II OSK 239/24

II OSK 239/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gd 898/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-10-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D., M. D. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 898/22 w sprawie ze skarg J. D., M. D. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 19 maja 2022 r., nr XXXV/596/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Bema i Bohaterów Monte Cassino w mieście Sopocie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od J. D., M. D. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na rzecz Miasta Sopotu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 898/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargi J. D., M. D. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Sopotu (dalej: "organ", "Rada") z 19 maja 2022 r., nr XXXV/596/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Bema i Bohaterów Monte Cassino w mieście Sopocie (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy", "plan").
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżących;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości poprzez wprowadzenie funkcji mieszkaniowej powyżej parteru w rejonie ulicy Bohaterów Monte Cassino wyłącznie dla budynku przy ulicy [...];
4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem istoty prawa własności przysługującego skarżącym, skutkującym uniemożliwieniem skarżącym wykonywania prawa własności, zachowania tego prawa i rozporządzania nim poprzez istotną zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżących.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się rozprawy w niniejszym postępowaniu.
3. Pismem z 16 stycznia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące nadużycia władztwa planistycznego. Skarżący kasacyjnie upatrują tego nadużycia w tym, że zgodnie z kwestionowanym planem miejscowym, lokale powyżej parteru budynku przy ul. [...] w S. zostały przeznaczone pod funkcję mieszkaniową (§ 4 ust. 1 pkt 2 Uchwały). Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że powołany w skardze kasacyjnej, w kontekście zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. nie mógł być naruszony już z tego powodu, że przepis ten dotyczył okoliczności uwzględnianych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nie w planie miejscowym.
4.5. Odniesienie się do zarzutów dotyczących nadużycia władztwa planistycznego wymaga przypomnienia, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23. CBOSA). Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA).
4.6. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przeznaczenie lokali położonych powyżej parteru na funkcję mieszkaniową nie było działaniem dowolnym. W ramach prowadzenia polityki przestrzennej Rada Miasta Sopotu była uprawniona do ustalenia kierunków rozwoju tego miasta, w tym w zakresie kształtowania pożądanej struktury funkcjonalnej zabudowy. Dążenie do tego, aby zabudowa w historycznej oraz reprezentacyjnej części Sopotu cechowała się różnorodnością, w tym aby zachowana została tam również funkcja mieszkaniowa, znajduje oparcie w podstawowej zasadzie ustrojowej, będącej również naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego, czyli zasadzie zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W kontekście tej zasady należy przypomnieć, że idea zrównoważonego rozwoju zawiera w sobie potrzebę ochrony środowiska w kontekście uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (por. np. TK z 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK-A 2006/6/62). W kontekście regulacji dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19, CBOSA; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Dążenie Rady do tego, aby we wspomnianej części miasta Sopotu dostępne były, obok lokali usługowych, również lokale mieszkalne, koresponduje z inną zasadą konstytucyjną, wyrażoną w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu, obowiązkiem władz publicznych jest prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy wymaga również podkreślenia, że ingerencja w prawo własności nie jest daleko idąca, jeżeli zważy się, że chodzi wyłącznie o zmianę funkcji spornych lokali, która nie pozostaje, co do zasady, w sprzeczności z funkcją innych lokali w budynku przy ul. [...] oraz w budynkach sąsiednich (zabudowa mieszkalna oraz usługowa zwykle współwystępuje na terenie miast). Ściśle rzecz ujmując, Uchwała przywraca tu przeznaczenie, jakie lokale powyżej parteru miały przed 2016 r. (zob. k. 74 akt sądowych). Chodzi przy tym o wprowadzenie funkcji, która również umożliwia czerpanie korzyści z prawa własności tych lokali. Dodać należy, że sporne postanowienie Uchwały działa przy tym wyłącznie na przyszłość i nie stanowi przeszkody do korzystania z lokali powyżej parteru w budynku przy ul. [...] zgodnie z ich dotychczasową funkcją usługową (zob. art. 35 u.p.z.p.). Końcowo należy zaznaczyć, że wymóg funkcji mieszkaniowej powyżej parteru dotyczy również budynków przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Natomiast odwoływanie się do planów miejscowych dotyczących innych części Miasta Sopotu nie ma znaczenia prawnego, tym bardziej, że były one uchwalane w oparciu o inne założenie polityki przestrzennej sformułowane m.in. w studium.
4.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Zdaniem skarżących fakt, że organ konserwatorski wyraził zgodę na dokonanie określonych zmian w innym budynku, uzasadnia tezę, że takie same zmiany winny być możliwie również w odniesieniu do budynku przy ul. [...].
4.8. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że sama idea zasady równości, wyrażonej m.in. w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 22.05.2000 r., sygn. akt OPK 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 140). O niedozwolonym, dyskryminacyjnym zróżnicowaniu podmiotów można mówić jednak tylko wówczas, gdy zróżnicowanie to nie posiada obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 413/19, CBOSA). Innymi słowy, postulat równości nie może być utożsamiany z nakazem identyczności. Celem i istotą regulacji prawnych jest wprowadzanie zróżnicowań. Dopóki te zróżnicowania prawne odpowiadają obiektywnie istniejącym różnicom między adresatami norm prawnych, problem naruszenia zasady równości nie powstaje (zob. np. L. Garlicki, M. Zubik [w:], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32, teza 12). Przenosząc te ogólne ustalenia na grunt regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego należy przede wszystkim zauważyć, że samo sąsiedztwo nieruchomości nie determinuje jeszcze konkluzji, że mamy do czynienia z identycznymi terenami, wobec których powinny być ustalone w planie miejscowym dokładnie takie same parametry urbanistyczne i architektoniczne (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1856/23, CBOSA). Zasadą przecież jest, że każda nieruchomość jest inna. Dotyczy to zarówno jej cech fizycznych (np. powierzchni, kształtu, dotychczasowego sposobu zagospodarowania, sąsiedztwa), jak i sytuacji prawnej, w tym sytuacji prawnej związanej z regulacjami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego lub prawa budowlanego. Oceniając zarzut nierównego traktowania w planowaniu przestrzennym nie można również abstrahować od ustawowej zasady samodzielności planistycznej gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
4.9. W realiach niniejszej sprawy, w kontekście zarzutu naruszenia zasady równości, należy zwrócić uwagę na to, że chodzi o budynki, których elewacje frontowe znajdują się od innych ulic, a nadto budynki w sposób zasadniczy różnią się gabarytami oraz elementami architektonicznymi (zob. też k. 112-114 akt sądowych). W sprawie chodzi o teren położony w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, w którym pozostawienie historycznie ukształtowanych form architektonicznych powinno być zasadą. Z dopuszczenia, bardzo zresztą ograniczonych, odstępstw od tej zasady w odniesieniu do jednego z budynków o odmiennych parametrach od budynku przy ul. [...] (zob. postanowienia uzgodnieniowe z 11 lutego 2020 r. oraz 20 kwietnia 2020 r. – k. 121-122 akt planistycznych), nie można wyprowadzać tezy, że takie same odstępstwa muszą być dopuszczone również w przypadku zabudowy położonej w sąsiedztwie.
4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.
4.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.