II OSK 2392/23

II OSK 2392/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2489/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Dnia 30 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2489/22 w sprawie ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2022 r. znak: DON.7100.159.2022.KAL w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 2489/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (RZGW) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 28 września 2022 r. znak: DON.7100.159.2022.KAL, w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 11 sierpnia 2022 r., nr 309/2022, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021,, poz. 2351 ze zm., uPb), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) nakazał RZGW usunięcie w terminie do 31 grudnia 2023 r., stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego jazu i śluzy wchodzących w skład stopnia wodnego "[...]" w km rzeki Wisły 92+150 w Krakowie, poprzez: 1. naprawę urządzeń do przepuszczania wody w zakresie napędu elektrycznego zasuw głównych jazu oraz zasuwy kanału obiegowego śluzy, 2. zabezpieczenie antykorozyjne zasuwy nr 2 na jazie, 3. wymianę zasuwy nr 3 na jazie, 4. wykonanie barierek na oczepach filarów jazu od strony WD.
2.2. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2489/23 przywołano, że RZGW złożył w terminie odwołanie od w/w decyzji, a rozpoznając je GINB uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku nr 3, tj. obowiązku polegającego na wymianie zasuwy nr 3 na jazie i w tym zakresie wyznaczył nowy termin jego wykonania do 28 lutego 2024 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję nakazową.
2.3. W wyroku zrekapitulowano stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że pismem z 14 grudnia 2021 r. mgr inż. R.P., jako osoba kontrolę stanu technicznego [...] i "[...]" zlokalizowanych na Stopniu Wodnym "[...]", zgłosił MWINB nieodpowiedni stan techniczny wpływający na zagrożenie bezpieczeństwa obiektu, na który składały się: 1) wykazany w okresowych protokołach z przeglądu instalacji elektrycznej, brak dopuszczenia do eksploatacji wytypowanych w uwagach do orzeczenia silników elektrycznych sterujących pracą zasuw jazu, ze względu na zbyt małą rezystancję uzwojeń, mogącą doprowadzić do uniemożliwienia ich rozruchu lub zatrzymania pracy w trakcie manewrowania zasuwami; 2) wykazany w okresowych protokołach z przeglądu instalacji elektrycznej, brak dopuszczenia do eksploatacji wytypowanego w uwagach do orzeczenia silnika elektrycznego sterującego pracą zasuwy obiegowej Śluzy ze względu na zbyt małą rezystancję uzwojeń, mogącą doprowadzić do uniemożliwienia jej rozruchu lub zatrzymania pracy w trakcie manewrowania zasuwą; 3) brak barierek na oczepach filarów od strony WD, grożących upadkiem z wysokości osobom z obsługi technicznej i innymi wykonującymi czynności pomiarowe. Do informacji załączono kopię protokołów z kontroli okresowej rocznej z 30 listopada 2021 r. stanu technicznego jazu i śluzy wchodzących w skład Zespołu Budowli Hydrotechnicznych Stopnia Wodnego "[...]".
2.4. Sąd pierwszej instancji przywołał, iż w decyzji GINB wskazano, że jaz posiada konstrukcję żelbetową z filarami wolnostojącymi wykonany w przekopie pomiędzy km 92 i 94 rzeki Wisły, skracającym jej trasę o ok. 1 km, posiadający całkowitą długość 103,80 m, w tym 4 przęsła o rozpiętości 20 m każde zamykane dwoma stalowymi zasuwami płaskimi (główną i awaryjną). Na filarach jazu, w budkach sterowniczych, zamontowany jest napęd elektryczny i awaryjny napęd ręczny zasuw głównych. Zasuwy awaryjne nie posiadają klap lodowych i zakładane są za pomocą suwnic bramowych. W sporządzonym protokole stan techniczny jazu został oceniony jako niedostateczny i zagrażający bezpieczeństwu użytkowania, pomimo tego uznano jednak, że nadaje się on do