II OSK 2393/22

II OSK 2393/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 930/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. b184, art. 64b par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. G. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/22 oddalającego sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [..] przy ul. G. w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr 332/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 2393/22 POSTANOWIENIE Dnia 7 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. G. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/22 oddalającego sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. G. w Warszawie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr 332/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić wniosek [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/22, oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [..] w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 kwietnia 2022 r., nr 332/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z 21 grudnia 2021 r., nr 129/2021, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: "k.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącymi usługami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. L. w W. (dz. ew. nr [..] z obrębu [...]), odmówił spółce – [..] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. (dalej: inwestor) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 13 kwietnia 2022 r., nr 332/OPON/2022, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 21 grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji jako przyczynę decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazał brak doprowadzenia do zgodności inwestycji z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] (uchwała Rady m. st. Warszawy nr LXVII/2081/2009 z dnia 26 listopada 2009 r.), do czego zobowiązano inwestora postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z 26 listopada 2020 r., nr 274/2020. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że planowany budynek nie spełnia wymogów planu miejscowego w zakresie maksymalnej dopuszczalnej wysokości (16 m), jak też w zakresie odpowiedniego "wycofania ostatniej kondygnacji od lica budynku w taki sposób, aby wycofanie to nie miało jedynie charakteru detalu architektonicznego". W związku z tym uznano, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu, a zwłaszcza z przepisem § 28 ust. 2 lit. c. Odnosząc się do powyższego stanowiska Wojewoda stwierdził, że konieczność dalszego wycofania kondygnacji, na którą wskazano w ww. postanowieniu z 26 listopada 2020 r., nr 274/2020, analogicznie jak w przypadku ograniczenia wysokości dodatkowej czwartej kondygnacji, nie wynika z żadnego przepisu prawa, a w szczególności nie zawarto takiego wymogu w planie miejscowym. Nałożenie więc obowiązków na inwestora postanowieniem z 26 listopada 2020 r., Wojewoda ocenił jako niezasadne.
Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał także na istotną niezgodność projektowanego budynku z przepisami prawa, mającą wpływ na możliwość realizacji inwestycji. Zdaniem Wojewody powierzchnie zaprojektowane nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określone jako "antresole", stanowią w istocie piątą kondygnację, której nie przewiduje § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego. Antresole te, jak wskazał, nie spełniają wszystkich wymogów, określonych w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Powierzchnie określane mianem antresol nie zostały bowiem wydzielone w ramach konkretnych pomieszczeń (np. salonów), ale znajdują się nad całymi powierzchniami mieszkań, do których przynależą. Wojewoda uznał więc, że w tym przypadku mamy do czynienia z dwupoziomowymi mieszkaniami, obejmującymi czwartą i piątą kondygnację, co jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi w § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego.
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta m. st. Warszawy zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, które skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji z 21 grudnia 2021 r., nr 129/2021 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, bowiem charakter tego naruszenia miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego też materiał dowodowy sprawy powinien zostać uzupełniony na etapie pierwszej instancji, gdyż dokonanie wymaganych zmian w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [..] przy ul. G. w W. Wspólnota zarzuciła błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że skoro w ocenie Wojewody projekt budowlany dotknięty jest dodatkową niezgodnością, która uniemożliwia udzielenie pozwolenia, to istnienie tej dodatkowej nieprawidłowości nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej, a raczej stanowiło dodatkowy powód dla utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", oddalił wniesiony sprzeciw uznając, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji ponownej oceny zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi oraz szczegółowo uzasadnił dlaczego zastosowana przez organ pierwszej instancji wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna tych przepisów jest niedopuszczalna. Wyjaśnił także niezasadność nałożenia na inwestora obowiązku dotyczącego dalszego "wycofania ostatniej kondygnacji od lica budynku w taki sposób, aby wycofanie to nie miało jedynie charakteru detalu architektonicznego". Ponadto Wojewoda wskazał również na istotną niezgodność projektowanego budynku z przepisami prawa, mającą wpływ na możliwość realizacji inwestycji w zakresie pomieszczeń zaprojektowanych nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określonych jako "antresole". W tym zakresie Wojewoda zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia konkretne wytyczne dla organu pierwszej instancji, który będzie musiał je uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę.
