w tym budowę wiaty grillowej, placu zabaw, montaż urządzeń służących do gry w mini golfa (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1/Z - str. 35; Opis techniczny - str. 20-21).
Organ dalej wywodził, że wedle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej "P.b.") przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki [...] i [...] w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Strzelce Opolskie dotyczącego terenu w rejonie Suchych Łanów (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007 r., nr 23, poz. 1025, dalej także "uchwała IN/21/07" lub "plan"). Działki te położone są częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 12 MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO - tereny ogrodów i sadów. Będący przedmiotem przebudowy budynek byłego młyna usytuowany jest na obszarze 12 MN(U), natomiast wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa zostały zaplanowane na obszarze RO - tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.
W ocenie Głównego Inspektora inwestycja [...] sp. z o.o. jest niezgodna z dopuszczalnym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu. Zgodnie z § 18 ust. 2 planu dla terenu 12 MN(U) funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca i bliźniacza. Dopuszczalne są tam: budynki mieszkalne wielorodzinne do czterech mieszkań; działalność gospodarcza niekolidująca z funkcją mieszkaniową, w lokalach użytkowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zgodnie z przepisami odrębnymi; zakłady rzemieślnicze prowadzące działalność niekolidującą z funkcją mieszkaniową oraz usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej. Zgodnie z § 5 pkt 4 planu "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" to podstawowe usługi użyteczności publicznej, to jest służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują, z wykluczeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług, w tym: a) komercyjne - handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego, b) publiczne - przedszkola, świetlice, kluby itp. c) place zabaw.
W ocenie Głównego Inspektora spornej inwestycji nie można zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej". W § 5 pkt 1 planu zdefiniowano "usługi użyteczności publicznej" poprzez wymienienie ich rodzajów (na przykład usługi turystyki) wraz z dwoma wyłączeniami (usługi techniczne i motoryzacyjne). Natomiast "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" zostały ograniczone do "podstawowych usług użyteczności publicznej". Kryterium, co stanowi podstawowe usługi użyteczności publicznej, spośród katalogu usług wymienionych w § 5 pkt 1, jest służenie "obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują". Z kolei wymienione kryterium "obsługi mieszkańców" zostało dodatkowo ograniczone poprzez wykluczenie z podstawowych usług użyteczności publicznej lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług. Zdaniem organu to zasięg/charakter danej usługi (to, do kogo jest ona skierowana) determinuje to, czy ma ona podstawowy charakter, a tym samym, czy jest ona "usługą towarzyszącą funkcji mieszkaniowej".
Główny Inspektor wywodził dalej, że wedle "Opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu" (str. 20) przebudowa "budynków byłego młyna wraz z jego otoczeniem" przeznaczona jest na usługi turystyki. Pomieszczenia w przebudowywanym budynku mają być bowiem przeznaczone na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne. Powyższy opis koresponduje ze szczegółowymi rozwiązaniami architektonicznymi zawartymi w projekcie budowlanym.
W ocenie organu inwestycja nie jest skierowana do mieszkańców terenu 12 MN(U). Usługi turystyki z założenia są zaadresowane do osób spoza danego terenu. Innymi słowy, inwestycja nie będzie pełnić funkcji służącej obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego 12 MN(U). Takie jest założenie ograniczenia możliwości lokalizowania pewnych usług na terenie, gdzie wokół jest zabudowa mieszkaniowa.
Podsumowując, w ocenie Głównego Inspektora sporna inwestycja, w części dotyczącej terenu 12 MN(U), zalicza się do "usług użyteczności publicznej" w rozumieniu § 5 pkt 1 planu, ale nie można jej zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" zgodnie z § 5 pkt 4 planu.