dalszego użytkowania zgodnie z posiadanymi pozwoleniami i instrukcjami pod warunkiem niezwłocznego wyeliminowanie nieprawidłowości. Z kontroli okresowej rocznej jazu wynika, że silniki nie nadają się do dalszej bezpiecznej eksploatacji - wymagają naprawy uzwojeń lub suszenia ze względu na stwierdzoną zbyt małą rezystancję. "Zasuwy nr 1 i 4 stan techniczny dobry, zasuwa nr 2 wymaga wykonania zabezpieczenia antykorozyjnego, zasuwa nr 3 pomimo wymienionych skorodowanych elementów konstrukcji i poszycia w 2013 r., ze względu na około 26 lat eksploatacji, wymaga rozważenia wymiany". Jako nieprawidłowości, które mogą powodować lub powodują zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem, kontrolujący wskazał: zbyt małą rezystancję uzwojenia silników sterujących pracą zasuw jazu, mogącą stanowić zagrożenie polegające na braku możliwości ich uruchomienia lub unieruchomienie w trakcie wykonywania manewru opuszczania i podnoszenia, a także inne nieprawidłowości instalacji elektrycznej wpływające na zagrożenia stanu bezpieczeństwa budowli oraz brak barierek chroniących przed upadkiem z wysokości na oczepach filarów jazu od strony WD. Odnośnie natomiast śluzy, przywołano ustalenia zawarte w protokole kontroli okresowej rocznej przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2021 r., a odnoszące się do jej konstrukcji. W sporządzonym protokole stan techniczny śluzy został oceniony jako niedostateczny, zagrażający bezpieczeństwu użytkowania, pomimo tego uznano jednak, że nadaje się ona do dalszego użytkowania zgodnie z posiadanymi pozwoleniami i instrukcjami pod warunkiem niezwłocznego wyeliminowanie nieprawidłowości. Przeprowadzona kontrola wykazała m. in. ubytki i silną korozję betonów śluzy, uznano, że stan większości urządzeń jest dobry lub dostateczny za wyjątkiem urządzeń do przepuszczania wody, których stan uznano za niedostateczny. Jako nieprawidłowości, które mogą powodować lub powodują zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym albo zatrucie gazem, kontrolujący wskazał zbyt małą rezystancję uzwojenia silników: sterującego pracą wrót wsporczych, mogącą stanowić zagrożenie polegające na unieruchomieniu silnika, a tym samym na uniemożliwieniu otwarcia lub zamknięcia wrót wsporczych śluzy oraz silnika zasuwy obiegowej, która w podobny sposób może wpływać na uniemożliwienie sterowania zasuwą.
2.5. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r. nr 316/2022, MWINB nałożył na RZGW obowiązek udostępnienia (lub przedłożenia) w terminie do 31 maja 2022 r. określonych dokumentów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem jazu i śluzy na stopniu wodnym "[...]". RZGW przekazał żądaną dokumentację wraz ze stosownymi wyjaśnieniami w sprawie, a Zarząd Zlewni w Krakowie złożył wyjaśnienia dotyczące rodzaju i terminu działań podjętych lub planowanych w celu przeciwdziałania zaistniałych zagrożeń bezpieczeństwa. Wyjaśniono, że w kwietniu 2022 r. została podpisana umowa na prace remontowe na stopniu wodnym. W zakres prac wchodzi m. in. wymiana istniejących silników elektrycznych sterujących pracą zasuw jazu na fabrycznie nowe, prace mają być zakończone w 2023 r. Ponadto Zarząd Zlewni w Krakowie planował wykonać remont silnika sterującego zasuwą kanału obiegowego. Jednocześnie wskazano, że nie ma możliwości wykonania w każdym obiekcie barier uniemożliwiających uniknięcia wypadku, ponieważ na obiekcie hydrotechnicznym systematycznie prowadzone są prace na wysokości związane z bieżącym utrzymaniem obiektu, a załoga zajmująca się tymi pracami jest odpowiednio przeszkolona i wyposażona w sprzęt asekuracyjny. Do ww. pisma dołączono szereg protokołów kontroli okresowych przedmiotowego obiektu z lat 2017-2021, które powołane były w protokołach z kontroli okresowych rocznych jazu i śluzy przeprowadzonych w dniu 30 listopada 2021 r.
