II OSK 2391/23

II OSK 2391/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 660/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-08-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 53 par. 1, art. 54 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 660/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r., znak DON.7202.1.2022.AGP w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 660/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z 20 lutego 2023 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 30 grudnia 2022r., którą zmieniono w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lipca 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto Z. z 3 czerwca 2015 r. poprzez nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na B. i M. K. określonych obowiązków w związku z dokonaniem istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. Ź. w Z. i związaną z tą budową niwelacją terenu na działce, powodującej podcięcie skarpy, która się na niej znajduje. Ww. decyzja GINB z 20 lutego 2023 r. została doręczona P. N. w dniu 7 marca 2023 r. wraz z pouczeniem o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Na powyższą decyzję P. N. złożył skargę, nadając ją do organu za pośrednictwem [...] S.A dnia 2 marca 2023 r., co potwierdza datownik koperty.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W sytuacji, gdy skarga zostanie złożona przed terminem, a więc przed doręczeniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, skargę taką Sąd uznaje za przedwczesną i jako wniesioną z naruszeniem art. 53 § 1 p.p.s.a odrzuca. Natomiast o zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi decyduje data nadania skargi lub złożenia jej w organie lub też wniesienia jej wprost do sądu zgodnie z art. 53 § 4 p.p.s.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona przedwcześnie i podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lutego 2023 r. została doręczona skarżącemu w dniu 7 marca 2023 r. Skarga zaś została wniesiona za pośrednictwem urzędu pocztowego Z. w dniu 2 marca 2023 r., a więc przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przed doręczeniem rozstrzygnięcia termin do wniesienia skargi nie biegnie. Sąd podkreślił, że skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skargami przedwczesnymi i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie:
1) art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 i § 4 w zw. z 49 § 1 i art. 58 1 § pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieuznanie pisma z dnia 20 marca 2023 r. albo niewezwanie Skarżącego do uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pisma, pod rygorem odrzucenia skargi, podczas gdy pismo z dnia 20 marca 2023 r. zatytułowane jako "uzupełnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie znak: DON. 7202.1.2023.AGP z dnia 20 lutego 2023 r. mimo że powinno zostać ono uznane za skargę od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r.;
2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 1, art. 54 § i § 4 i art. 83 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona przedwcześnie, co powoduje niedopuszczalność wniesienia skargi, a w konsekwencji podlegała ona odrzuceniu, podczas gdy żaden z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości odrzucenia skargi wniesionej przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia, a w konsekwencji wniesiona skarga z dnia 3 marca 2023 r. powinna zostać przyjęta i rozpoznana merytorycznie, a dalej niezauważenie, że przepis art. 83 § 1 p.p.s.a. dotyczy zachowania terminu przez stronę przed jego upływem, a nie sytuacji jaka miała w niniejszej sprawie, a w sprawie winien Sąd uznać, że termin wpływu to termin odbioru korespondencji przez Sąd tj. 8 marca 2023 r. (a więc po rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi).
Biorąc pod uwagę powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Słuszny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.
W sprawie niekwestionowane jest, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 7 marca 2023 r., co potwierdza znajdujące się w aktach zwrotne poświadczenie odbioru tejże decyzji. Datownik koperty wskazuje, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona przez skarżącego w dniu 2 marca 2023 r., a więc przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika również, że zaskarżona decyzja GINB z dnia 20 lutego 2023 r. została wcześniej doręczona przy pomocy platformy teleinformatycznej ePUAP w dniu 27 lutego 2023 r. pełnomocnikowi B. i M. K., tj. stron postępowania nadzwyczajnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej [...]WINB z dnia 23 lipca 2015 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja weszła już do obrotu prawnego przed wniesieniem skargi przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, nawet jednej ze stron postępowania. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Jeżeli w sprawie jest wiele stron postępowania, to decyzja wchodzi do obrotu prawnego w chwili doręczenia pierwszej z nich.
W postanowieniu z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 246/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy o doręczeniach mają charakter procesowy. Pełnią one funkcję gwarancyjną. Ich prawidłowe stosowanie stabilizuje stosunki prawne. Zaistnienie decyzji (postanowienia) w obrocie prawnym rodzi istotne skutki materialnoprawne, związane z ukształtowaniem sytuacji prawnej strony, a także procesowe, związane z otwarciem się możliwości procesowego kwestionowania prawidłowości tej decyzji, poprzez wniesienie odwołania (zażalenia) oraz skargi lub sprzeciwu do sądu administracyjnego. Z drugiej strony powstają warunki do dobrowolnego lub przymusowego wykonania decyzji. W analizowanym przypadku należy dać pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i zamknięcia drogi do Sądu stronie, która działała w dobrej wierze. Jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia, decyduje się na podjęcie procesowych czynności zmierzających do zaskarżenia decyzji, to należy dopuścić możliwość uznania konkretnej czynności procesowej za skuteczną. Przepisy o doręczeniach, jak wszystkie przepisy procesowe, mają funkcję wtórną, usługową wobec prawa materialnego. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego i zagwarantowanie tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Przepisy te nie mają więc wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego. Terminy do wniesienia środka odwoławczego mają na celu dyscyplinowanie strony i zapewnienie stabilizacji stosunków prawnych. Podkreślić należy, że termin liczony od daty doręczenia jest terminem maksymalnym, w którym strona może dokonać czynności procesowej.
W rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja została już wydana i weszła do obrotu prawnego. Jest to sytuacja odmienna od tej, w której strona składa wniosek lub środek odwoławczy związany z czynnością organu, której jeszcze nie było, np. składa wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, którego nie wydano albo odwołanie od decyzji, której jeszcze organ nie wydał. Należy uznać, że do wniesienia środka odwoławczego nie zawsze niezbędne jest doręczenie decyzji. Taka sytuacja ma np. miejsce, gdy odwołanie wnosi strona, która została pominięta w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i której nigdy kwestionowanej decyzji nie doręczono. Niedopuszczalność wniesienia odwołania prowadziłaby do sytuacji, w której strona pominięta mogłaby jedynie wnieść wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowana jest linia orzecznicza, w której wskazuje się na niedopuszczalność wniosku lub środka odwoławczego, w sytuacji gdy zostały one wniesione przed datą doręczenia lub ogłoszenia aktu organu lub orzeczenia sądu (postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2017; sygn. akt I OSK 2364/17, wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 325/19, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 1451/19, postanowienie WSA w Warszawie z 5 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Wa 1494/17). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tego stanowiska z przyczyn wyżej wskazanych. Zauważyć należy, że w orzecznictwie prezentowane jest również odmienne stanowisko, w którym w sytuacji naruszenia przepisów o doręczeniach Sądy pierwszeństwo dały wykładni funkcjonalnej, a nie językowej (wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 360/19; wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1241/17).
Skoro zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego, to ewentualne wniesienie skargi nawet przed formalnym, prawnie skutecznym odebraniem decyzji przez skarżącego, nie może być uznane za niedopuszczalne z powodu przedwczesności skargi. Przepis art. 85 p.p.s.a. stanowi, że czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Ustawa nie wypowiada się jednak co do skuteczności czynności podjętych z wyprzedzeniem terminu. W polskim prawie procesowym za nieskuteczne uznaje się wniesienie środka odwoławczego lub innego pisma procesowego, co do którego ustawa wprowadza prekluzyjny termin procesowy, jeśli zostało ono wniesione zbyt późno, a nie zbyt wcześnie (vide np. uchwała SN z 3 grudnia 2003 r., III CZP 90/03, i inne, przywołane tam orzeczenia SN). Dlatego wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było spóźnione w świetle art. 53 § 1 p.p.s.a., a jej wniesienie przed formalnym doręczeniem decyzji skarżącemu nie było niedopuszczalne jako przedwczesne. Ustawodawca w art. 58 § 1 p.p.s.a. określił wyraźnie, że jeżeli chodzi o termin skargi, to tylko w sytuacji wniesienia jej z uchybieniem terminu podlega ona odrzuceniu. Nie zawarł przesłanki, z której wynika, że odrzuceniu podlega skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jej wniesienia. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy jedynie skutków uchybienia terminu. Ustawodawca odrębnie uregulował wniesienie skargi po terminie od skargi niedopuszczalnej z innych przyczyn. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zatem uznał, że jest ona niedopuszczalna. Artykuł 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określone w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi zachodzi bowiem wówczas, jeżeli brak jest podstaw do jej wniesienia, np. brak jest aktu podlegającego zaskarżeniu lub została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.
Zauważyć przy tym trzeba, że konstytucyjne prawo do sądu obejmuje prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim wypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością działań podmiotu sprawującego władztwo publiczne. (por. wyrok TK z 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12). Prawo do sądu, jako jedno z podstawowych praw jednostki i gwarancja praworządności, nie może być traktowane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz musi stwarzać możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej (uchwała TK z dnia 25 stycznia 1994 r. W. 14/94). Ochronę taką gwarantuje takie ukształtowanie warunków tego prawa, które nie prowadzi do ograniczenia możliwości merytorycznego zbadania przez sąd zarzutów formułowanych przez skarżącego (wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., SK 27/03, OTK ZU nr 1 A/2005, poz. 8). Konstytucyjna formuła prawa do sądu może być rozpatrywana jako zasada prawa konstytucyjnego oraz jako prawo podmiotowe jednostki. W pierwszym ujęciu prawo do sądu ujmowane jest jako dyrektywa tworzenia prawa i reguła interpretacyjna nakazująca badanie, czy prawo jednostki do kontroli sądowej zostało przez ustawodawcę zapewnione. Jako dyrektywa interpretacyjna prawo do sądu musi być uwzględniane w procesie stosowania prawa przez organy władzy publicznej. W wypadkach, w których Konstytucja nie zawiera wyraźnego wyłączenia, konstytucyjne domniemanie przemawia za istnieniem prawa do sądu (Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ogólna charakterystyka), PiP 1997/11, s. 89). Z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie wynika bowiem wola ustawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, zaś z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca stosowania zawężającej wykładni prawa do sądu. W sferze interpretacji prawa dyrektywalna rola prawa do sądu łączy się z techniką wykładni przyjaznej Konstytucji (prokonstytucyjnej), która stanowi zabieg, w toku którego, w oparciu o wyniki wykładni dokonanej różnymi, dopuszczalnymi i akceptowanymi metodami, dochodzi do ustalenia treści normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie przepisów o randze podkonstytucyjnej, które w możliwie najpełniejszy sposób pozwala na realizację postanowień Konstytucji RP. Techniki wykładni w zgodzie z Konstytucją należy stosować zwłaszcza wtedy, gdy brzmienie przepisu nie jest jednoznaczne lub zachodzi możliwość jego interpretacji w różny sposób, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wychodząc z tego założenia przyjąć należało, że nadmiernie rygorystyczne stanowisko, jakie zajął Sąd pierwszej instancji, sprzeczne z zasadą prokonstytucyjnej wykładni przepisów procesowych, stanowiłoby o pozbawieniu skarżącego przysługującego mu prawa do sądu poprzez brak merytorycznej kontroli decyzji GINB przez sąd administracyjny.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 203 i 204 p.p.s.a. nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07).