II OSK 239/23

II OSK 239/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jan Szuma
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 671/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-11-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art 2, art. 31 ust. 3, art. 87, art. 93 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 85, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 9 ust. 4 i 5, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 3 ust. 1 pkt 1-5, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. i M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 671/22 w sprawie ze skargi A. C. i M. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr SKO.430.1323.125.2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. II SA/Po 671/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. C. i M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr SKO.430.1323.125.2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z 30 czerwca 2022 r. Burmistrz Gminy Czempiń zwrócił się do Starosty Kościańskiego z wnioskiem o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej na rzecz M. C. warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie 47 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą dla działek położonych w obrębie [...] o numerach geod. [...] i [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Z informacji z rejestru gruntów wynika, że w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Kościanie Wydział Ksiąg Wieczystych wchodzą działki nr ew. [...] o pow. 0,4862 ha oraz [...] o pow. 4,6245 ha (tj. łącznie 5.1107 ha), które składają się z gruntów ornych klasy RIVa.
Postanowieniem z dnia 11 lipca 2022 r. znak sprawy GN-II.6124.2.190.2022, Starosta Kościański odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji Burmistrza Gminy Czempiń w zakresie ochrony gruntów rolnych wskazując, iż w niniejszej sprawie nie można uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy. Budowa 47 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą stanowi ingerencję w środowisko. Ww. inwestycja spowodowałaby wydzielenie z dotychczasowego kompleksu o charakterze rolnym jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Zaznaczono również, że Starosta jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyli M. C. i A. C. podnosząc zarzuty naruszenia:
– art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującą zasadą legalizmu działania organów administracji publicznej i wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
– art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz poprzez wydanie postanowienia będącego wynikiem uwzględnienia wyłącznie jednostronnego interesu społecznego wbrew słusznemu interesowi inwestorów i interesu społecznego rozumianego jako zapewnienie rozwoju mieszkaniowego i nowych mieszkań.
Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty podnosząc, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm. "u.o.g.r.l.") prowadzi do wniosku, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. wydany w spr. sygn. akt II OSK 775/18).
Organ podkreślił, iż przydatność produkcyjną gruntów określa się według gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przez którą rozumie się prawnie uznany system bonitacji gruntów (gleb). Podstawę prawną gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1246). Zdaniem Kolegium, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w nieobowiązującym już Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czempiń uchwalonym uchwałą nr XXXII/153/94 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 maja 1994 r. działki objęte wnioskiem położone w obrębie [...] przeznaczone były pod tereny upraw polowych, oznaczonych symbolem RP. Natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czempiń zatwierdzonym uchwałą nr L/446/22 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 9 czerwca 2022 r. teren ww. działek przeznaczony jest pod tereny rolnicze z dopuszczeniem realizacji zabudowy związanej z obsługą rolnictwa, oznaczone na rysunku symbolem R.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z informacji z rejestru gruntów wynika, iż w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Kościanie Wydział Ksiąg Wieczystych wchodzą działki nr ew. [...] o pow. 0,4862 ha oraz [...] o pow. 4,6245 ha (tj. łącznie 5.1107 ha), które składają się z gruntów ornych klasy RIVa, czyli zgodnie z klasyfikacją określoną w ww. rozporządzeniu - "gleb ornych średniej jakości lepsze". Według wspomnianego rozporządzenia, w przypadku gdy gleby tej klasy są utrzymywane w wysokiej kulturze rolnej i dobrych warunkach wilgotnościowych, nadają się pod uprawę jęczmienia, a nawet pszenicy i owsa, a buraki pastewne dają plony zadowalające. Gleby tej klasy nadają się również pod zakładanie sadów.
Organ zaznaczył, iż z akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że miejscowość [...] ma charakter rolniczy. W strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 92,46% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Nadto rola klasy IIIb stanowi 34,52% użytków rolnych ogółem, a rola klasy IVa to 54,58%.
Przedmiotowe działki przylegają do gruntów rolnych, posiadają dostęp do drogi publicznej (wojewódzkiej) - działka nr [...]. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się zatem na terenie typowo rolniczym, który zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż organ I instancji szczegółowo uzasadnił z jakich względów odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia. Kolegium uznało za przekonującą argumentację odnoszącą się do rolniczego charakteru obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, co znajduje również potwierdzenie w aktach sprawy, a także co do interesu publicznego oraz interesu Strony.
Organ wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie miał kompetencje do tego, aby wypowiedzieć się co do roli jaką pełnią tereny rolne, a także co do tego jak planowana inwestycja wpłynie na stabilność środowiska w niniejszej sprawie. Z całą pewnością inwestycja polegająca na budowie 47 budynków mieszkalnych wraz z drogą wewnętrzną i niezbędną infrastrukturą towarzysząca stanowić będzie ingerencję w środowisko i będzie generowała konieczność wyłączenia z produkcji rolniczej części działki i wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu.