Sąd za słuszne uznał zatem stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a mianowicie zbadanie zgodności projektu z planem miejscowym, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wymaga to więc przeprowadzenia ponownej oceny inwestycji przez organ pierwszej instancji. Sąd wskazał, że Wojewoda uchylając decyzję organu pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organ ten prowadząc postępowanie, nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Sąd zaaprobował także stanowisko Wojewody, że przeprowadzenie w okolicznościach niniejszej sprawy postępowania dowodowego w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem wymagające wyjaśnienia kwestie mogą mieć istotny wpływ na ostateczny kształt projektu budowlanego, w szczególności w zakresie pomieszczeń zaprojektowanych nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określonych jako "antresole".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. G. w W. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła mu naruszenie:
a) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 28 ust. 2 lit. c uchwały nr LXVII/2081/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] (dalej jako: "mpzp") w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że istniały podstawy do wydania przez Wojewodę Mazowieckiego jako organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy ww. organ błędnie nie podzielił zapatrywania organu pierwszej instancji, że inwestor nie wykonał w terminie wezwania w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, co do uzgodnienia projektu z § 28 ust. 2 lit. c mpzp. Tymczasem prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji powinno być podzielone przez Wojewodę Mazowieckiego, co skutkować powinno wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a.;
b) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja kasacyjna organu drugiej instancji była słuszna, pomimo że możliwym było wydanie w sprawie negatywnej decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, gdyż kwestia zaprojektowania antresoli w budynku – w związku z którą Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne – była już przedmiotem badania w niniejszej sprawie administracyjnej, i w postępowaniu zakończonym zaskarżoną sprzeciwem decyzją wyniknęła jako skutek ponownej samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jego subsumcji pod normę prawną, a przez to nie jest kwestią wymagającą zgromadzenia nowego materiału dowodowego w sprawie.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 kwietnia 2022 r. poprzez uchylenie tej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części.
Przy czym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego lub niewłaściwym go przeprowadzeniu może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, aby zapobiec ponownej błędnej wykładni tych przepisów, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, na co wskazuje przepis art. 138 § 2a k.p.a.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 28 ust. 2 lit. c mpzp, stwierdzić należy, że są one niezasadne, gdyż Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji kasacyjnej, a tym bardziej Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprzeciw od tej decyzji nie oceniali zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda analizując przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie spornej inwestycji, wskazał jedynie na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji ponownej oceny zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, uzasadniając szczegółowo dlaczego zastosowana przez Prezydenta m. st. Warszawy wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna tych przepisów jest niedopuszczalna. Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego, wysokość zabudowy dla terenu inwestycji ustala się na maksimum 3 kondygnacje naziemne (do 12 m) i dodatkowo jedną kondygnację wycofaną od lica elewacji. W przepisie tym nie określono więc wprost maksymalnej wysokości zabudowy, co powoduje, że organ administracji nie może interpretować braku ograniczenia wysokości dodatkowej czwartej kondygnacji jako błędu prawodawcy i na tej podstawie w sposób dowolny ustalać przyjętą przez siebie maksymalną wartość tego wskaźnika. W przypadku bowiem tak konkretnego parametru dokonywanie innej, poza językową, wykładni przepisu jest niedopuszczalne. Wojewoda zauważył także, że z ww. przepisu § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego nie wynika też konkretny zakres wycofania dodatkowej (czwartej) kondygnacji od lica elewacji. Zakres tego wycofania nie został więc w żaden sposób ustalony w planie miejscowym, ani poprzez precyzyjne podanie parametrów liczbowych, ani nawet opisowo, co powoduje, że organ administracji powinien ponownie rozważyć, czy określone w projekcie budowalnym wycofanie części budynku ponad trzecią kondygnacją od lica elewacji jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego.
