II OSK 240/08

II OSK 240/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 785/07 - Wyrok WSA w Łodzi z 2007-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 pkt 1 lit. c i art. 184; art.30 Kpa, art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 785/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 785/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Instytutu [...] Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 21 listopada 2005 r. Wiceprezes – Dyrektor Zarządzający P. B. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego z towarzyszącą funkcją usługową (gabinet lekarski) i budynku portierni wraz z wjazdem, komunikacją wewnętrzną i przyłączami na działkach nr [...] i [...], położonych w Łodzi przy ul. [...].
Po podjęciu, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., zawieszonego z urzędu, postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., postępowania w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż w warunkach niniejszej sprawy nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, iż pierwszy z nich – warunek dobrego sąsiedztwa nie został spełniony, gdyż w granicach obszaru analizowanego, w najbliższym sąsiedztwie, nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zauważył, iż obszar analizowany dzieli się w naturalny sposób na dwie części: osiedle mieszkaniowe Ruda – Południe oraz Las Rudzki, który jest elementem dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego. Teren, na których planowana jest inwestycja, znajduje się na granicy tych dwóch stref. W ocenie organu I instancji, trudno jest uznać tereny zabudowane będące częścią osiedla mieszkaniowego za tereny o tej samej funkcji, co tereny działki objętej wnioskiem, która jest działką leśną. Wskazał, iż na terenie Lasu Rudzkiego istnieją wprawdzie obiekty mieszkalne, jednakże są to obiekty o charakterze zabytkowym, które stanowią element historycznej struktury przestrzennej i krajobrazu kulturowego miasta, wprowadzenie zaś zabudowy mieszkalnej na tym obszarze stanowi naruszenie prawa ochrony środowiska i prawa do zachowania zielonych płuc miasta. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [...] składa się z gruntów leśnych, a stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody wojewody po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W konsekwencji, nie został spełniony także warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie, w którym podniesiono zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 kpa oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie godząc się z poglądem, że nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa, wskazano, iż działka przylega do ul. [...], na której znajduje się osiedle mieszkaniowe Ruda – Południe. Zarzucono też, że analiza funkcji i cech zabudowy została przeprowadzona bardzo pobieżnie – nie określono numerów działek, w jakich zamyka się obszar analizowany, nie wyjaśniono dlaczego właśnie taki obszar wzięto do analizy, a do decyzji załączono jedynie mapkę obejmującą obszar działek objętych wnioskiem. W odwołaniu podkreślono też, że pojęcie sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą. Niezrozumiałym jest także powoływanie się przez organ na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Podniesiono ponadto, iż organ nie zbadał, czy przy sporządzaniu planu, który utracił moc, obszar nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, na wstępie zwróciło uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez osobę nieuprawnioną, jednakże uznało, że wniesienie środka odwoławczego przez Instytut oznacza, iż wada ta została konwalidowana, gdyż potwierdza jego wolę rozpatrzenia wniosku stosownie do zawartej w nim treści i zakresu. Odnosząc się do meritum sprawy, organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków przewidzianych art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego i nie ograniczył się wyłącznie do analizy działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem. Podniósł, iż działki, na których planowana jest inwestycja, położone są na granicy osiedla domów jednorodzinnych i Lasu Rudzkiego, na terenie którego znajdują się tylko pojedyncze obiekty objęte ochroną zabytkową, do których nie może nawiązać nowa zabudowa. Stanowiłoby to bowiem naruszenie ładu przestrzennego i chronionego latami charakteru obszaru. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ustalił prawidłowo, iż na działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie, tworzących zamknięty kwartał gruntów leśnych, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która pozwoliłaby na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podniósł również, iż w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położona jest działka należał do terenów parkowych i leśnych oraz obszarów o węzłowym znaczeniu w systemie ekologicznym miasta, obowiązywał tam nie tylko zakaz lokalizacji nowych obiektów, ale również zakaz modernizacji i rozbudowy budynków już istniejących. Będący w przygotowaniu nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego również obszar ten zalicza do terenów leśnych podlegających ochronie. Organ odwoławczy stwierdził także, iż przedmiotowy obszar wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponadto zagospodarowanie działek budynkiem nie służącym produkcji leśnej w sposób niewątpliwy zmieniłoby charakter działki i pozostawało w sprzeczności z przepisami powołanej ustawy zakładającymi szczególną ochronę tego typu gruntów. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, iż nie został spełniony również warunek zgodności z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy.