Dalej Kolegium podniosło, iż nie dopatrzyło się naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad ogólnych postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że według art. 85 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Oględziny nieruchomości nie są zatem obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. O potrzebie przeprowadzenia dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. C. oraz A. C. zarzucając, iż postanowienie organu I jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, to jest:
– art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten jest źródłem konstytucyjnej zasady proporcjonalności;
– art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.;
– art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.");
– art. 7 K.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywne źródło normy-zasady jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego dochodzenia prawdy materialnej;
– art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż prawidłowa interpretacja przepisu art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, wymaga relatywizowania walorów bonitacyjnych gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy względem innych gruntów występujących na danym terenie, nie zaś samej oceny walorów bonitacyjnych gruntów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, bez powiązania tej oceny z konkretną sytuacją, występującą na terenie, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Owego relatywizowania nie dokonał ani Starosta Kościański, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. skarżący podnieśli, iż tak Starostowie - jako organy uzgadniające decyzje o warunkach zabudowy w I instancji - jak i samorządowe kolegia odwoławcze — jako organy wyższego stopnia — nie zostały upoważnione do tego, by przy okazji uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, wypowiadać się w innych kwestiach, niż tylko w kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżących zarówno Starosta Kościański, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień wykraczały daleko poza ten zakres, budując argumentacje podjętych rozstrzygnięć poprzez odwoływanie się do zagadnień pozostających w zakresie kompetencji organów lokalizacyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ojej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. II SA/Po 671/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 12 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: K.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm. "u.o.g.r.l.").
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uważa się nieruchomości wykazane jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakorzenione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 2018, poz. 2204 ze zm.). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym m.in. aby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą, oraz by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Są nimi również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma zatem możliwości by w toku postępowania uzgodnieniowego ocenić, czy są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano bowiem powyżej, organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy, na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., uzgadnia decyzję o warunkach zabudowy (m. in.) z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, co następuje w trybie postępowania tzw. wpadkowego, niemniej – stanowiącego obligatoryjny element procedury rozstrzygania w przedmiocie wniosku o warunki zabudowy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie, lecz ma wpływ na jej losy. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dająca się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu.
W niniejszej sprawie niesporne jest, iż grunty, które Inwestor zamierza zabudować domami jednorodzinnymi, stanowią zwarty obszar gruntów rolnych o klasie typowej dla obszaru wsi [...] (klasa IVa – zob. zestawienie gruntów k. 42 akt administracyjnych) i jako grunty o takim właśnie charakterze są ujęte w gminnym rejestrze. W takiej sytuacji obowiązkiem organu I instancji, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było uzgodnienie jej ze starostą.
Przepisem kompetencyjnym dla starosty (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) jako organu uzgadniającego, właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, jest art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Przy czym, stosownie również do treści tego przepisu, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowią inaczej, właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.
Ochrona gruntów rolnych przewidziana w u.o.g.r.l. w art. 3 ust. 1 pkt 1-5 polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych, ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Taki jest też zasadniczy cel omawianej regulacji prawnej, która zmierza do tego, by ograniczyć przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonując uzgodnienia właściwy organ obowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z treścią art. 6 u.o.g.r.l. Zgodnie z tym ostatnim przepisem na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż organy rozpoznając sprawę powinny wyważyć wartości, na straży których stoi ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (co należy uznać za interes społeczny).
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny "organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa" (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1733/22, CBOSA).
Zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych na zmianę wykorzystania danego gruntu na cele nierolnicze, ma charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter postanowienia organu determinuje sposób i zakres kontroli legalności takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Kontrola ta ogranicza się zasadniczo do zbadania, czy w toku postępowania zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i wyjaśniono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu zebranego materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele.
Sądowa kontrola rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego obejmuje zatem samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (tak wyrok NSA z dnia 11 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 660/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10-CBOSA). W przypadku, gdy działania organów podejmowane w toku postępowania są właściwe i odpowiadają prawu to niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie zapadające na ich podstawie w ramach owego uznania administracyjnego jest korzystne dla strony czy nie, Sąd nie jest uprawniony do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu wskazując na uwarunkowania rolnicze terenu gminy, jak również treść obowiązującego Studium organy w sposób przekonujący stwierdziły, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym charakterem nieruchomości.
Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z organami, iż celem ochrony gruntów rolnych i leśnych jest ich ochrona ilościowa i jakościowa, aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Zasadnie organ zwrócił uwagę, iż w nieobowiązującym już Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czempiń (uchwalonym Uchwałą nr XXXI 1/153/94 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 maja 1994 r.) działki o nr [...] i [...] przeznaczone były pod tereny upraw polowych, oznaczone na rysunku planu symbolem RP. Natomiast zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czempiń, zatwierdzonym Uchwałą nr L/446/22 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 9 czerwca 2022 r. teren ww. działek przeznaczony jest pod tereny rolnicze z dopuszczeniem realizacji zabudowy związanej z obsługą rolnictwa, oznaczone na rysunku studium symbolem R.
Sąd stwierdził, że ma na uwadze, iż postanowienia Studium nie mają charakteru wiążącego, to jednakże przy ocenie przydatności rolniczej danego gruntu jest to jeden z elementów jaki powinny być brane pod uwagę.
Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy zamierzenie budowlane będzie realizowane na gruntach stanowiących rolę klasy IVa o pow. 5,1107 ha i ma obejmować inwestycję polegająca na budowie 47 budynków mieszkalnych. Tym samym nie można uznać, iż zabudowa ta jest związana z produkcją rolną.
Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246) rola klasy RIVa należy do gleb ornych średniej jakości, lepszych, "w przypadku gdy gleby tej klasy są utrzymywane w wysokiej kulturze rolnej i dobrych warunkach wilgotnościowych, nadają się pod uprawę jęczmienia, a nawet pszenicy i owsa, a buraki pastewne dają plony zadowalające. Gleby tej klasy nadają się również pod zakładanie sadów"
Jak słusznie wskazał, organ z zestawienia powierzchni gruntów wg klasy użytków dla obrębu [...] wynika, że ww. miejscowość ma charakter rolniczy. Świadczy o tym fakt, że w strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 92,46% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Ponadto rola klasy lllb to 34,52% użytków rolnych ogółem, a rola klasy IVa to 54,58%.
Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że działki skarżących oraz grunty w bezpośrednim ich sąsiedztwie to tereny w użytkowaniu rolniczym o zwartym charakterze. W niniejszej sprawie należy mieć również na względzie, iż realizacja planowanej inwestycji 47 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą nie tylko doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenów inwestycji ale będzie miało również istotny wpływ na możliwości produkcji rolnej na terenach bezpośrednio sąsiadujących, gdzie mamy do czynienia z gruntami klasy Iii, a więc z gruntami najbardziej przydatnymi w gospodarce rolnej w obszarze [...].
Tym samym zasadnie stwierdził organ, iż proponowana przez inwestora zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru.
Powyższe, na co zwróciły organy obu instancji, będzie generowało konieczność wyłączenia z produkcji rolniczej części działki i wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu.
Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał przy tym na uwadze, iż w obrębie [...] grunty klasy IVa stanowią ponad połowę gruntów z obszaru [...], to jednakże nie może ujść uwadze, iż część stanowią również gruntu rolne klas V przeznaczone na łąki (ŁV) oraz nieużytki (N). Tym samym, to te grunty tj. łąki oraz nieużytki w pierwszej kolejności winny być przeznaczone pod ewentualną zabudowę, a nie grunty o średniej jakości.
W orzecznictwie wskazuje się, że wykładnia językowa art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Z tych też względów organy zasadnie uznały, iż nie można pozytywnie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy 47 budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Mając zatem na uwadze charakter i rozmiar planowanej inwestycji, stanowisko organu uznać należy za prawidłowe. Odmawiając uzgodnienia organ kierował się potrzebą zapewnienia ochrony ustawowej terenom o przeznaczeniu rolniczym, w tym treścią art. 6 ust. 1 u.o.g.r., jak również miał na względzie kierunki polityki przestrzennej wskazane w studium gminnym, a argumentację swoją przedstawił w należycie sporządzonym uzasadnieniu.
Z tych też względów, zdaniem Sądu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. jak również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. i art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Rolą Starosty, jako organu właściwego , jest ochrona gruntów rolnych. Organ wyważając interes publiczny i prywatny skarżący zasadnie wskazał, iż planowana inwestycja spowodowałaby wydzielenie z dotychczasowego kompleksu o charakterze rolnym jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Organ słusznie pokreślił, iż na mocy ustawy jako priorytet musiał przyjąć zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skargi Starosta wydając zaskarżone postanowienie nie wyszedł poza zakres swoich kompetencji i dokonał oceny wyłącznie z punku widzenia konieczności ochrony gruntów rolnych. Sąd nie dostrzega w jakim fragmencie uzasadnienia organ wkroczył w kompetencje innego organu. Fakt zawarcia w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji sformułowania "W związku z powyższym należy ograniczyć wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną, chroniąc tym samym naruszenie rolniczego ładu przestrzennego" nie może prowadzić do uznania, że organ wypowiedział się w kwestiach związanych z ładem przestrzennym.
Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 K.p.a. gdyż ustalone okoliczności sprawy, znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym , wystarczające były do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Fakt , iż okoliczność lokalizacji przedmiotowej nieruchomości przy drodze publicznej, czy też wyposażenia w media nie miało decydującego znaczenia przy przyjęciu prymatu interesu publicznego (zachowanie gruntów rolnych) nad interesem prywatnym nie może, w świetle powyższych rozważań o przesłankach zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, prowadzić do uznania, iż organ nie ustalił należycie stany faktycznego sprawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wnieśli A. C. i M. C. podnosząc zarzuty naruszenia
1. art. 31 ust. 3 ustawy konstytucyjnej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja RP określanej dalej jako "Konstytucja RP", w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia konstytucyjną zasadę proporcjonalności przez błędne jego zastosowanie, polegające na odmowie jego zastosowania wbrew żądaniu skargi;
2. art 2 i art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na odmowie jego zastosowania, co znalazło swój wyraz w oparciu rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym kasacyjnie wyroku, a także w postanowieniach organów administracji publicznej, utrzymanych tym wyrokiem w mocy, na aktach, które nie przynależą do żadnego z aktów wymienionych w art. 87 Konstytucji RP, gdyż jeden spośród nich - miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń nie obowiązuje już od 10 lat, natomiast drugi – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Czempiń - w ogóle nie przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa, określonych w art. 87 Konstytucji RP;
3. art. 93 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez oparcie rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym kasacyjnie wyroku na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które – zgodnie z treścią art. 93 ust. 2 Konstytucji RP - nie może stanowić podstawy decyzji i innych aktów administracyjnych kierowanych do obywateli;
4. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych określanej dalej jako: "u.o.r.g.i.l." poprzez błędną jego interpretację, naruszającą normę-zasadę zakodowaną w art. 7a § 1 K.p.a.;
5. art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określanej dalej jako: "u.p.z.p." przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn niemieszczących się w ustawowo określonym zakresie upoważnienia starosty do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz
6. art. 54 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 106 K.p.a. polegającym na błędnej jego interpretacji, polegającej na przyjęciu, że z przepisu tego wypływa uprawnienie Starosty Kościańskiego – jako organu ochrony gruntów rolnych i leśnych – do kontrolowania Burmistrza Gminy Czempiń – jako organu lokalizacyjnego.
7. art. 141 § 4 P.p.s.a.,
8. art. 151 P.p.s.a.,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. C. i M. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W niniejszej sprawie ograniczenie prawa własności zostało ustanowione w ustawie z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy tej ustawy są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawodawca uznał, że rolnicze wykorzystanie gruntów rolnych jest wartością, która powinna być chroniona i wprowadził ograniczenia w możliwości zmiany przeznaczenia tych gruntów. Takie ograniczenie uznać należy za konieczne dla ochrony środowiska. Wprowadzonych przez ustawodawcę ograniczeń w możliwości zagospodarowania gruntów rolnych nie można uznać za ograniczenia nadmierne a tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że przepisy ww. ustawy są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i jako takie nie powinny mieć zastosowania w sprawie.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art 2 i art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia.
Podstawową przesłanką odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy były wymogi wynikające z przepisów ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwoływanie się przez organy administracji do treści studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało charakter wspierający zasadniczą argumentację. Nawet gdyby pominąć argumentację odwołującą się do treści studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to i tak brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji.
Z analogicznych przyczyn jako niezasadny uznać należy również należy zarzut naruszenia art. 93 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. Kwestia prawidłowości zastosowania art. 6 ust. 1 ww. ustawy była przedmiotem oceny przez Sąd I instancji. Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez WSA argumentów jest niecelowe.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji został poddany procedurze uzgodnienia z organem właściwym w kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 K.p.a. stwierdzić należy, że w ww. ustawie nie występuje art. 54 ust. 4 pkt 6. Art. 54 tej ustawy dzieli się tylko na trzy punkty. Zapewne skarżący kasacyjnie popełnił oczywistą omyłkę pisarską i zamierzał podnieść zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 K.p.a. Tak sformułowany zarzut uznać należy za niezasadny. Twierdzenie, że Starosta jako organ właściwy do ochrony gruntów rolnych i leśnych kontrolował Burmistrza Gminy, który jest właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Starosta w ramach przysługujących mu uprawnień zajął stanowisko w sprawie dotyczącej ochrony gruntów rolnych i leśnych i brak jest podstaw do przyjęcia, że jest to "kontrola Burmistrza Gminy" w związku z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.