II OSK 2383/21

II OSK 2383/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Go 382/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-06-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 28, 61 § 1,  77 § 1, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 7, 28 ust. 1, 29 ust. 2 pkt 2 i 3, 48 ust. 1,  50 ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. i B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 382/21 w sprawie ze skargi A.L. i B.L. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2021 r., nr WOK.7722.10.2021.KBoj w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., II SA/Go 382/21 oddalił skargę A.L. i B.L. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 15 marca 2021 r., nr WOK.7722.10.2021.KBoj, którym wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia skarżących utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 26 stycznia 2021 r., nr 12/2021 nakazujące skarżącym jako inwestorom na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymać roboty budowalne przy budowie bez pozwolenia na budowę obiektu rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,2 m x 2,60 m, położonego na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] oraz informujące o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia wniosku o legalizację ww. obiektu rekreacji indywidualnej, procedurze legalizacyjnej i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wraz z pouczeniem, że niezłożenie w terminie takiego wniosku będzie skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki.
A.L. i B.L. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd I instancji wyroku z pominięciem części akt sprawy oraz przy błędnej ocenie części akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że obiekt został posadowiony w celu przeciwdziałania COVID-19 oraz służył takim celom. Powyższe miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, że wzniesienie obiektu nie mogło mieć miejsca na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1840 ze zm.), dalej: u.COVID-19, i w konsekwencji do nieuchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że działające w niniejszej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych norm zawartych w k.p.a., uznając na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż obiekt nie służył celom związanym z przeciwdziałaniem COVID-19. Powyższe miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, że wzniesienie obiektu nie mogło mieć miejsca na podstawie art. 12 ust. 1 u.COVID-19 i w konsekwencji do nieuchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd I instancji wyroku bez jego oparcia o akta sprawy, a w oparciu o niedoprecyzowane "tło sporu" oraz "kontekst sporu wiązany również z innymi prowadzonymi przez organy i rozpoznawanymi przez tutejszy sąd sprawami dotyczącymi samowoli budowlanych na działce nr [...]", co miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, że obiekt nie służył celom związanym z przeciwdziałaniem COVID-19. W konsekwencji uznano, że wzniesienie obiektu nie mogło mieć miejsca na podstawie art. 12 ust. 1 u.COVID-19 i nie uchylono zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji; 4) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu przez Sąd I instancji wyroku przy pominięciu istotnej części akt postępowania, tj. dowodów wskazujących, że obiekt posiada wszystkie cechy pozwalające na uznanie go za budynek. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem gdyby doszło do prawidłowego uznania, że obiekt jest budynkiem, nie byłoby możliwe stwierdzenie, iż jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, a co za tym idzie postanowienie organu I instancji nie mogłoby być wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2, 3 i 5 p.b. (zarzut zgłaszany na wypadek nieuznania zarzutów dotyczących możliwości budowy obiektu w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.COVID-19); 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że działające w niniejszej sprawie organy administracji wszczynając postępowanie na wniosek/wszczynając postępowanie na wniosek wobec braku takiego wniosku/wszczynając postępowanie na wniosek podmiotu nieposiadającego przymiotu strony, nie naruszyły tych przepisów, w szczególności art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Poprzez powyższe Sąd I instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wydane i doręczone podmiotom, które nie mogą być uznane za stronę tego postępowania. Tym samym Sąd I instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcia administracyjne, poprzez które organy administracji działające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), poprzez ujawnienie danych osobowych skarżących (wszelkie tego rodzaju dane zawarte w postanowieniu organu I i II instancji), w tym danych szczególnej kategorii (tzw. danych wrażliwy - np. danych dot. stanu zdrowia skarżącego) względem osób, którym zgodnie z prawem tego rodzaju dane nie powinny być ujawnione (osoby te nie powinny być bowiem uznane za strony wydanych postanowień). Sąd I instancji, nie dostrzegając tych naruszeń w postanowieniu organu I i II instancji, zamknął skarżącym możliwość dochodzenia od organu I instancji roszczeń związanych z tym naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 6) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.COVID-19 polegające na błędnym przyjęciu, że z tego postanowienia wynika, że: (i) wykorzystanie trybu przewidzianego w tym postanowieniu jest możliwe wyłącznie w sytuacjach, w których "niewątpliwie i realnie wystąpiły realne zagrożenia i zachodziła konieczność wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego w celu usunięcia stanu zagrożenia pandemią COVID-19", (ii) wykorzystanie trybu przewidzianego w tym postanowieniu jest możliwe wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, oraz poprzez całkowite pominięcie art. 2 ust. 2 u.COVID-19 przy interpretowaniu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.COVID-19. Powyższe prowadzi do błędnego uznania w wyroku, że skarżący nie byli uprawnieni do budowy obiektu w oparciu o art. 12 ust. 1 u.COVID-19 i w konsekwencji nieprawidłowego utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji; 7) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.COVID-19 poprzez uznanie, że przepisy te, jeżeli "w ogóle mogą być stosowane to jako "wyjątek" co wymaga ich rygorystycznej i ścisłej wykładni" i na podstawie czego Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarżący nie mogli skorzystać z tej podstawy prawnej przy wznoszeniu obiektu; 8) art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b. polegające na nieuznaniu obiektu za wiatę w rozumieniu tego przepisu przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd I instancji, że "obiekt ten nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród - ścian, nie posiada dachu i fundamentów i nie jest trwale osadzony na gruncie". Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem konsekwentne stosowanie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego powinno prowadzić do zakwalifikowania obiektu jako wiaty i w konsekwencji uznania, że posadowienie obiektu nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b.). W takiej sytuacji nie powinno dojść do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. - czyli z uwagi na budowę obiektu bez rzekomo wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (zarzut zgłaszany na wypadek nieuznania zarzutów dot. możliwości budowy obiektu w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.COVID-19 i nieuznania zarzutu nr 4); 9) art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b. polegające na nieuznaniu obiektu za altanę w rozumieniu tego przepisu przy jednoczesnym uznaniu przez Sąd I instancji, że "obiekt ten nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród - ścian, nie posiada dachu i fundamentów i nie jest trwale osadzony na gruncie". Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem konsekwentne stosowanie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego powinno prowadzić do zakwalifikowania obiektu jako altany i w konsekwencji uznania, że posadowienie obiektu nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b.). W takiej sytuacji nie powinno dojść do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. - czyli z uwagi na budowę obiektu bez rzekomo wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (zarzut zgłaszany na wypadek nieuznania zarzutów dot. możliwości budowy obiektu w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.COVID-19 i nieuznania zarzutów nr 4 i 8); 10) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 7 p.b. poprzez ich zastosowanie wobec uznania przez Sąd I instancji, że "obiekt ten nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród - ścian, nie posiada dachu i fundamentów i nie jest trwale osadzony na gruncie". W konsekwencji Sąd I instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, które w sposób nieuprawniony zostało wydane w odniesieniu do obiektu (zarzut zgłaszany na wypadek nieuznania zarzutów dot. możliwości budowy obiektu w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.COVID-19 i nieuznania zarzutów nr 4, 8-9); 11) art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wobec uznania, że skarżący nie byli uprawnieni do posadowienia obiektu w oparciu art. 12 ust. 1 u.COVID-19 powinno zostać uznane, że skarżący złożyli zgłoszenie w rozumieniu art. 30 p.b., od którego organ budowlany nie wniósł sprzeciwu (zarzut zgłaszany na wypadek nieuznania zarzutów dot. możliwości budowy obiektu w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.COVID-19 i nieuznania zarzutów nr 4, 8-10).
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach.
Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. w toku kontroli zaskarżonego postanowienia LWINB. Naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, gdy zarzut stawiany wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu ma związek z pominięciem przez tenże sąd istotnej części akt sprawy, bądź, gdy wydane orzeczenie opiera się na własnych ustaleniach sądu, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taki przypadek w sprawie niewątpliwie nie wystąpił. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1739/21). Tymczasem tak właśnie należy traktować zastrzeżenia zgłoszone przez skarżących w kontekście uchybienia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a., uwzględniając, że ich istota ma związek z nadawaniem odmiennego znaczenia normatywnego art. 12 ust. 1 u.COVID-19, czemu towarzyszy niepodzielanie przez stronę stanowiska Sądu co do tego, iż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że zrealizowany przez skarżących obiekt nie służy przeciwdziałaniu COVID-19, a ponadto nie może być kwalifikowany jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Sąd I instancji aprobując stanowisko LWINB nie oparł się na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, ale odmiennie ocenił zgromadzony w nich materiał dowodowy, co nie pozwala wniosków, na jakich zdecydował się oprzeć Sąd, obejmować weryfikacją w ramach prawnych wyznaczonych przez wymagania stawiane sądowi administracyjnemu przez art. 133 § 1 p.p.s.a.
