II OSK 24/23

II OSK 24/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 112/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-07-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50, 134, 145, 151, 183, 184, 189, 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 8, 28, 30, 77, 80, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140, 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48, 71, 71a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
art. 6, 50, 53, 59, 61, 63, 64
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 112/22 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz P.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 22 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 112/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 27 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku X sp. z o.o. z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...] (obręb ew. [...] [...]) przy ul. [...] w [...] dla inwestycji p.n. "zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń trzech budynków magazynowych chemii gospodarczej na pomieszczenia produkcyjno-magazynowe produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpoznaniu odwołania B. K., decyzją z dnia 27 października 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję.
Organ stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji, jak i materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania istniejących budynków, a określenie "nowa" zabudowa użyte w art. 61 u.p.z.p. czy w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury oznaczają wyłącznie fakt, iż przedmiotowe budynki będą pełniły nową funkcję. Dalej wyjaśnił, że przepisów ust. 1 pkt 1 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a wnioskowane przedsięwzięcie dotyczy inwestycji zlokalizowanej na terenie przeznaczonym na ten cel w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (działki inwestycyjne oznaczone były symbolem "A2.2P – Walcownia Metali "[...]"). Niemniej jednak organ I instancji wyznaczył obszar analizy urbanistycznej przyjmując do analizy obszar o promieniu 50m wokół terenu inwestycji, co organ odwoławczy podzielił. W tak wyznaczonym terenie zlokalizowane są m.in. tereny: produkcyjno-usługowe, usługowe i usługi oświaty, obiekty zamieszkania zbiorowego, które dały podstawy do stwierdzenia spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podzielił również ocenę dokonaną przez organ I instancji w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące w przedmiotowym zakresie przepisy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na konieczność oddzielenia decyzji ustalającej warunki zabudowy od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p), nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, a jej charakter powoduje, iż zakres ochrony osób trzecich ulega konkretyzacji, ale przede wszystkim uwzględnieniu i szczegółowej weryfikacji, na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu odwoławczego interesy osób trzecich zostały należycie zabezpieczone, co odzwierciedla zapis punktu II.D zaskarżonej decyzji.
W kolejnej kwestii organ wskazał, że na dzień wydania decyzji w obiegu prawnym nadal pozostawała decyzja środowiskowa Burmistrza [...] nr [...] z dnia 16 listopada 2020 r. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.
Skargą P. S., następca prawny B. K., zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; art. 7, art. 75 w zw. z art. 81, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 75 i art. 86 k.p.a.; art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 2 u.p.z.p.; przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 u.p.z.p.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Podczas rozprawy w dniu 22 lipca 2022 r. pełnomocnik uczestnika X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi jednocześnie podając, że "działalność ta jest już prowadzona".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12, w ramach którego wyjaśniono, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru. Jednocześnie art. 63 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowany, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego obiektu. W rezultacie regułą pozostaje, że ustalenie warunków zabudowy następuje względem przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie realizowanego bądź zrealizowanego. Wyjątkiem będzie natomiast sytuacja, gdy warunki zabudowy ustalane są w celu legalizacji zrealizowanego już przedsięwzięcia. Takie postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest ściśle związane ze stanowiącym przyczynę i uzasadnienie dla jego wszczęcia, postępowaniem legalizacyjnym. W konsekwencji, w sposób wyraźny musi wynikać z decyzji o warunkach zabudowy, czy oraz w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest także wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy co do rozpoczętej inwestycji.
Zdaniem Sądu powyższe przekonuje o wadze ustaleń co do rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości objętej przedmiotowym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie poczynił jednak żadnych dodatkowych ustaleń w tym przedmiocie. Nadto w żadnej mierze nie odniósł się do wskazanych okoliczności, mających - jak wskazano wyżej - istotne znaczenie w aspekcie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Takie działanie organu odwoławczego przekonuje o jego wadliwości.
Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, żeby organ nadzoru budowlanego wezwał inwestora o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, a jednocześnie w sprawie nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości czy inwestycja zmiany sposobu użytkowania budynków wskazanych w treści wniosku bądź ich części jest inwestycją realizowaną bądź też zrealizowaną. Organy dysponowały pismem odwołującej z dnia 24 maja 2021 r. oraz z dnia 5 lipca 2021 r., w których podniesiono wątpliwości w zakresie obecnie prowadzonej działalności na nieruchomości objętej wnioskiem. Podobnie w ramach odwołania sformułowano zarzuty w tym przedmiocie. Sąd dostrzegł, że nie były to zatem okoliczności nowe, czy też nieznane organowi odwoławczemu, mimo to zaniechano ich wyjaśnienia, a nawet jakiegokolwiek ustosunkowania się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W żadnym razie nie może, w ocenie Sądu, zostać uznane za wyczerpujące odniesienie się przez organ I instancji do pism strony postępowania zawierające się jedynie w lakonicznym zdaniu "organ nie posiada informacji jakoby budynki położone na działkach inwestycyjnych były użytkowane niezgodnie ze swym przeznaczeniem" (pismo z dnia 12 lipca 2021 r.).
Zdaniem Sądu omawiane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wyczerpujących ustaleń oraz rzetelnej analizy, i jako taka, nie przesądzając rozstrzygnięcia, jest co najmniej przedwczesna. W ramach dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. obowiązkiem spoczywającym na organie odwoławczym pozostaje natomiast samodzielne dokonanie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie oceny prawnej, zatem nie tylko weryfikacji wydanej przez organ I instancji decyzji, lecz również ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy administracyjnej.
Sąd zwrócił również uwagę, w kontekście art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że termin "inwestycje produkcyjne" na gruncie u.p.z.p. nie posiada definicji legalnej, a zatem jest tzw. terminem nieostrym. Termin ten musi być więc każdorazowo definiowany przez organ administracji publicznej z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, stąd też ustalenia organu w tym zakresie winny poddawać się weryfikacji, zatem nie tylko ograniczać się do przywołania w uzasadnieniu decyzji zapisu planu miejscowego, lecz przedłożone do akt sprawy akta administracyjne winny zawierać rysunki planu oraz tekst planu, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 czerwca 1992 r., stanowiące Załączniki do tej uchwały, a które powinny stanowić podstawę do wskazanych ustaleń organu orzekającego w sprawie. W ocenie Sądu w takich okolicznościach sprawy organ miał obowiązek bardziej wnikliwie zbadać stan faktyczny i prawny oraz odnieść się do zarzutów odwołania, uwzględniając konieczność analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zaniechanie tego musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostaje zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w tym pominął główny zarzut odnoszący się do zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o jej wydanie. W wyżej opisanym zakresie zasadne pozostawały zarzuty skargi.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydanej decyzji środowiskowej, w obrocie pozostawała bowiem ostateczna decyzja Burmistrza [...] z dnia 16 listopada 2020 r. nr [...]. Wniosek o wznowienie postępowania jawi się natomiast jako środek zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym. Nie bez znaczenia pozostaje, iż jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r. nr [...]Burmistrz [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia 16 listopada 2020 r.
Końcowo Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, w szczególności podejmie takie czynności wyjaśniające, które doprowadzą do konkretnych ustaleń istotnych w kontekście przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym ustali czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (wraz z informacjami uzupełniającymi z dnia 2 lutego 2021 r., z dnia 10 lutego 2021 r. oraz z dnia 11 marca 2021 r., karta nr 2, 4 i 6 akt administracyjnych) obejmował ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, która miała być wykonywana dopiero w przyszłości, rozważy uzupełnienie akt celem ustalenia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie stosownie do wyników tych ustaleń przeprowadzi analizę pozostałych przesłanek warunkujących wydanie wnioskowanej decyzji. Organ winien również odnieść się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego: art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i ust. 3 pkt 1, art. 71 § 1 pkt 2 i 3 oraz 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.), poprzez:
- ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zrealizowanie robót budowlanych, których ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy, uniemożliwia jej uzyskanie, podczas gdy przedmiotem wniosku X sp. z o.o. nie było wykonanie robót budowlanych, a wyłącznie uzyskanie warunków zabudowy na zmianę funkcji obiektu,
- ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe wyłącznie na zlecenie organu nadzoru budowlanego, podczas gdy w przypadku zmiany funkcji obiektu budowlanego, niemającej wpływu na zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie można mówić o samowoli budowlanej, a dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia fatyczny sposób użytkowania obiektu,
- ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa ze względu na braki postępowania wyjaśniającego dotyczące faktycznej funkcji obiektu, podczas gdy sąd nie przeanalizował czy decyzja o warunkach zabudowy w ogóle powinna była zostać wydana, skoro zmiana funkcji obiektu z magazynowej na magazynowo-produkcyjną, bez zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., nie mieści się w zakresie zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p.;
2. przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik postępowania: art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 i 30 § 4 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo, że skarżący nie miał legitymacji do jej wytoczenia, gdyż nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu (a wcześniej nie wykazała go również B. K.). Powyższe uchybienia proceduralne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadziłoby do oddalenia skargi P. S..