W ocenie organu odwoławczego inwestycja, w części zaplanowanej na obszarze RO (wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa) również jest niezgodna z dopuszczalnym przeznaczeniem tego terenu (RO). Zgodnie z § 23 ust. 1 planu na terenie tym wyznacza się tereny ogrodów i sadów RO, obejmujące tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W ocenie organu trudno uznać więc za zgodną z planem lokalizację wiaty grillowej, placu zabaw, urządzeń służących do gry w mini golfa, zwłaszcza, że na rozważanym terenie dopuszczone zostały uprawy szklarniowe i pod folią oraz jest możliwa adaptacja/budowa budynków gospodarczych, altan, wiat powiązanych jednak z podstawową funkcją mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (§ 23 ust. 2 planu).
Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższych naruszeń, organ stwierdził, że analizowane uchybienia są poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor stwierdził, że kontrolowane pozwolenie na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora złożyła [...] sp. z o.o.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., VII SA/Wa 248/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Na skutek skargi kasacyjnej uczestnika postępowania W. P. (właściciela działki sąsiedniej) wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., II OSK 683/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok VII SA/Wa 248/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zajęcie stanowiska co do tego, czy ocena Głównego Inspektora o jasnej, niebudzącej wątpliwości treści § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4 planu jest zgodna z prawem. Stanowisko Sądu w tej mierze powinno być wyrazem obiektywnego stanu rzeczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej obiektywnej oceny. Najpierw bowiem stwierdził, że o wątpliwościach interpretacyjnych świadczy różnica stanowisk organów. Wskazał, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ (Starosta Strzelecki), wymaga złożonego procesu wykładni, co miało mieć miejsce w odniesieniu do wykładni § 18 ust. 2 pkt 4 oraz § 5 pkt 1 i 4 planu. Użył także określenia, że przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne. Następnie przedstawił końcową ocenę, według której, "nie można w niniejszej sprawie uznać, że treść kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4 ww. planu miejscowego". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taka – powyżej zaprezentowana – ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie była poparta własną analizą Sądu co do treści przywołanych przepisów planu miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 683/19 wyjaśnił dalej, że nie podważając konstytucyjnych i ustawowych uwarunkowań ograniczenia prawa zabudowy, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, konieczne jest także uwzględnienie uwarunkowań wynikających z obowiązku przestrzegania ładu przestrzennego, zmaterializowanego w przepisach art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie decyzji Starosty [...] tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.").
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli w ponownym postępowaniu sądowym skonkretyzowana analiza przyniesie rezultat w postaci oceny o braku zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego w zakresie przepisów § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4, a także § 23 ust. 1 i 2, to konieczne będzie – z uwagi na rodzaj kontrolowanego postępowania administracyjnego – poddanie takiego naruszenia ocenie z zastosowaniem kryterium rażącego naruszenia prawa.
Sąd drugiej instancji zaznaczył, że jednym z warunków przyjęcia takiego charakteru naruszenia jest trwanie skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ocenie w zakresie zgodności z ustaleniami planu miejscowego należy poddać całą inwestycję, pamiętając że została ona usytuowana na dwóch różnych jednostkach planistycznych, a poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego powinny być ocenione indywidualnie. Zagadnienie zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego zawiera w sobie wiele aspektów (zgodność zabudowy z przeznaczeniem terenu, zgodność z określonymi parametrami zabudowy), których stopień ważności może być oceniany w sposób zróżnicowany, a w konsekwencji w sposób zróżnicowany można oceniać charakter braku zgodności z planem.
Wypowiadając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że nie można marginalizować określonego w planie miejscowym przeznaczenie terenu. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Naczelny Sąd Administracyjny spuentował, że okoliczności te należy uwzględnić oceniając, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "K.p.a."), czy możliwe jest zaakceptowanie decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym (o ile taki stan zostanie stwierdzony).
Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., VII SA/ Wa 1290/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora z dnia [...] listopada 2017 r.