Ponadto w wyroku wskazano, że z decyzji nakazowej wynika, że w zakresie stanu technicznego stopnia wodnego, prowadzone było postępowanie zakończone decyzją MWINB z 12 kwietnia 2013 r., nr 248/2013, którą w odniesieniu do jazu orzeczono m. in. "obowiązek naprawy zasuw nr 4 i 3 (w tej kolejności) (...), renowacji i zabezpieczenia antykorozyjnego pozostałych zasuw oraz zabezpieczenia antykorozyjnego zamknięć remontowych jazu", natomiast w zakresie instalacji elektrycznej nakazano: "dokonać połączenia układów napędowych wyciągarek wałem elektrycznym w przęśle nr 2, 3, 4 i 5, wysuszyć silniki napędowe wyciągarek i wykonać konieczne naprawy, odnowić uszkodzone powłoki lakiernicze urządzeń elektrycznych" oraz inne naprawy, w tym betonów i umocnień brzegowych. Wskazane w treści uzasadnienia decyzji I instancji obowiązki wymienione ze wcześniejszej decyzji organu wojewódzkiego z 12 kwietnia 2013 r. potwierdzają, że stan techniczny stopnia wodnego ulega pogorszeniu i konieczne jest podjęcie kolejnych działań mających na celu naprawienie stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższe potwierdza również treść protokołów kontroli z 2020 r., w których oceniono, że zarówno na jazie, jak i na śluzie, stan techniczny jako dostateczny, nie stwierdzając jednocześnie nieprawidłowości powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Na tej podstawie MWINB decyzją z 11 sierpnia 2022 r., nałożył na RZGW obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budowli hydrotechnicznej - stopnia wodnego (SW) [...] w Krakowie, poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. W ocenie GINB nakaz wykonania robót był prawidłowy, zgromadzono szereg dokumentów jednoznacznie wskazujących na zły stan techniczny jazu i śluzy stopnia wodnego, który ulega nieustannemu pogorszeniu. W protokołach z kontroli okresowej rocznej z 30 listopada 2021 r. określono, że obiekt ten zagraża również bezpieczeństwu ludzi. W ocenie organu II instancji, nałożenie badaną decyzją obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego (uPb) było zasadne.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że adresat nakazu kwestionował termin wykonania obowiązku polegającego na wymianie zasuwy nr 3 na jazie, wskazując, że jest on niemożliwy do realizacji ze względów technologicznych i organizacyjnych. GINB przedłużył wobec tego termin wykonanie tego obowiązku o 2 miesiące, z uwagi na upływ czasu między wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a rozstrzyganiem przez siebie, jednakże nie uznał za zasadne przedłużenie tego terminu tak dalece, jak żądała tego strona odwołująca. W decyzji reformatoryjnej przyjęto, że w słusznym interesie strony leży wykonanie nakazanych robót bez zbędnej zwłoki w celu ochrony obiektu przed dalszym niszczeniem. Podobnie, w interesie społecznym jest, aby nieprawidłowości tak znaczącego obiektu zostały usunięte tak szybko jak to możliwe. Zatem RZGW powinien podjąć wszelkie kroki w celu jak najszybszego usunięcia nieprawidłowości.
3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na decyzję GINB wniósł RZGW, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 7 i 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w konsekwencji skutkujące uznaniem decyzji za niewykonalną w rozumieniu niewykonalności faktycznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.;
2) art. 145 § 3 "p.p.s.a." w związku z utrzymaniem w pozostałej części decyzji I instancji;
3) z ostrożności procesowej, "art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a." mając na uwadze fakt, iż ani decyzja I instancji, ani decyzja organu II instancji nie wskazują, iż dotyczą podmiotu reprezentującego Skarb Państwa.
RZGW wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
3.2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organu odwoławczego, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest jak najszybsze wykonanie prac naprawczych w celu usunięcia złego stanu technicznego jazu i śluzy wchodzących w skład stopnia wodnego. Zły stan techniczny tej budowli hydrotechnicznej stwierdzono już decyzją organu wojewódzkiego z 12 kwietnia 2013 r., a stan ten ulega pogorszeniu i konieczne jest podjęcie kolejnych działań mających na celu naprawienie stwierdzonych nieprawidłowości. Dodatkowo, co szczególnie podkreślono w protokołach z kontroli okresowej rocznej z 30 listopada 2021 r., obiekt ten zagraża również bezpieczeństwu ludzi.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł RZGW – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzuca:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez zastosowanie art. 151 Ppsa, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z lit. c) Ppsa w zw. z art. 216 w zw. z art. 258 ust. 8 w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 11 w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 6 i 8 w zw. art. 528 i art. 529 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. 2021, poz. 2233 ze zm., uPw) poprzez uznanie prawidłowości skierowania zaskarżonej decyzji do skarżącego kasacyjnie;
2) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez zastosowanie art. 151 Ppsa, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w ustalonym przez sąd stanie faktycznym funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 29.04.2016 r., znak SR.IV.JN.7322.1.41.2016.EŁ o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wraz z załącznikami.