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi P. S. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie, oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego II instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej a to naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie zdaniem wnoszącego kasację miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 i 30 § 4 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo, że skarżący nie miał legitymacji do jej wytoczenia, gdyż nie wykazał istnienia swojego interesu prawnego, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu (a wcześniej nie wykazała go również B. K.).
Nie podzielając tego zarzutu zaznaczyć należy, iż przede wszystkim niesporne w realiach tej sprawy pozostaje to, iż skarżąca kasacyjnie Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń trzech budynków magazynowych chemii gospodarczej na pomieszczenia produkcyjno-magazynowe produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych na działkach nr [...], [...], [...], [...] (obręb ew [...] [...]) przy ul. [...] w [...]. We wszczętym w tej sprawie postępowaniu jego stroną była właścicielka działek nr [...] i [...], które, co potwierdzają akta, bezpośrednio graniczą z terenem nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Była nią B. K. i w tym postępowaniu, co zostało wyraźnie podniesione w motywach decyzji pierwszoinstancyjnej ustalającej przedmiotowe warunki, jako strona podnosiła kilkakrotnie w pismach kierowanych do organu, że prowadzona już w budynkach działalność inwestycyjna (gospodarcza) jest bardzo uciążliwa oraz niezgodna z przeznaczeniem tj. magazynem chemii gospodarczej, a korespondencja ta była kierowana do inwestora. Z akt sprawy wynika, iż spory sąsiedzkie dotyczące tej kwestii między skarżącą kasacyjnie Spółką a B. K. wynikające z uciążliwej działalności Spółki na nieruchomość tejże, były rozwiązywane między innymi podpisanym porozumieniem (patrz porozumienie z dnia 8 lutego 2021 r.) mającym na celu jej zminimalizowanie.
W przypadku spraw prowadzonych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy status strony determinowany jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2278/10). Co do zasady stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być nadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. Krąg stron postępowania ulega poszerzeniu w przypadku, gdy zamierzona inwestycja może oddziaływać ujemnie na otoczenie. Jednak istnienie przymiotu strony po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej jest uzależnione od tego, czy zamierzenie inwestycyjne może oddziaływać negatywnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Wskazywane wyżej porozumienie zawarte pomiędzy skarżącą kasacyjnie Spółką a B. K. i propozycje rozwiązania powstałych uciążliwości (patrz pismo w aktach podpisane przez Ł. G.- -upoważnionego przez B. K. do jej reprezentowania w kontaktach ze Spółką w którym wskazano właśnie na potrzebę zmiany sposobu użytkowania) jak również podnoszone problemy z nadmiernym hałasem (powoływano się na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku) jednoznacznie wskazują, iż planowana inwestycja na tym etapie procesu inwestycyjnego również negatywne oddziałuje na działki nr [...]i [...], stąd też słusznie uznano w toku prowadzonego postępowania, iż właśnie B. K. jest stroną przedmiotowego postępowania. Kwestia ta nie budzi najmniejszych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto jako uprawniona strona ww. wniosła również odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania trzech budynków magazynowych na pomieszczenia produkcyjno-magazynowe wyrobów z tworzyw sztucznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej nie miało również żadnych wątpliwości, iż B. K. jako strona mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji Burmistrza [...], bowiem odwołanie to merytorycznie rozpoznano wydając zaskarżoną decyzję. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki, iż ww. nie miała interesu prawnego w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy nie poparte zostały wymaganą argumentacją.
Podobnie należy ocenić stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, w odniesieniu do skarżącego P. S., który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec nabycia od B. K. własności obu działek nr [...] i [...], jako jej następca prawny w trybie art. 30 § 4 k.p.a. (prawa zbywalne) mógł skutecznie wystąpić ze skargą na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia 27 października 2021 r.