W skardze na przedmiotową decyzję, strona skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa. Planowana zabudowa przewidziana jest do realizacji przy ul. [...], przy której znajduje się osiedle domków jednorodzinnych, zatem w rozpoznawanej sprawie wystarczy nawet wąsko rozumiane sąsiedztwo, które sprowadza się do obszaru osiedla i obszaru Lasu Rudzkiego, aby móc ustalić warunki zabudowy. W ocenie strony skarżącej brak również przeszkód, aby w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określić takie wymagania dla planowanej inwestycji, które dostosowałyby planowaną inwestycję do zabudowy o charakterze historycznym, dlatego nie sposób zgodzić się z autorytatywnym twierdzeniem Kolegium, iż nowa zabudowa nie może w żaden sposób nawiązać do elementów zabudowy historycznej. Podkreślono ponadto, iż wydane dotychczas decyzje naruszają prawo własności do terenu przy ul. [...]. Dodatkowo podniesiono, iż planowana inwestycja ma służyć celom Instytutu Postępowania Twórczego, który prowadzi rozległą działalność edukacyjną jako instytucja szkoleniowo – doradcza, naukowa i badawczo – rozwojowa, z tym, że w niniejszej sprawie część pomieszczeń zostałaby przeznaczona na potrzeby przychodni lekarskiej.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określono charakter planowanej inwestycji jako budynek mieszkalny jednorodzinny z towarzyszącą funkcją usługową w postaci gabinetu lekarskiego. Natomiast jak wynika z treści skargi inwestycja służyć ma zapewnieniu realizacji celów Instytutu i realizować funkcje usługowe w zakresie o wiele szerszym niż gabinet lekarski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając, iż wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w oparciu o akta administracyjne niniejszej sprawy nie sposób bowiem stwierdzić, czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wniesiony został przez osobę do tego uprawnioną, a zatem, czy postępowanie zostało prawidłowo wszczęte. W aktach tych brak jest też dowodu świadczącego o tym, że organ I instancji podjął działania mające na celu zweryfikowanie, czy osoba wnosząca wniosek jest podmiotem upoważnionym do działania w imieniu skarżącej. Dopiero organ odwoławczy wezwał skarżącą do złożenia aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, zaznaczając przy tym, że jeżeli pomiędzy dniem złożenia wniosku, tj. 21 listopada 2005 r., a dniem złożenia odwołania, tj. 4 kwietnia 2007 r. nastąpiły zmiany w zakresie reprezentacji skarżącej – wymagane jest nadesłanie odpisu z KRS wskazującego na te zmiany. Z przedstawionego odpisu z KRS na dzień 17 maja 2007 r. wynika, iż organem uprawnionym do reprezentowania skarżącej jest zarząd z tym, że w przypadku, gdy powołany zarząd jest wieloosobowy do składania oświadczeń w imieniu skarżącej uprawnionych jest dwóch członków zarządu albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Na dzień oznaczony w odpisie z rejestru członkami zarządu byli G. O. i M. O., natomiast prokurentami – I. K. i S. N. – K..
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie został złożony przez żaden z podmiotów uprawnionych na dzień 17 maja 2007 r. Na podstawie złożonego odpisu nie sposób też stwierdzić, jaki organ był uprawniony do reprezentowania skarżącej w dacie złożenia wniosku, czyli na dzień 21 listopada 2005 r. i jaki był wówczas jego skład. W tych warunkach nie jest możliwe ustalenie, czy wniosek został złożony przez osobę umocowaną (na dzień składania wniosku) do samodzielnego reprezentowania skarżącej, a ponadto do udzielenia pełnomocnictwa do załatwiania spraw związanych z wydaniem przedmiotowej decyzji osobie trzeciej – B. B., do którego imiennie została skierowana decyzja organu I instancji. W ocenie Sądu, powyższe budzi wątpliwości nie tylko co do prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym, ale i co do prawidłowego doręczenia stronie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji skutecznego wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego.
Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony, gdyż determinuje to skuteczność żądania wszczęcia postępowania. Organ zobligowany jest zatem do zbadania w pierwszej kolejności, czy podmiot wnoszący żądanie jest należycie umocowany. Poza sporem pozostaje okoliczność, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, zasad wynikających z przepisów art. 7, 77 i 80 kpa, co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym również statusu podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia określonego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową, to brak wyjaśnienie tej kwestii przez organ administracji stanowi istotne uchybienie, które rzutuje bezpośrednio na wynik rozstrzygnięcia wszczętego postępowania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99, Sąd I instancji wskazał ponadto, iż złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy.
Sąd nie podzielił jednocześnie poglądu organu odwoławczego, iż wniesienie odwołania przez osoby uprawnione do działania w imieniu skarżącej konwaliduje wadę, jaką jest złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez osobę nieuprawnioną. Zauważył, iż po pierwsze, konkluzja tego organu co do tego, że wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną, bez należytego wyjaśnienia tej okoliczności, jest przedwczesna tym bardziej, że na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że po dniu złożenia wniosku nastąpiły zmiany w zarządzie spółki. Po wtóre, wady w postaci braku wniosku od osoby uprawnionej, czy też braku należytej reprezentacji przed organem I instancji, nie konwaliduje automatycznie czynność prawidłowego wniesienia odwołania.
W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, iż naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego obligują go do uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, czyniąc jednocześnie zbędnym rozważania co do argumentów i zarzutów podniesionych w skardze. Wskazał również, iż rozpatrując wniosek ponownie, organy administracji publicznej powinny ustalić w sposób niebudzący wątpliwości prawidłowość umocowania podmiotu wszczynającego postępowanie i stosownie do poczynionych ustaleń podjąć stosowną decyzję.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazał:
1/. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj.:
– art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez ograniczenie zakresu dokonanej kontroli legalności działalności administracji publicznej,
– art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte,
2/. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 § 1 i 3 kpa oraz art. 7, 77 i 80 kpa przez brak wykazania, że naruszenie tych norm mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza, że w ocenie organu odwoławczego zostało konwalidowane,
– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dokonanie niepełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, powołanie orzeczenia, które nie przystaje do stanu sprawy, przedstawienie poglądu prawnego, który nie jest spójny oraz brak jasnych wskazań co do dalszego postępowania,
– art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wskazanie uchybienia, które nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i jednoczesny brak dokonania pełnej oceny legalności rozstrzygnięć organów, co wręcz stanowi o działaniu na niekorzyść strony,
– art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez powołanie tego przepisu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia mimo, że w warunkach niniejszej sprawy nie miał on zastosowania.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne na podstawie art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może nosić znamion dowolności, powinna też obejmować swoim zakresem jej całokształt. W ocenie organu odwoławczego, Sąd I instancji, unikając odniesienia się do całości zebranego materiału dowodowego, ograniczył zakres tej kontroli i tym samym nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej. Uzasadniając kolejny zarzut wskazał, posiłkując się orzeczeniami NSA wydanymi pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, iż zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinno być ograniczone do przypadków, w których stwierdzone uchybienie przepisów proceduralnych jest tego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy, że gdyby nie to naruszenie to najprawdopodobniej w sprawie zapadłaby decyzja innej treści. W ocenie organu odwoławczego, Sąd I instancji nie wskazał, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz nie wykazał, iż przedmiotowe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dowodził jednocześnie, iż