W niniejszej sprawie istotne jest również, że Wojewoda rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 21 grudnia 2021 r., zauważył dodatkową niezgodność projektowanego budynku z przepisami prawa, mającą wpływ na możliwość realizacji inwestycji w zakresie pomieszczeń zaprojektowanych nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określonych jako "antresole", którą to kwestię organ pierwszej instancji wydając ww. decyzję zupełnie pominął. Przy czym podniesiona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że powyższej niezgodności nie stwierdził organ odwoławczy podczas wydawania poprzedniej decyzji w sprawie, nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż poprzednia decyzja Wojewody Mazowieckiego została uchylona przez wojewódzki sąd administracyjny, a sprawa w końcowym efekcie wróciła do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wojewoda rozpoznając zatem odwołanie od ponownie wydanej decyzji przez Prezydenta m. st. Warszawy wskazał, że powierzchnie zaprojektowane nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określone jako "antresole", stanowią w istocie piątą kondygnację, której nie przewiduje wskazany powyżej § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego. Antresole te nie spełniają wszystkich wymogów, określonych w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda podniósł, że jeżeli mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia, to antresola taka musi być "wydzielona" właśnie z przestrzeni tego pomieszczenia i otwarta na to pomieszczenie. Zachowany musi być zatem wymóg jednoprzestrzenności takiego pomieszczenia. Podobnie jest z antresolą kondygnacji, gdzie antresola musi mieścić się w przestrzeni otwartej kondygnacji, a nie znajdować się nad podzieloną przegrodami budowlanymi kondygnacją lub jej częścią. Antresola stanowi bowiem pewną znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej, górnej przestrzeni i jest otwarta na tę przestrzeń, z której została wydzielona. A zatem sam fakt, że na powierzchni określanej mianem antresoli nie wydzielono pomieszczeń nie jest wystarczający - dla spełnienia powyższej definicji musi ona być wydzielona z jednego pomieszczenia, na które jest otwarta (lub z kondygnacji, której powierzchnia nie jest przedzielona przegrodami budowlanymi) i mieć powierzchnię mniejszą od powierzchni tego pomieszczenia. Warunki te nie są spełnione w niniejszej sprawie. Powierzchnie określane mianem antresol nie zostały bowiem wydzielone w ramach konkretnych pomieszczeń (np. salonów), ale znajdują się nad całymi powierzchniami mieszkań, do których przynależą. W tym przypadku, zdaniem Wojewody, mamy zatem do czynienia z dwupoziomowymi mieszkaniami, obejmującymi czwartą i piątą kondygnację, co jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi w § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego. Nieprawidłowości tych, jak wskazał Wojewoda, organ pierwszej instancji nie tylko nie zauważył, ale też nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
W związku z powyższym słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, podtrzymując stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta m. st. Warszawy zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Charakter tego naruszenia miał bowiem istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż decyzję oparto na dowolnych ustaleniach, dotyczących parametrów zabudowy wymaganych na gruncie obowiązującego planu miejscowego. Dodatkowo wyjaśnienia wymagają też kwestie, które mogą mieć wpływ na ostateczny kształt projektu budowlanego, w szczególności konieczność doprowadzenia do zgodności z planem miejscowym pod względem liczby kondygnacji. Mając zatem na uwadze, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, brak było możliwości skorzystania przez Wojewodę z dyspozycji art. 136 k.p.a., gdyż dokonanie wymaganych zmian w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby w takiej sytuacji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzję nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy brak było możliwości wydania w sprawie negatywnej decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił natomiast szczegółowo przesłanki, którymi kierował się orzekając o oddaleniu sprzeciwu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Pismem z 28 kwietnia 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. G. w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 kwietnia 2022 r., nr 332/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją tą Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. Sp. k. w Ł., uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 21 grudnia 2021 r., nr 129/2021 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/22 oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. G. w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 kwietnia 2022 r., nr 332/OPON/2022.
Pismem z 17 października 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. G. w W. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/22.
Pismem z 7 września 2022 r. (uzupełnionym pismem z 26 października 2022 r.) Spółka [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w Ł. wniosła o uznanie jej za uczestnika postępowania i doręczenie: odpisu sprzeciwu od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 kwietnia 2022 r., nr 332/OPON/2022 wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową [....] przy ul. G. w W., odpisu orzeczenia sądu z 15 czerwca 2022 r. oraz kopii uzasadnienia tego orzeczenia, jeśli zostało sporządzone. Spółka wskazała, że jest stroną postępowania administracyjnego, w którym wydana została ww. decyzja Wojewody Mazowieckiego, a wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego polegającego na prawie uzyskania pozwolenia na budowę na nieruchomości Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek Spółki [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w Ł. zważył, co następuje:
Wniosek podlega odrzuceniu.
W myśl z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast art. 64b § 3 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Z powyższego uregulowania wynika, że wyłączenie od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze sprzeciwu, a nie skargi, obejmuje zarówno uczestników z mocy prawa wymienionych w art. 33 § 1 i § 1a p.p.s.a., jak też uczestników, którzy mogą być dopuszczeni do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. W rezultacie w postępowaniu wszczętym sprzeciwem, z mocy art. 32 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., udział bierze tylko strona, która wniosła sprzeciw oraz organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję. Jest to jedna z odmienności charakteryzujących postępowanie przed sądem wszczęte mocą wniesionego sprzeciwu.
Ustawodawca nie uregulował wprost skutków zgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji. Przyjąć jednak należy, że w sytuacji gdy wniosek taki zostanie złożony, to powinien on zostać odrzucony z powodu niedopuszczalności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OZ 852/19).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.