W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że w okolicznościach tej sprawy na etapie skargi przed WSA P. S. reprezentuje w sprawie swój własny, indywidualny interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego (w szczególności art. 140 i następne k.c.)- patrz wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 917/09. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego- na to powołał się skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.), zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 wyżej cytowanej ustawy, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje - przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, jak w niniejszej, gdzie, wykazywano, iż w istocie doszło już do faktycznej zmiany sposobu użytkowania spornych budynków magazynowych o znacznej powierzchni użytkowej (1) około 2200 m², 2) budynek dwukondygnacyjny o pow. użytkowej każda około po 687 m², 3) o powierzchni 771m² ) - mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). Interes prawny w sprawie warunków zabudowy zawsze ma charakter w pewnym sensie potencjalny, skoro właściwy organ ocenia dopuszczalność albo niedopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie celem określenia ogólnych parametrów zabudowy. Natomiast raz jeszcze wskazać należy, że to zasięg spornej inwestycji, rodzaj, rozmiar oraz stopień jej uciążliwości przesądzają o interesie prawnym skarżącego w tym postępowaniu.
Skoro skarżący P. S., co wyżej podniesiono, mógł skutecznie wystąpić ze skargą na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia 27 października 2021 r. to nie można uznać, by w sprawie doszło do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. czy też art. 134 § 1 p.p.s.a.
Pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a., należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej - patrz wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2532/24. Takim interesem prawnym skarżący niewątpliwie dysponował, kwestionując do Sądu pierwszej instancji zaskarżoną decyzję.
Nie doszło do naruszenia art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu- patrz wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt III FSK 556/24. Tego typu naruszeń prawa nie ujawniono w tym postępowaniu.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podnieść należy, iż nie zasługiwały na uwzględnienie powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Przede wszystkim sposób sformułowania tego zarzutu a to skumulowanie w nim szeregu przepisów dotyczących różnych kwestii prawnych (w tym związanych z ustalaniem warunków zabudowy zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczonych w ustawie Prawo budowlane) a następie przypisanie tak sformułowanemu zarzutowi trzech różnych postaci naruszenia prawa generalnie utrudnia rozpoznanie tego zarzutu z uwagi na brak skonkretyzowania takich zarzutów wobec poszczególnych przepisów prawa.
Niezależnie jednak od tego w niniejszej sprawie dotyczącej przecież ustalenia warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...] (obręb ew. [...] [...]) przy ul. [...] w [...] dla inwestycji p.n. "zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń trzech budynków magazynowych chemii gospodarczej na pomieszczenia produkcyjno-magazynowe produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych", przepisy ustawy Prawo budowlane nie determinowały skarżonego rozstrzygnięcia jako ich podstawa materialno-prawna. Trudno poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku, by Sąd pierwszej instancji dokonywał wykładni tych przepisów i by oceniał prawidłowość ich zastosowania mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania. Inną kwestią jest również i to, że przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351,ze zm) wskazany w kasacji w takiej jednostce redakcyjnej trudny jest do zidentyfikowania albowiem nie istnieje. Z kolei przepis art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351,ze zm) dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia przede wszystkim adresowany jest do organów nadzoru budowlanego, stąd niewłaściwe jego zastosowanie przed organami samorządowymi nie może być skutecznie podnoszone.