w warunkach niniejszej sprawy stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie ustalenia prawidłowości umocowania podmiotu wszczynającego postępowanie nie były wystarczające do zastosowania wskazanego wyżej przepisu. Zauważył, iż fakt braku wezwania przez organ I instancji składającego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do złożenia wypisu z KRS nie sprawia, że postępowanie nie zostało wszczęte. W niniejszej sprawie istotne jest bowiem to, że skarżąca nie kwestionuje skuteczności złożenia oświadczenia woli w postaci przedmiotowego wniosku oraz faktu zmian w zakresie sposobu reprezentacji między dniem złożenia wniosku, a dniem wydania decyzji przez organy obu instancji. Poprzez doręczenie żądania organowi I instancji doszło zatem do wszczęcia na wniosek inwestora zwykłego postępowania administracyjnego. Nawet zatem jeśli wniosek ten obarczony był wadami to i tak w ocenie organu odwoławczego doszło do ich konwalidowania na skutek wniesienia przez właściwe reprezentowaną skarżącą odwołania, a następnie skargi. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, iż Sąd jest niekonsekwentny wskazując z jednej strony, że postępowanie nie zostało wszczęte, gdyż wniosek nie pochodził od strony, a z drugiej, że istnieje "podmiot wszczynający postępowanie". Dodał też, że jeśli zasadne byłoby twierdzenie Sądu, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte, to w konsekwencji nie można byłoby mówić o naruszeniu art. 7, 77 i 80 kpa. Zwrócił również uwagę, iż Sąd I instancji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powołał się na wyrok NSA, który wydany został w stanie faktycznym odmiennym od stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Podniósł ponadto, iż wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania są lakoniczne i nie spełniają wymogu z art. 141 § 4 zd. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie wyjaśnił przede wszystkim, jakie rozstrzygniecie należy podjąć w sytuacji stwierdzenia, że osoba składająca wniosek w niniejszej sprawie nie była umocowana do jego złożenia. Organ odwoławczy podniósł również, iż Sąd nie odniósł się także do całokształtu sprawy, uznając za zbędne rozważania co do argumentów i zarzutów podniesionych w skardze, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W niniejszej sprawie, podstawy na których oparta została skarga kasacyjna nie są usprawiedliwione.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania przez Sąd I instancji, Wiceprezes – Dyrektor Zarządzający Instytutu [...] Spółki z o.o. w Łodzi – P. B. wystąpił w dniu 21 listopada 2005 r. w imieniu skarżącej z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji, upoważniając jednocześnie B. B. do załatwiania spraw związanych z jej wydaniem. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy P. B. jest osobą upoważnioną do działania w imieniu skarżącej i w jakim zakresie, a wydaną decyzję przesłał B. B..
Przytoczony stan faktyczny jest niesporny. Sporne pozostaje natomiast to, czy brak podjęcia przez organ I instancji działań mających na celu zweryfikowanie, czy P. B. jest osobą upoważnioną do działania w imieniu skarżącej i przesłanie upoważnionemu przez niego B. B. decyzji organu I instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego, wniesienie odwołania od przedmiotowej decyzji przez osoby uprawnione do działania w imieniu skarżącej, co organ ustalił na podstawie przedłożonego na jego wezwanie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, konwaliduje przedmiotową wadę postępowania, tym bardziej, że skarżąca nie kwestionuje w żaden sposób tego, że złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
Wskazać należy, iż w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy stanowiącego podstawę prawną uchylenia przez Sąd I instancji zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (stąd przywołanie przez Sąd w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 135 powołanej ustawy) wynika, iż podjęcie przez sąd rozstrzygnięcia na tej podstawie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy stwierdzone w trakcie kontroli legalności naruszenie przepisów postępowania miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza natomiast, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, naruszenie przepisów postępowania. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza bowiem co do zasady taki, który mógł wpłynąć na treść podjętego przez organy rozstrzygnięcia. W konsekwencji, nie każde naruszenie przepisów postępowania czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy, a tylko takie które miało lub mogło mieć wpływ decydujący o wyniku sprawy.
W niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, iż taki wpływ na jej wynik mógł mieć fakt braku ustalenia przez organy obu instancji, czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został wniesiony przez osobę uprawnioną do działania w imieniu skarżącej i udzielania pełnomocnictwa do jej reprezentowania. Brak ten stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie tych kwestii ma decydujący wpływ na ocenę, czy postępowanie w niniejszej sprawie zostało prawidłowo wszczęte, a ponadto, czy decyzja o warunkach zabudowy została skutecznie doręczona i tym samym wprowadzona do obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy osoba składająca w imieniu osoby prawnej wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie załącza do niego dokumentu, z którego wynika, że jest uprawniona do jej reprezentowania na zewnątrz, obowiązkiem organu I instancji jest jej wezwanie do przedłożenia w zakreślonym terminie stosownego dokumentu. Jego brak potraktować należy jak brak formalny wniosku, który powinien zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 kpa. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem podaniem w rozumieniu art. 63 kpa. W konsekwencji, aby ustalić, czy wniosek złożony w imieniu inwestora wniesiony został przez osobę umocowaną do występowania w jego imieniu i w ramach udzielonego jej umocowania, niezbędne jest wezwanie tej osoby do przedłożenia stosownego dokumentu potwierdzającego fakt umocowania i określającego jego zakres. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której adresatem jest inwestor, powinno nastąpić bowiem na wniosek złożony przez prawidłowo umocowany podmiot i w zakresie udzielonego umocowania. Zauważyć jednocześnie należy, iż osoba prawna działa jak stanowi art.30 § 1 i § 3 kpa przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli zatem w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie jak wynika z art. 38 kc, do którego odsyła § 1 powołanego art. 30 kpa. Może być zastępowana ponadto przez pełnomocników, przedstawicieli ustawowych, a także prokurenta.
W sprawie nie jest kwestionowane to, że organ I instancji nie podjął czynności zmierzających do ustalenia wskazanej wyżej kwestii. Wątpliwości w tym przedmiocie nie zostały wyjaśnione również w toku postępowania odwoławczego. Wprawdzie, organ odwoławczy wezwał skarżącą do złożenia aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, zaznaczając przy tym, że jeżeli pomiędzy dniem złożenia wniosku, a dniem złożenia odwołania, nastąpiły zmiany w zakresie jej reprezentacji do nadesłania odpisu z KRS wskazującego na dokonane zmiany to jednak, mimo że z przedstawionego przez Instytut odpisu nie wynikało jakiego rodzaju zmiany miały miejsce w tym okresie, nie podjął konsekwentnie dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie. Przedłożony odpis z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdził zatem jedynie, iż odwołanie od decyzji organu I instancji złożył w sposób w nim określony umocowany do reprezentowania skarżącej zarząd. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż także w toku postępowania odwoławczego nie ustalono, czy P. B. był osobą upoważnioną do złożenia w imieniu skarżącej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej w tym wniosku inwestycji oraz udzielenia pełnomocnictwa B. B. do załatwiania spraw związanych z wydaniem decyzji, a jeśli nie, to czy poprzez złożenie odwołania skarżąca potwierdza wolę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji zgodnego z treścią wniosku złożonego przez P. B.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero poczynienie ustaleń w powyższym zakresie mogłoby doprowadzić do konwalidowania wady postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. O ile bowiem, przy mniej formalistycznym podejściu, można byłoby mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy uznać, że skarżąca przez złożenie odwołania, a następnie skargi, potwierdziła w istocie wolę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji, o tyle wobec braku jednoznacznych ustaleń co do umocowania P. B. i jego zakresu, a wręcz uznaniu przez organ odwoławczy, że nie był on osobą uprawnioną do działania w imieniu skarżącej, wątpliwości budzić może, czy treść tego wniosku odpowiada woli skarżącej. Sam organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na możliwe rozbieżności w tym zakresie. Treść wniosku inwestora, określony w nim przedmiot i zakres inwestycji, ma natomiast decydujące znaczenie na podjęte przez organ administracji publicznej w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy rozstrzygnięcie. W konsekwencji, słusznie Sąd I instancji uznał za przedwczesne orzekanie co do meritum sprawy, skoro usunięcie stwierdzonego uchybienia proceduralnego może doprowadzić w efekcie do zmiany treści wniosku, a tym samym i rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania poprzez brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie w toku postępowania administracyjnego może mieć w warunkach niniejszej sprawy istotny wpływ na jej wynik. Zauważyć jednocześnie należy, iż co do zasady w sytuacji, gdy wniosek w imieniu określonej osoby fizycznej lub prawnej składa podmiot, który na wezwanie organu nie przedkłada właściwego dokumentu potwierdzającego umocowanie do jego złożenia, to wniosek taki należy pozostawić bez rozpoznania. Podjęcie postępowania administracyjnego na wniosek nieuprawnionego podmiotu i wydanie decyzji administracyjnej na rzecz osoby, która w toku tego postępowania nie potwierdziła czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w określonej sprawie stanowi natomiast podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