Przytoczywszy ustalenia organu Sąd wskazał, że na obszarze planu oznaczonym jako 12MN(U), stosownie do § 18 ust. 2 tego planu, dopuszcza się usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej (pkt 4). W § 5 pkt 1 planu zdefiniowano "usługi użyteczności publicznej", przez które rozumie się "usługi administracji, oświaty, nauki, kultury, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej i pocztowej, telekomunikacyjnej, i obsługi pasażerów w transporcie zbiorowym, usługi turystyki, handlu detalicznego, gastronomii, inne usługi socjalne, bytowe i biurowe oraz rzemiosło usługowe służące obsłudze ludności, z wyłączeniem usług technicznych i motoryzacyjnych". Definicję "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" zawiera § 5 pkt 4 planu. Są to "podstawowe usługi użyteczności publicznej, tj. służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują, z wykluczeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług, w tym: a) komercyjne - handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego, b) publiczne - przedszkola, świetlice, kluby itp. c) place zabaw". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził na tej podstawie, że "Usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej", to usługi użyteczności publicznej o charakterze podstawowym – takie, które służą obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują. Z usług tych lokalny prawodawca wykluczył lokale rozrywkowe, piwiarnie i inne podobnie uciążliwe usługi. Jednocześnie w planie przykładowo wskazano usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, który mi są m.in. usługi handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rację ma organ odwoławczy, że usługi wskazane w § 5 pkt 4 lit. a-c uchwały zostały podane jako przykładowe podstawowe usługi użyteczności publicznej (przykładowe usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej). Z treści powołanych przepisów wynika wniosek, iż usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej mają za zadanie służyć lokalnej społeczności, zamieszkującej na danym terenie oznaczonym w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej i są to drobne usługi typu: sklepy detaliczne, bary, punkty usługowe. Celem takiej regulacji było niedopuszczenie na tym terenie funkcji usługowej, która kolidowałaby z funkcją mieszkaniową jednorodzinną ze względu na swoją uciążliwość dla zamieszkujących na tym terenie mieszkańców. Sąd zaakceptował w tym zakresie interpretację § 18 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 4 planu dokonaną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w szczególności, że kryterium uznania danych usług za usługi podstawowe jest to, komu takie usługi mają służyć (lokalni mieszkańcy terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a więc związek funkcjonalny danego rodzaju dopuszczalnych usług z podstawową funkcją terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i bliźniacza). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dodatkowym kryterium określającym "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" jest kryterium negatywne dotyczące ich uciążliwości dla mieszkańców danego terenu. Świadczy o tym treść § 5 pkt 4 uchwały, który to przepis wyklucza z zakresu "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" lokale rozrywkowe, piwiarnie i inne podobnie uciążliwe usługi.
Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora, iż spornej inwestycji nie można zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej".
Sąd wskazał, że inwestycja polegała na przebudowie budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, oraz zagospodarowaniem terenu wokół, w tym budowę wiaty grillowej, placu zabaw, montaż urządzeń służących do gry w mini golfa zaplanowanych na działkach [...] oraz [...] (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1/Z - str. 35; Opis techniczny - str. 20 - 21). Przyznał też, że wedle Opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 20) inwestycja ta jest przeznaczona na usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, tj. usługi turystyki (pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne – sauna, grota solna), jednakże dalej stwierdził, iż wymienionych usług nie można zaliczyć do takowych usług w rozumieniu § 5 pkt 4 planu. Nie są to podstawowe usługi użyteczności publicznej, to jest usługi służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują. Usługi turystyki z założenia są bowiem zaadresowane do osób spoza danego terenu. Nawet, jeżeli okoliczni mieszkańcy terenu 12 MN(U) korzystają z nich jako goście imprez okolicznościowych (na co wskazywała skarżąca spółka), gdyż takie usługi na tym terenie są świadczone, to nie oznacza to, że tego typu usługi należy zaliczyć do podstawowych usług służących obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują, o których mowa w § 5 pkt 4 planu. Sąd zauważył też, że przyjęte przeznaczenie obiektu generuje uciążliwości porównywalne do wskazanych w tym przepisie lokali rozrywkowych, piwiarni, których funkcjonowanie na tym terenie w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę było wykluczone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc za prawidłowe stanowisko Głównego Inspektora, iż spornej inwestycji w zakresie przebudowy budynku młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, nie można zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej".