Jednakże istotne jest to w tym postępowaniu, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji była norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a więc uznano, że nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uznano, że w realiach tej sprawy doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 p.p.s.a. bowiem organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w tym pominął główny zarzut odnoszący się do zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o jej wydanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja o warunkach zabudowy powinna, co do zasady, odnosić się do inwestycji planowanej, decyzja ta została tak ukształtowana, że dotyczy sytuacji zmiany sposobu zagospodarowania wiążącej się z projektowaną dopiero inwestycją budowlaną co można wyprowadzić z treści przywołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jak również z treści art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Celem przedmiotowej decyzji pozostaje rozstrzyganie o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Zaznaczono, iż nie bez znaczenia pozostaje zatem czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji planowanej czy zrealizowanej. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru. Jednocześnie zauważono, że art. 63 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy nawet w przypadku, gdy dany obiekt budowlany został wybudowany, ale wnioskodawca zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego obiektu. W rezultacie regułą pozostaje, że ustalenie warunków zabudowy następuje względem przedsięwzięcia dopiero planowanego, a nie realizowanego bądź zrealizowanego. Wyjątkiem będzie natomiast sytuacja, gdy warunki zabudowy ustalane są w celu legalizacji zrealizowanego już przedsięwzięcia. Takie postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest ściśle związane ze stanowiącym przyczynę i uzasadnienie dla jego wszczęcia, postępowaniem legalizacyjnym. Zauważono, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości czy inwestycja zmiany sposobu użytkowania budynków wskazanych w treści wniosku bądź ich części jest inwestycją realizowaną bądź też zrealizowaną. Organy dysponowały pismem odwołującej z dnia 24 maja 2021 r. (karta nr 11 akt administracyjnych) oraz z dnia 5 lipca 2021 r. (karta nr 16 akt administracyjnych), w których podniesiono wątpliwości w zakresie obecnie prowadzonej działalności na nieruchomości objętej wnioskiem. Podobnie w ramach odwołania sformułowano zarzuty w tym przedmiocie. Sąd dostrzegał, że nie były to zatem okoliczności nowe, czy też nieznane organowi odwoławczemu, mimo to zaniechano ich wyjaśnienia, a nawet jakiegokolwiek ustosunkowania się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To z tych powodów uchylono zaskarżoną decyzję zobowiązując organ odwoławczy do uzupełnienia postępowania dowodowego w tej sprawie.
W skardze kasacyjnej w jej motywach Spółka aktualnie wskazuje, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy z daleko posuniętej ostrożności, z uwagi na nieostre pojęcie "zmiany użytkowania obiektu" użyte w art. 59 ust.1 u.p.z.p. Jednak zdaniem skarżącej kasacyjnie opisana we wniosku zmiana funkcji nie wymagała ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie spełnia warunków z art. 71 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki nie było wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że art. 71 § 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z czym wiąże się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji- patrz wyrok z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 737/20. Prowadzenie w trzech budynkach działalności produkcyjno-magazynowej zamiast uprzedniej magazynowej stanowi natomiast zintensyfikowanie takiej działalności. Poza tym skarżąca kasacyjnie z własnej inicjatywy wniosła podanie o wydanie przedmiotowej decyzji mając na uwadze charakter dokonywanej zmiany sposobu użytkowania ww. obiektów i to na żądanie strony wszczęto przedmiotowe postępowanie, zaś wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania oznaczało akceptowanie takiego stanowiska. Stąd kwestionowanie potrzeby wydania takiej decyzji aktualnie nie może odnieść zamierzonego skutku.
Z zestawienia treści art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Art. 59 ust. 2 u.p.z.p. statuuje, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Niemniej jednak w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie - patrz wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2971/19.
Z kolei w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przyjęto, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Uzyskanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy wymaga z kolei łącznego spełnienia warunków, które zostały wskazane w art. 61 u.p.z.p. Jednym z tych warunków jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, która nie wiąże się z "nową zabudową" w powyższym rozumieniu, nie wymaga zatem spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 293/05, z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 89/06 i z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 355/07). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., z pominięciem wymogu określonego w pkt 1.
W tej sprawie Sąd uznał, co wyżej wykazano, że organ odwoławczy mając informacje, że w istocie doszło już do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w toku postępowania odwoławczego nie poczynił ustaleń w tym przedmiocie, nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości czy inwestycja objęta wnioskiem będzie zrealizowana czy została już zrealizowana. Zatem uznano, iż wcześniejsza zmiana sposobu użytkowania przez dokonaniem takiego zgłoszenia nie pozwala na wydanie przedmiotowej decyzji przez organ samorządowy.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu nawet jeżeli nie wymaga prowadzenia robót budowlanych, należy uczynić przed dokonaniem faktycznej zmiany w tym zakresie. Na taki sposób interpretacji wskazuje wykładnia systemowa art. 59 u.p.z.p. a więc również i treść ust. 2 i 3 tej normy. Dlatego też nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 i 61 ust.1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie.
W sytuacji, gdy pojawiają się w toku postepowania wątpliwości co do tego, czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wówczas nie jest możliwe wydanie takiej decyzji bez wyjaśnienia tej kwestii. Stąd Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż ta kwestia nie została wyjaśniona wobec sygnalizowanych wątpliwości w tym zakresie, a więc że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Zatem prawidłowo zastosowano konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przyjmując zaistnienie innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę.
Tym samym podniesione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków wniesionego środka odwoławczego.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.