5.3. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez zastosowanie art. 151 Ppsa, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 (w skardze kasacyjnej nie wskazano nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) poprzez nałożenie na skarżącego kasacyjnie niewykonalnego obowiązku z uwagi na ograniczenia wynikające z decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 29.04.2016 r., znak SR.IV.JN.7322.1.41.2016.EŁ o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wraz z załącznikami;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: poprzez zastosowanie art. 151 Ppsa, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 (w skardze kasacyjnej nie wskazano nazwy aktu normatywnego – uwaga Sądu) poprzez nałożenie na skarżącego kasacyjnie obowiązku, którego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 151 Ppsa, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie jest zarządcą mienia Skarbu Państwa;
5.4. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
5.5. Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że sąd wojewódzki pomija fakt, iż nałożenie obowiązku na Wody Polskie jako zarządcę urządzenia wodnego, albo nałożenie obowiązku na Wody Polskie działające w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa reprezentowane przez zarządcę urządzenia wodnego, to nałożenie obowiązków na dwa różne podmioty. W konsekwencji doszło do wskazanego naruszenia przepisów postępowania i niewłaściwe skierowanie decyzji, zdaniem skarżącego kasacyjnie adresatem decyzji nakazowej powinien być Zarząd Zlewni w Krakowie. W tym aspekcie w skardze kasacyjnej przywołano treść szeregu przepisów uPw (art. 216 ust.4, art. 240 ust. 3 pkt 11, art. 240 ust. 4 pkt 8, art. 258, art. 528, art. 529. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podkreśla, że w sytuacji zmian w strukturze/organizacji sektora gospodarki wodnej, obowiązek nałożony skarżoną decyzją powinien podążyć za właścicielem. W przypadku skarżonej decyzji, nie podążyłby za Skarbem Państwa, choć powinien.
5.6. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że nie uwzględniono w stanie faktycznym sprawy decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 29 kwietnia 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wraz z załącznikami, tj. instrukcją gospodarowania wodami dla stopnia wodnego "[...]" oraz instrukcję jego utrzymania i eksploatacji. Ograniczenie technologiczne, ale i prawne, wynikające z funkcjonującej w/w decyzji powinno mieć wpływ na nałożone w decyzji (nakazowej) terminy realizacji obowiązków. Nie ma możliwości technologicznych ani proceduralnych prowadzenia prac remontowych równocześnie na więcej niż jednym zamknięciu przęsła jazu, a argumenty sądu pierwszej instancji, iż żadne z przęseł nie musiałoby być zamknięte w trakcie trwania przetargu, są bezprzedmiotowe. Skarżący kasacyjnie musiałby działać niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Nie dostrzegając z urzędu przesłanek nieważności postępowania, ocenić przyjdzie, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.2. Zarzuty naruszeń art. 151 Ppsa, na który powołano się w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę, oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, których sąd pierwszej instancji nie zastosował, wobec wywodzenia przez stronę skarżącą kasacyjnie wadliwości skierowania do niej decyzji nakazowej, tylko wówczas mogłyby okazać się skuteczne, gdyby skuteczne były zarzuty naruszenia innych przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych, w których negowana jest trafność uczynienia RZGW adresatem nałożonych przez organy nadzoru budowlanego obowiązków.
Tak skonstruowane zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów Ppsa, wspólnie sprowadzające się do twierdzenia, że to Zarząd Zlewni w Krakowie winien być adresatem nałożonych obowiązków, nie są trafne, nadto są wzajemnie sprzeczne. Autor skargi kasacyjnej domagając się stwierdzenie przesłanek do uchylenia decyzji (podkr. Sądu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa (cyt. przepis jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, a nie ich uchylenia – uwaga Sądu), argumentując iż RZGW nie jest zarządcą mienia Skarbu Państwa nie dostrzega, że przepis ten stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji przez sąd administracyjny. Wypadnie zauważyć, że oczywiście nietrafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 2) powołano się na art. 145 § 1 "ust. 2" Ppsa, paragrafy w przywoływanej ustawie nie dzielą się na ustępy, a na punkty. To, że taką omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku popełnił sąd pierwszej instancji (vide: s. 17 zaskarżonego wyroku) nie usprawiedliwia jego powtarzania w samych motywach skargi kasacyjnej.