Dalej Sąd wywodził, że druga część inwestycji (wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa) znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem RO. Wedle § 23 ust. 1 planu na tym terenie wyznacza się tereny ogrodów i sadów na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował pogląd organu, że również w tym zakresie inwestycja ta jest sprzeczna z przepisami planu miejscowego. Zgodnie z § 23 ust. 2 planu, tereny, o których mowa w ust. 1, przeznacza się pod gruntowe uprawy sadowniczo-ogrodnicze z dopuszczeniem: upraw szklarniowych i pod folią z zachowaniem warunków określonych w przepisach odrębnych (pkt 1), adaptacji istniejących budynków gospodarczych, towarzyszących istniejącej w granicach tej samej nieruchomości zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz budynków gospodarczych i inwentarskich towarzyszących istniejącej w granicach tej samej nieruchomości zabudowie zagrodowej (pkt 2); budowy budynków gospodarczych, altan i wiat niewymagających pozwolenia na budowę (pkt 3). Podstawowa funkcja tego terenu - ogrody i użytki rolne jest powiązana z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Natomiast inwestycja na tym terenie jest ściśle powiązana z prowadzoną działalnością usługową w zakresie usług turystycznych i organizacji imprez okolicznościowych i służy gościom tych imprez. Lokalizacja wiaty grillowej, placu zabaw, urządzeń służących do gry w mini golfa nie służy istniejącej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, gdyż taka zabudowa na terenie działek [...] oraz [...] nie istnieje. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor prawidłowo uznał, że również w tym zakresie inwestycja narusza przepis § 23 planu.
Wreszcie Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Sąd wyjaśnił też, że wedle poglądów wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne, społeczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że wprawdzie § 18 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 4 planu mogły wywoływać pewne wątpliwości interpretacyjne, lecz interpretacja tych przepisów dokonana przez Głównego Inspektora okazała się prawidłowa. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższych naruszeń, Sąd kierował się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2021 r., II OSK 683/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie podważając konstytucyjnych i ustawowych uwarunkowań ograniczenia prawa zabudowy, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, konieczne jest także uwzględnienie uwarunkowań wynikających z obowiązku przestrzegania ładu przestrzennego, zmaterializowanego w przepisach art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skutki społeczno-gospodarcze niezgodności inwestycji z planem są poważne, gdyż – jak sama skarżąca spółka wskazuje – od wielu lat trwa nieustający konflikt na tym tle pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości sąsiedniej G. i W. P., w który zaangażowane są organy policji oraz sąd karny. Lokalizacja spornej inwestycji na wyznaczonym w planie terenie zabudowy mieszkaniowej narusza prawo w sposób rażący, gdyż nie można marginalizować sprzeczności określonego w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z inwestycją o charakterze usługowym, która może powodować (i jak wynika z akt sprawy powoduje) uciążliwości dla osób zamieszkujących na tym terenie.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1290/21 wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") przez nieuwzględnienie wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 683/19, w którym to wskazano na konieczność dokonania przez Sąd Wojewódzki, obiektywnej oceny przepisów § 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 pkt 4 planu i przesądzenia, czy przedmiotowa inwestycja jest z nimi zgodna, gdyż dopiero w przypadku uznania, iż taka niezgodność niewątpliwie zachodzi, Sąd może ocenić, czy ma ona charakter rażący. Zaznaczono też, że ocena powinna taka uwzględniać fakt, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia § 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 pkt. 4 planu, w sytuacji gdy nie występuje oczywistość takiego naruszenia. Zdaniem [...] sp. z o.o. przepisy planu jasno nie określają innego, aniżeli w pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r. sposobu i użytkowania nieruchomości. Wymagają one skomplikowanej wykładni, stąd ewentualna sprzeczność z przepisami prawa nie jest oczywista;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i art. 16 K.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę narusza ład przestrzenny niemożliwy do zaakceptowania w swoich skutkach w praworządnym państwie prawa. Zdaniem [...] sp. z o.o. taka niezgodność nie występuje, a zrealizowana inwestycja polegająca na zmianie przeznaczenie istniejącego dużego młyna produkcyjnego, który ze swej istoty na tym terenie mieszkaniowym naruszał ład przestrzenny (generował hałas pył, duży ruch ciężarowy samochodów), na pokoje gościnne i zaplecze gastronomiczne służące ludności, wydaje się być możliwa, a nawet konieczna do zaakceptowania w państwie prawa, również z uwagi na ochronę praw nabytych przez spółkę, gdyż od prawie 10 lat inwestycja jest zrealizowana i prowadzona jest tam działalność gospodarcza;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. art. 16 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. naruszy zasadę trwałości decyzji, a co za tym idzie konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącej element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego.
Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie jej skargi. Spółka zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W piśmie z dnia [...] marca 2023 r. swe stanowisko przedstawił uczestnik postępowania W. P. Jego zdaniem w zaskarżonym wyroku (VII SA/Wa 1290/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonał zalecenia przedstawione wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 683/19). Zdaniem uczestnika postępowania doszło do oczywistego naruszenia przez inwestycję skarżącej przepisów planu miejscowego. Przewiduje się pokoje gościnne, salę bankietową, restaurację, zaplecze konferencyjne z placem zabaw, minigolfem, parkingiem i wiatą grillową, których nie daje się powiązać z usługami służącymi obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują. Nie można też pogodzić z planem zagospodarowania działek inwestycyjnych w obszarze RO, które nie korespondują z funkcją ogródków i sadów "na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej" przeznaczonych pod "gruntowe uprawny sadowniczo-ogrodnicze".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, co zostało w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia opisane, że obecnie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został wydany po uprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2021 r., II OSK 683/19. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzednio wydane w sprawie orzeczenie uznał za usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazał, że w dotychczasowym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zweryfikował dostatecznie istotnych aspektów sprawy. Zanegował bowiem istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa (w odniesieniu do pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r.) koncentrując się na występujących jego zdaniem wątpliwościach interpretacyjnych dotyczących planu miejscowego przyjętego uchwałą [...], a o wątpliwościach tych świadczyć miała rozbieżność w stanowiskach organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w tym kontekście zwrócił uwagę, że ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna być "wyrazem obiektywnego stanu rzeczy". Wskazał, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji – jeżeli uznane zostanie, że pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r. narusza prawo – powinna także uwzględnić analizę, czy doszło do naruszenia rażącego. Należy więc zidentyfikować, czy decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym wywołała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, a to należy ujmować w szerszym kontekście aspektów związanych z oceną zgodności projektowanego przeznaczenia z planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 683/19 nie przesądził, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. rażąco naruszała prawo ("o ile taki stan rzeczy zostanie stwierdzony"), choć wskazał, że przy ocenie tej kwestii należy brać pod uwagę wymagania ładu przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w obecnie zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 1290/21 przeprowadził rzetelną analizę prawną ukierunkowaną na weryfikację zgodności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] z planem miejscowym przyjętym uchwałą [...], a także przedstawił powody, dla których uznał naruszenie planu za rażące. Wywód uzasadnienia wyroku został uzupełniony w aspekcie treściowym o obszary wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 141 § 4 P.p.s.a.).
Obecnie orzekający Sąd nie zgadza się jednak z konkluzjami przedstawionymi w zaskarżonym wyroku i w tym kontekście uznaje za usprawiedliwiony materialnoprawny zarzut skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż weryfikowana z postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] rażąco narusza plan miejscowy i że w tym kontekście można twierdzić o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (na przepis skarżąca spółka wskazała w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej).
