II OSK 2399/23

II OSK 2399/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Roman Ciąglewicz
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2561/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2561/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. i [...] sp. k. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2561/22, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 października 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 7 kwietnia 2022 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. [....] Sp.k. w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową "[...]" z garażem podziemnym, wjazdami, wyjazdami, infrastrukturą techniczną, stacją trafo i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] w Z., gm. S.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) naruszenie:
1/ art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/18, za obowiązujące i stanowiące podstawę ograniczenia kognicji organów administracji orzekających w sprawie oraz Sądu, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie, "od chwili wydania wskazanego wyroku wobec zmiany stanu prawnego (zmiana Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego) a także zmiany istotnych okoliczności faktycznych (oparcie wniosku o nowy projekt architektoniczny) wytyczne zawarte w wyroku utraciły moc",
2/ art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku z 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/18, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie, "organy dokonały powtórzenia czynności, niewskazanych przez Sąd (ponowne postępowanie naprawcze przewidziane art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane) ponownego badania okoliczności uznanych przez Sąd za należycie wyjaśnione (nowa analiza nasłonecznienia i przesłaniania), podczas gdy zgodnie z zasadą związania wytycznymi ocenie organów administracyjnych podlegać winien projekt stanowiący przedmiot orzeczeń przez nie wydanych",
3/ art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez uznanie, że usunięcie nieprawidłowości projektu budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę może przybrać formę zastąpienia projektu załączonego do wniosku nowym projektem; w ocenie skarżącej kasacyjnie, "z uwagi na przedmiot postępowania należy uznać, że przedłożenie nowego projektu i niezbędna modyfikacja wniosku inwestora skutkuje wszczęciem nowego postępowania o pozwolenie na budowę zaś pierwotne postępowanie winno zakończyć się odmową pozwolenia na budowę wobec nieusunięcia nieprawidłowości oznaczonego w postanowieniu projektu",
4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) polegające na niewłaściwej kontroli legalności decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy i nie zastosowaniu środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pomimo naruszenia prawa przez decyzję organu odwoławczego poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym ustaleniem przez organ drugiej instancji, że decyzja środowiskowa przedłożona do akt postępowania dotyczyła inwestycji tożsamej z inwestycją objętą postępowaniem o pozwolenie na budowę, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie, z prostego zestawienia dat wydania decyzji środowiskowej i daty powstania projektu objętego niniejszą sprawą wynika, że nie stanowił on przedmiotu postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej,
5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy i nie zastosowaniu środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo naruszenia prawa przez decyzję organu odwoławczego polegającego na uznaniu, że "zwolniony jest z weryfikacji poprawności określenia wysokości budynku z uwzględnieniem lokalizacji wejść na pierwszą kondygnację",
6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy i nie nakazanie powtórzenia postępowania w oparciu o przepisy obecnie obowiązujące, względnie nie wskazanie, iż w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ winien rozważyć wydanie decyzji odmownej w związku z nieusunięciem wskazanych nieprawidłowości.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (złożonej z uchybieniem terminu określonego w art. 179 p.p.s.a.) uczestnik postępowania (inwestor) [...] Sp. z o.o. [...] Sp.k. w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania powtórzono na rozprawie przed NSA.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. należy wskazać na następujące kwestie.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według skarżącej kasacyjnie skoro po wydaniu wyroku z 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/18, którym uchylono dotychczasowe decyzje organów administracji obu instancji sprowadzające się do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zmianie uległ plan miejscowy to organy administracji ponownie rozpoznając sprawę administracyjną powinny nie tylko ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z planem miejscowym w zakresie wskazanym w powołanym wyroku, ale powinny dokonać takiej oceny w zakresie całego planu miejscowego. Jednocześnie jednak w skardze kasacyjnej nie wskazuje się na żadną sprzeczność tego projektu z planem miejscowym, w tym w szczególności z przepisami tego planu uchwalonymi po wydaniu powołanego wyroku. Tym samym w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby ewentualne naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co - jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jest koniecznym warunkiem uwzględnienia podstawy kasacyjnej, w której powołano naruszenie przepisów postępowania.
Podobnie należy ocenić podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. zarzut naruszenia wiążącej oceny prawnej przez ponowne dokonanie czynności, które we wskazaniach co do dalszego postępowania nie zostały wymienione. Także w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób takie naruszenie przepisów postępowania (o ile w ogóle można taką sytuację uznać za naruszenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/18, wynika, że Sąd ten wskazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględnił "wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu", przy czym oceniając projekt budowlany organ administracji miał ponownie dokonać "jego analizy w kontekście zachowania wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy terenu biorąc pod uwagę jego definicję zawartą w art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.". Takie wskazania nie wykluczały zatem ponownego zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu mogło być uzasadnione wynikami ponownej analizy projektu budowlanego.