Zarazem w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa, który to przepis jest podstawą uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, gdy sąd dostrzeże przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Rzecz w tym, że w uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego nie wskazano na żadną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast przywołano szereg przepisów uPw, tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie mógł zatem zostać uznany za usprawiedliwiony.
6.3. Istota jednego z zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stwierdzenia, że to nie podmiot skarżący kasacyjnie winien być adresatem nakazanych obowiązków, a Zarząd Zlewni w Krakowie. Sąd pierwszej instancji miał pominąć fakt niewłaściwego skierowania decyzji do RZGW. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
Problematyka adresata nakazu podejmowanego na podstawie przepisów art. 61 uPb, gdy jego przedmiotem są urządzenia wodne, w postaci budowli stanowiących stopień wodny na rzece, była przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 24 września 2024 r., II OSK 2266/23 (CBOSA.nsa.gov.pl), tam zajęte stanowisko Sąd w tym składzie, w powyższym aspekcie podziela i przyjmuje za własne.
Decyzja nakazowa skierowana do RZGW została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 uPb, z których wynika, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z art. 61 uPb wynika pośrednio, że tego typu nakaz kierowany jest do właściciela lub do zarządcy obiektu budowlanego, skoro przepisy rozdziału 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" generalnie odnoszą się do obowiązków takich podmiotów. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy uPw nie podważają ustalenia sądu pierwszej instancji, że RZGW jest zarządcą budowli tworzących SW [...]. Zgodnie z art. 216 ust. 6 uPw, urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa. Stosownie do art. 258 ust. 1 cyt. ustawy, Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1, oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Zgodnie z art. 258 ust. 8 uPw Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3, z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone. Regionalne zarządy gospodarki wodnej reprezentują Skarb Państwa w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5 oraz 7 i 8 ustawy (art. 240 ust. 3 pkt 11 uPw). Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych (art. 529 uPw).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego jest Skarb Państwa, w którego imieniu występuje zarządca tego mienia, tj. RZGW. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 uPb została skierowana prawidłowo do RZGW jako zarządcy obiektu budowlanego. Odnosząc się do przywołanej w skardze kasacyjnej regulacji z art. 240 ust. 4 pkt 8 uPw, zgodnie z którą zarządy zlewni wykonując zadania Wód Polskich realizują zadania związane z utrzymaniem wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, w tym obwałowań oraz obszaru międzywala, wyjaśnić trzeba, że przepis ten nie ustanawia zarządu zlewni jako zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 uPb. Z art. 240 ust. 3 pkt 11 uPw wynika jednoznacznie, że w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5 oraz 7 i 8 uPw, Skarb Państwa reprezentują regionalne zarządy gospodarki wodnej. To one są więc zarządcami tego mienia, a nie zarządy zlewni, którym ustawodawca przypisał wprawdzie określone zadania wymienione w art. 240 ust. 4 uPw, ale nie uznał za podmioty reprezentujące Skarb Państwa w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 258 ust. 1, 5 oraz 7 i 8 cyt. ustawy. W konsekwencji, chybiony jest zarzut naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej obficie przywołanych przepisów uPw oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.
6.4. Nie jest także skuteczny zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Stosownie do tej regulacji, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje samej zasadności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W skardze podnoszono jedynie, że terminy wykonania zadań są niemożliwe do realizacji ze względów technologicznych i organizacyjnych. RZGW wyjaśnia, że wykonanie zabezpieczenia antykorozyjnego zasuwy nr 2, oraz wymiany zasuwy nr 3 na jazie jest możliwe wyłącznie pod osłoną założonego zamknięcia remontowego od wody górnej i od wody dolnej oraz odpompowania wody. W związku z powyższym nie ma możliwości przeprowadzenia prac remontowych, a możliwość ich skrócenia na czas zamknięcia poszczególnych przęseł ma być "polemiką niefachowca z argumentami fachowca" i ma wymykać się kontroli instancyjnej. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że musiałby działać niezgodnie z instrukcją gospodarowania wodami dla stopnia wodnego.
Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, podzielając także i w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku II OSK 2266/23 z 24 września 2024 r., w realiach przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, RZGW nie wykazało skutecznie, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminach określonych przez GINB jest niemożliwe. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1365/07, CBOSA.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie żadna taka okoliczność nie zachodzi. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki z 3 marca 2020 r., II OSK 150/19; z 14 grudnia 2017 r., II OSK 688/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Poza tym podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, który odnosząc się do zarzutu wyznaczenia zbyt krótkiego terminu wykonania obowiązków, stwierdził m. in., że wiedzę o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu skarżący RZGW posiadał już od wielu lat i nie wykonał zaleceń z wcześniejszych kontroli. Z akt sprawy wynika, że zły stan techniczny tej budowli hydrotechnicznej był już przyczyną wydania decyzji w kwietniu 2013 r. i wymagał naprawy stwierdzonych nieprawidłowości. Z akt nie wynika w jakim zakresie "fachowość" zarządzania jazem od 2018 r. przez Wody Polskie uniemożliwiała przeprowadzenie sukcesywnych prac remontowych, aby nie dopuszczać tak istotnej dla bezpieczeństwa ludzi i mienia budowli, do stanu technicznego nieakceptowalnego, bo zagrażającego bezpieczeństwu użytkowania. O tym, do jakich skutków może prowadzić zaniechanie przeprowadzenia prac remontowych i utrzymaniowych budowli hydrotechnicznych w stosownym czasie, przekonują powszechnie znane doświadczenia chociażby z powodzi w regionie południowo-zachodnim Polski w 2024 r. Dalszego zwlekania z wykonaniem absolutnie koniecznych robót przedmiotowego zespołu budowli hydrotechnicznych absolutnie nie sposób pogodzić z obowiązkami i nakazami wynikającymi z przepisów uPw, z art. 188 ust. 1 cyt. ustawy wynika chociażby, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (podkr. Sądu).
Sąd pierwszej instancji zakładając odrębność przetargu na prace wymagające zamknięcia poszczególnych przęseł, za przekonującą uznał zarazem argumentację GINB, wedle którego żadne z przęseł nie musiałoby być zamknięte w czasie trwania przetargu. Przy uwzględnieniu stale pogarszającego się stanu technicznego jazu i wieloletnich zaniedbań podmiotów nim zarządzających, podzielić należało stanowisko sądu a quo oraz organu centralnego. Okoliczność, że RZGW nie zgadza się z terminem na wykonanie nałożonych nań obowiązków, nie oznacza niewykonalności decyzji, to zaś wskazuje, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jest chybiony.
6.5. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. stanowiącego, że organ stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. dotyczy takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Decyzja została zatem wydana zgodnie z prawem, ale w przypadku przystąpienia do wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia, działanie takie wyczerpywałoby znamiona czynu zagrożonego karą (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156). Strona skarżąca kasacyjnie upatruje zagrożenia karą w razie przystąpienia do wykonywania zaskarżonej decyzji w dyspozycji art. 476 ust. 1 uPw. Przepis ten stanowi, że kto bez wymaganej zgody wodnoprawnej albo z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym korzysta z wód lub wykonuje urządzenia wodne albo inne czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego - podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.
Strona skarżąca kasacyjnie naprowadza, że w powyższym kontekście nałożone przez organ nadzoru budowlanego roboty miałyby być niezgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego (decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z 29 kwietnia 2016 r., nr SR.IV.JN.7322.1.41.2016.Eł) wraz z załącznikami, tj. instrukcją gospodarowania wodami dla SW [...] pkt 6.6. oraz instrukcją utrzymania i eksploatacji jazu pkt 4.2.8. Z dołączonych do skargi i potwierdzonych za zgodność z oryginałem fragmentów owych dokumentów, mających być załącznikami do przywoływanej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego – w ocenie Sądu – nie da się wyprowadzić takich wniosków, na której wskazuje się w treści skargi kasacyjnej. W pkt. 6.6.1. Instrukcji gospodarowania wodą mowa jest o "Awarii turbozespołu Elektrowni Wodnej" i konieczności manewrowania zamknięciami jazu, aby nie doprowadzić do wzrostu poziomu wody na stanowisku górnym, nadto o obowiązku zawiadomienia przez obsługę elektrowni obsługi jazu. Gdy chodzi natomiast o pkt 4.2.8. przywołanej w skardze kasacyjnej Instrukcji utrzymania i eksploatacji SW [...] w aspekcie konieczności wykonania remontu zasuwy wskazano: "należy założyć zamknięcie remontowe i nadal utrzymywać NPP". Uwzględniając treść tych dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc w stanie zweryfikować zasadności twierdzeń autora skargi kasacyjnej co do zaistnienia w niniejszej sprawie przypadku z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w powiązaniu z art. 476 uPw. W konsekwencji, również zarzut naruszenia tego przepisu okazał się chybiony.
7. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.