W poprzednim wyroku II OSK 683/19 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku precyzji, czy niejasności ustaleń tego planu. [...] Aby można było stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, inwestycja w oczywisty sposób musi być niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Dalej wywodził, że "Stwierdzenia te należy jednak odnieść do konkretnych ustaleń planu miejscowego i wykazać, że taki brak precyzji, czy też niejasne ustalenia dotyczą konkretnych ustaleń. W tym celu należy nie tylko przywołać określone jednostki redakcyjne planu miejscowego. Konieczne jest przywołanie, a nawet przytoczenie treści przepisów, ze wskazaniem norm niejasnych, nieprecyzyjnych, wymagających złożonego procesu interpretacji. Nadto, wywód w tej mierze powinien wskazywać na czym polega niejasność określonych norm planu miejscowego oraz złożoność procesu wykładni. Rezultatem takiego wywodu powinien zaś być wniosek, według którego istnieje taka interpretacja określonych ustaleń Planu miejscowego, która dopuszcza lokalizację będącej przedmiotem sprawy inwestycji".
Odnosząc się do powyższego należy zatem ocenić proces wykładni planu przyjętego uchwałą [...]dokonany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zweryfikować, czy faktycznie o projektowanej na działkach [...] i [...] inwestycji można twierdzić, że w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r. rażąco naruszała ona ustalenia planu miejscowego.
Działki [...] i [...] położone są na obszarze 12 MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO - tereny ogrodów i sadów. Będący przedmiotem przebudowy budynek byłego młyna usytuowany jest na obszarze 12 MN(U), natomiast wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa zostały zaplanowane na obszarze RO - tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.
Inwestycja [...] sp. z o.o. nie odpowiada funkcji podstawowej terenu 12MN(U), gdyż nie jest to zabudowa mieszkalna, stąd też należy jej zgodność z planem rozpatrywać jedynie w kontekście przeznaczenia dopuszczalnego, a konkretnie "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej". Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 4 planu takie usługi mogły być lokalizowane na terenie 12 MN(U). "Usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" to zgodnie z § 5 pkt 4 planu "podstawowe usługi użyteczności publicznej, to jest służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują, z wykluczeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług, w tym: a) komercyjne - handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego, b) publiczne - przedszkola, świetlice, kluby itp. c) place zabaw". Z kolei przez "usługi użyteczności publicznej" należy rozumieć szereg usług wymienionych w § 5 pkt 1 planu, w tym usług turystyki czy gastronomii.
Zestawienie powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że kryterium wyróżniające spośród "usług użyteczności publicznej" (§ 5 pkt 1 planu) "podstawowe usługi użyteczności publicznej" (zaliczane do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" - § 5 pkt 4 planu), to ich funkcja ukierunkowana na "obsługę mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują". Warto jednak podkreślić, że "podstawowe usługi użyteczności publicznej" nie zostały określone poprzez przytoczenie katalogu zamkniętego. Zdefiniowano je przez wskazanie ogólnej funkcji, ale też przez przykłady, do których zaliczono między innymi usługi komercyjne, publiczne i place zabaw. Wśród tych pierwszych wymienia się usługi gastronomii.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przebudowy budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, oraz zagospodarowaniem terenu wokół, w tym budowę wiaty grillowej, placu zabaw, montaż urządzeń służących do gry w mini golfa zaplanowanych na działkach [...] oraz [...] (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1/Z - str. 35; Opis techniczny - str. 20 - 21). Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 20) inwestycja ta jest przeznaczona na usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, to jest usługi turystyki (pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne – sauna, grota solna).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestycja [...] sp. z o.o. narusza § 18 ust. 2 pkt 4 planu, w zakresie w jakim uznano ją za mieszczącą się w przeznaczeniu terenu 12MN(U) na cele "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej". Wnikliwsza refleksja nad regulacjami uchwały [...](§ 18 ust. 3 pkt 4, § 5 pkt 1 i 4) prowadzi wszakże do wniosku, że jej istotą było ograniczenie usług na tym obszarze do tych z nich, które są bezpośrednio związane z funkcją mieszkaniową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego można przedstawić uzasadnione racje na poparcie tezy, że inwestycja przebudowy młyna – taką jaką zrealizowano ponad dziesięć lat temu na działkach [...] oraz [...] – nie powinna była być przez organ architektoniczno-budowalny dopuszczona.