W warunkach niniejszej sprawy, ustalenia wymaga zatem w pierwszej kolejności, czy P. B. był osobą upoważnioną do działania w imieniu skarżącej i w jakim zakresie. Skutki ustalenia, że osoba, która złożyła wniosek nie była osobą upoważnioną do działania w imieniu skarżącej, czy też wykroczyła poza zakres tego umocowania, zależne będą natomiast od okoliczności potwierdzenia przez skarżącą czynności procesowych dokonanych przez tą osobę. W tej sytuacji potwierdzenia wymaga ponadto przedmiot i zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy, biorąc pod uwagę, jak już zauważył Sąd I instancji wskazania Instytutu dotyczące szerszego zakresu działalności niż został podany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
W konsekwencji, mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się w warunkach niniejszej sprawy nieskuteczny. Dodać jednocześnie należy, iż skarżąca nie kwestionowała wprawdzie tego, że jej wolą było wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz nie zakwestionowała również wyroku Sądu I instancji, co utwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w przekonaniu co do konieczności przeprowadzenia ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. Z przyczyn podanych wyżej, za niezasadny uznać należy w warunkach niniejszej sprawy również zarzut dotyczący zakresu dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, podnoszony w związku z naruszeniem art. 134 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które poza dokonaniem niepełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy wiązać należy, według organu odwoławczego, z powołaniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia, które nie przystaje do stanu sprawy, przedstawieniem poglądu prawnego, który nie jest spójny oraz brakiem jasnych wskazań co do dalszego postępowania - wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 powołanej ustawy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane tym przepisem elementy uzasadnienia. Wskazać jednocześnie należy, odnosząc się w tym zakresie do podniesionego w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzutu, iż podstawę prawną wyroku stanowią przepisy prawa, a orzeczenia sądów administracyjnych stanowią tylko wskazania co do przyjmowanej linii orzeczniczej. W konsekwencji, powołanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet jeśli jego wybór nie był trafny, nie mógł mieć wpływu na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również braku spójności, czy też sprzeczności w zaprezentowanym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisku. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Stosownie natomiast do art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wskazać jednak należy, iż wywołanie skutku procesowego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie przez wniosek strony, który nie jest dotknięty wadami formalnymi. Jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom formalnym to należy pozostawić go bez rozpoznania jako bezskuteczny z mocy prawa. W konsekwencji twierdzenie Sądu I instancji, iż na gruncie akt administracyjnych nie sposób stwierdzić, czy wniosek został wniesiony przez podmiot uprawniony, a zatem "czy postępowanie zostało prawidłowo wszczęte", rozumieć należy w ten sposób, że Sąd ten miał uzasadnione w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości co do tego, czy w warunkach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, skoro w jego toku nie doszło do ustalenia, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodził od osoby uprawnionej do reprezentowania skarżącej. W warunkach niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości to, że inwestorem jest skarżąca. Wątpliwości budzi to, czy skutki jakie wywołał wniosek złożony przez P. B. w jej imieniu były prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, za pozbawiony słuszności uznać należy tym samym także zarzut sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej opierającej się na zarzucie naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na przyjęciu przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż po wyjaśnieniu kwestii związanych z prawidłowością umocowania podmiotu, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organ I instancji powinien podjąć stosowną do poczynionych ustaleń decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wprawdzie dosyć ogólne, lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzą wątpliwości co do zakreślonego kierunku działań organów administracji publicznej, tym bardziej, że są konsekwencją wyraźnie wskazanych w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku uchybień tych organów. Zauważyć jednocześnie należy, iż wskazań co do dalszego postępowania nie można utożsamiać ze wskazaniem konkretnego rozstrzygnięcia, które podjąć należy w warunkach konkretnej sprawy. To organy decydują bowiem o rodzaju podjętego rozstrzygnięcia, dostosowując je do stanu faktycznego sprawy, ustalonego w toku ponownego jej rozpoznania. W warunkach niniejszej sprawy ewentualne wątpliwości organów administracji publicznej co do dalszego postępowania powinny rozwiać poczynione wyżej uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.