Ostatnie zagadnienie występujące w ramach podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. to kwestia jakoby istotnej zmiany okoliczności faktycznych, mającej uchylać moc wiążącą oceny prawnej sformułowanej w wyroku z 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/18, w postaci przedłożenia nowego projektu budowlanego. To zagadnienie musi być wyjaśnione w powiązaniu z podstawą kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, która wprost dotyczy tego, że wykonując zobowiązanie nałożone na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego złożono nowy projekt budowlany. Przede wszystkim należy stwierdzić, że z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, aby poprawienie projektu budowlanego nie mogło polegać na złożeniu nowego projektu budowlanego. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo oraz poglądy doktryny nie dotyczą szczególnego uregulowania, jakim jest art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jego istota polega na umożliwieniu inwestorowi usunięcia wad projektu budowlanego polegających m.in. na jego sprzeczności z przepisami prawa lub z innymi dokumentami lub jego niekompletności. W art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi się, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Przepis ten nie ogranicza inwestora w sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W szczególności nie zakazuje, aby ten obowiązek został wykonany w ten sposób, że inwestor w miejsce wadliwego projektu budowlanego składa nowy projekt budowlany, sporządzony przez innych projektantów. Nie zachodzi w takim przypadku zmiana tożsamości sprawy, gdyż z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, aby o tożsamości sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę decydowała tożsamość projektantów. Istotne jest, aby nowy projekt dotyczył tej samej inwestycji. W skardze kasacyjnej tymczasem nie wskazuje się żadnych różnic pomiędzy dotychczasowym projektem budowlanym, a projektem przedłożonym w wykonaniu obowiązku nałożonego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ogólnie, bez wskazania konkretnych okoliczności, stwierdza się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie zostały usunięte wady dotychczasowego projektu budowlanego, gdyż został przedłożony nowy projekt budowlany obarczony innymi wadami, nie wskazując tych wad. Zatem złożenie w rozpoznawanej sprawie w wyniku wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nowego projektu ani nie narusza tego przepisu, jak i art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, ani nie stanowi też nowych okoliczności, które dezaktualizowałby ocenę prawną wyrażoną w wyroku z 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/18.
Mając na uwadze powyższe uznać należy, że podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego są niezasadne.
Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., naruszonych jakoby poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności związanych z wydaną w sprawie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, to nie jest jasne stwierdzenie, że "z prostego zestawienia dat wydania decyzji środowiskowej i daty powstania projektu objętego niniejszą sprawą wynika, że nie stanowił on przedmiotu postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej". Z zestawienia wskazanych dat wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia została wydana przed sporządzeniem projektu budowlanego (decyzja została wydana 21 marca 2019 r., a projekt budowlany został sporządzony w styczniu 2022 r.). Taka kolejność jest zgodna z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), w którym wyraźnie stanowi się, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Także z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że projekt budowlany jest sporządzany w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowań inwestycji, a więc, że najpierw jest wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, a następnie jest sporządzany projekt budowlany. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany musi być zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna.
Natomiast odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., naruszonych jakoby w związku z oceną zgodności z prawem pozwolenia na budowę w zakresie wysokości budynku, zauważyć należy, że podnosząc ten zarzut nie wyjaśniono o co w nim konkretnie chodzi. W szczególności nie wyjaśniono jakie istotne znaczenie dla wyniku sprawy ma określenie wysokości budynku z uwzględnieniem lokalizacji wejść na pierwszą jego kondygnację. Było to tym bardziej konieczne z uwagi na to, że w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/18, przesądzono, że wysokość budynku nie przekraczająca 18 m jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, zaś z projektu budowlanego wynika, że budynek ma mieć 17,76 m wysokości. Tym samym nie wykazano, aby naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie zarzuca się w tej podstawie kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna.
W końcu niezasadna jest też ostatnia z przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie została ona w ogóle wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaś dosłowne jej odczytanie wskazuje, że nawiązuje ona do poprzednich zarzutów, które zostały uznane za niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w art. 204 p.p.s.a. postanowiono wyraźnie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej jedynymi podmiotami, które mogą otrzymać zwrot kosztów postępowania, są (w zależności od okoliczności sprawy) organ administracji oraz skarżący. Brak zatem podstawy prawnej, aby w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zasądzić zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.