Trzeba jednak mieć na uwadze, że wydane w 2012 r. pozwolenie na budowę obecnie jest podważane w trybie nieważnościowym z przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jak wskazywano w wyroku II OSK 683/19 stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania, że inwestycja była w oczywisty sposób sprzeczna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc możliwe jest zidentyfikowanie takiego sposobu wykładni planu, w świetle której inwestycja mogła powstać, to wykluczone byłoby uznanie przesłanki nieważności – rażącego naruszenia prawa.
W ocenie obecnie orzekającego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o spornej inwestycji – gdy chodzi o obszar 12MN(U) – nie można twierdzić, że narusza ona § 18 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 5 pkt 1 i 4 planu w sposób rażący. W szczególności podkreślenia wymaga, że dopuszczone na obszarze 12MN(U) "usługi towarzyszące funkcji mieszkalnej" zostały zdefiniowane jako kategoria opisana przez ogólną funkcję ("obsługa mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują") i otwarty katalog ("w tym"), do którego zaliczono między innymi usługi komercyjne, w tym gastronomię. Jak zaznaczono, przebudowa młyna na działkach [...] oraz [...] objęła przeznaczenie budynku na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, oraz zagospodarowaniem terenu wokół. Zaplecze gastronomiczne, w więc funkcja restauracyjna mieści się w zakresie usług wprost dopuszczonych planem na obszarze 12MN(U). Funkcja pomieszczeń przewidzianych pod imprezy okolicznościowe, pokoje gościnne i rekreacyjna może budzić wątpliwości, jeśli chodzi o związek z "obsługą mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują", niemniej nie można całą pewnością i jednoznacznie stwierdzić, że zachodzi pomiędzy nimi oczywista sprzeczność. Miejsce przeznaczone pod imprezy okolicznościowe, także z pokojami gościnnymi i funkcją rekreacyjną, to wszakże miejsce potrzebne lokalnie, służące mieszkańcom miast i mniejszych miejscowości chociażby na potrzeby organizacji przyjęć weselnych, uroczystości związanych z pierwszą komunią, czy innych (uroczystości towarzyszących chrzcinom dzieci, urodzin, jubileuszy, konferencji czy szkoleń). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, iż jest świadomy, że najpewniej lokalny prawodawca miał inny zamysł, co do przeznaczenia terenu 12MN(U): to jest przeznaczenia go na usługi bezpośrednio związane z funkcją mieszkalną, niemniej zarazem nie dostrzega pomiędzy inwestycją [...] sp. z o.o. na działkach [...] oraz [...] a przeznaczeniem literalnie wyrażonym i określonym w planie miejscowym rażącej sprzeczności, którą można byłoby uzasadnić brzmieniem przepisów tego planu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie doszło także w zakresie tej części decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...], w jakiej ustalono zagospodarowanie działek inwestycyjnych w obszarze RO. W tej części działek przewidziano wiatę grillową, plac zabaw i urządzenia służące do gry w mini golfa. Obszar RO to zgodnie z § 23 ust. 1 planu tereny ogrodów i użytków rolnych "na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej". Tereny RO przeznaczono wprawdzie pod uprawy sadowniczo-ogrodnicze (§ 23 ust. 2 planu), ale dopuszczono też w ich obrębie realizację budynków gospodarczych, altan i wiat nie wymagających pozwolenia na budowę (§ 23 ust. 2 pkt 3 planu).
Podobnie jak w odniesieniu do terenów 12MN(U) stwierdzić można, że inwestycja [...] sp. z o.o. narusza ustalenia planu, lecz trudno jest obronić tezę, że naruszenie to ma charakter rażący. Po pierwsze wskazanie w § 23 ust. 1 planu, iż tereny RO to ogrody i użytki rolne "na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej" nie musi oznaczać zawężenia ich funkcji jako tylko powiązanej z zabudową mieszkalną jednorodzinną i zagrodową. Skoro bowiem pobliskie obszary, na przykład rzeczony 12MN(U), mogą być przeznaczone na usługi, choćby gastronomię, to wówczas ich "zaplecze" w ogóle nie mogłoby być zagospodarowane. Wydaje się, że prawodawca lokalny przez zawarte w § 23 ust. 1 planu sformułowanie "na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" chciał zaakcentować przede wszystkim, iż ma na myśli tereny położone "w głębi" działek o funkcji wyjściowej, jak wiadomo, w tym przypadku "zabudowy jednorodzinnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że tereny RO wedle § 23 planu, to przede wszystkim funkcjonalnie ogrody i użytki rolne, a do tego nie pozbawione możliwości zagospodarowania budynkami gospodarczymi, altanami i wiatami nie wymagającymi pozwolenia na budowę. Zagospodarowanie tylnej części działek zaprojektowane przez [...] sp. z o.o. ma charakter nie ingerujący układ przestrzenny i zarazem zbliżony do funkcji charakterystycznej dla zagospodarowania szeroko pojętych ogrodów. Do takiego zagospodarowania zaliczyć można plac zabaw, czy pole mini golfa, które składają się przecież z drobnych urządzeń służących rozrywce przede wszystkim dzieci i młodzieży. Z kolei, gdy chodzi o zaprojektowaną wiatę, to takową w gruncie rzeczy plan dopuszcza w § 23 ust. 2 pkt 3. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że i w przypadku obszaru RO nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że inwestycja dopuszczona decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. rażąco narusza plan miejscowy.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny chciałby zaznaczyć, że orzekając w niniejszej sprawie brał pod uwagę wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w poprzednio wydanym wyroku II OSK 683/19. W szczególności miał na uwadze wartości jakie wiążą się wymogami ładu przestrzennego i projektowania zgodnego z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że ład przestrzenny jest wartością wysoko cenioną przez ustawodawcę i w żadnym razie nie może być akceptowana dowolność w wykładni i stosowaniu planów miejscowych. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, mając to na uwadze, wskazał w wyżej przedstawionych rozważaniach, że w jego ocenie inwestycja [...] sp. z o.o. powinna była być dokładnie zweryfikowana pod kątem spełnienia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. na etapie wydawania pozwolenia na budowę, gdyż jej zgodność z planem budzi wątpliwości. Dla inwestycji takie pozwolenie jednak wydano, stało się ono ostateczne, a inwestycję na jego podstawie i przy zaufaniu inwestora co do legalności działania organów architektoniczno-budowlanych, zrealizowano i oddano do użytku. "Cofnięcie" skutków prawnych pozwolenia na budowę w takich warunkach wymagałoby stwierdzenia jego nieważności i wykazania rażącego naruszenia prawa. Jak zostało wyjaśnione, brzmienie przepisów planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą [...] nie pozwala na wywiedzenie tezy, iż inwestycja jest z nimi niepodważalnie sprzeczna. Tym samym nie została wobec decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] spełniona zidentyfikowana przez organy przesłanka rażącego naruszenia prawa – art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.),
Uznanie zasadności podniesionych przez [...] sp. z o.o. zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. stało się wystarczającą podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (dotyczących art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 P.p.s.a. i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i art. 16 K.p.a.) uznając, że jest to zbędne wobec zaprezentowanego stanowiska o braku przesłanki nieważności (rażącego naruszenia prawa) w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...].
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w punkcie 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżącą spółkę:
– kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. [...] akt sądowych),
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. [...] akt sądowych),
– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. [...] akt sądowych),
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. [...] akt sądowych).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] grudnia 2022 r. (k. [...] akt sądowych).