Twierdzenie, że narusza powyższy przepis odwołanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do "tła sporu" i jego "kontekstu" wiązanego z okolicznościami rozważonymi w innych poddanych kontroli Sądu sprawach dotyczących samowoli budowlanej, której mieli się dopuścić skarżący na działce nr ew. [...] w R. (sprawy o sygn. akt II SA/Go 425/21 i II SA/Go 426/21) jest nieusprawiedliwione. Przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można interpretować w ten sposób, że sąd administracyjny orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy, gdyż w świetle art. 106 § 3-5 p.p.s.a. sąd powinien wziąć pod uwagę fakty powszechnie znane, jak też ma możliwość uwzględnienia faktów znanych sądowi z urzędu, co do których wiedzę w sposób oczywisty mają strony postępowania uczestniczące jako strony w postępowaniu równolegle prowadzonym przed tym sądem. Podzielić należy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywanie, zgodnie z którym art. 228 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550) podlega odpowiedniemu stosowaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2022 r., I OSK 1591/21; wyrok NSA z 24 października 2018 r., I OSK 11771/8; wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2013/14), toteż sąd administracyjny w toku kontroli zaskarżonego aktu ocenę jego legalności może wyprowadzić z ustaleń obejmujących również fakty mu wiadome z uwagi na podejmowane czynności urzędowe. Niezależnie od tego, że uwzględnienie znanych sądowi z urzędu faktów wynikających z powiązania rozpoznawanych spraw sądowoadministracyjnych nie pozostaje objęte przepisem wskazanym przez stronę w podstawie wniesionej skargi kasacyjnej, to skarżący pominęli, że naruszeniu przepisów postępowania można przypisywać charakter istotny pod warunkiem wykazania, że wadliwość ta może ważyć na wyniku sprawy, w tym przypadku legalności postanowienia LWINB z 15 marca 2021 r. W skardze kasacyjnej pominięte tymczasem zostało wyjaśnienie, z jakich powodów należało sprzeciwić się uwzględnieniu przez Sąd I instancji całokształtu okoliczności dotyczących działań inwestycyjnych podjętych przez skarżących w odniesieniu do realizacji zabudowy na działce nr ew. [...] w R.(objętych kilkoma postępowaniami prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego) i dlaczego takie zachowanie Sądu ma utrudniać określenie przeznaczenia spornego obiektu rekreacji indywidualnej stanowiącego przedmiot zainicjowanego przez PINB w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego.
Wbrew stanowisku skarżących, Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego postanowienia LWINB nie naruszył art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.COVID-19, podzielając pogląd organów nadzoru budowlanego, który neguje możliwość uznania, że ww. przepisy mogą stanowić podstawą prawną realizacji przez skarżących spornego przedsięwzięcia budowlanego.
W myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 u.COVID-19, ustawa określa zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 2 u.COVID-19, przez "przeciwdziałanie COVID-19" należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych tejże choroby. Z dyspozycji przytoczonego przez skarżących przepisu art. 12 ust. 1 u.COVID-19 wynikało, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów p.b., z tym że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2). Regulacja ta utraciła moc z dniem 5 września 2020 r. w związku z treścią art. 36 ust. 1 u.COVID-19, przewidującego, że art. 12 traci moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie cytowanej ustawy. Istota stawianego Sądowi I instancji przez skarżących zarzutu zasadza się na twierdzeniu, że złożone Staroście [...] pismem z 4 sierpnia 2020 r. zawiadomienie o rozpoczętych w tym dniu robotach budowlanych polegających na budowie drewnianego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] w R. było skuteczne, albowiem działanie to mieściło się w terminie obowiązywania normy art. 12 ust. 1 u.COVID-19, a zarazem odpowiadało określonym w tym przepisie warunkom prowadzenia robót budowlanych z pominięciem zasad prawnobudowlanych ich reglamentacji przewidzianych w p.b. Naczelny Sąd Administracyjny tego założenia jednakże nie podziela, przyjmując, że Sąd I instancji w sposób w pełni prawidłowy stwierdził, iż budowa ww. obiektu nie pozostawała w wymaganym związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wobec czego jako samowolnie zrealizowana w okolicznościach przewidzianych w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. powinna podlegać procedurze legalizacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną przyjmuje, że omawiana szczególna (czasowa) regulacja, pozostając całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych w prawie budowalnym, powinna być interpretowana w sposób nadający nadrzędny charakter regułom celowościowym, przez pryzmat których ustalany być powinien zakres znaczeniowy "związku", jaki powinien istnieć pomiędzy robotami budowlanymi, które dany podmiot zamierza podjąć, odstępując od stosowania przepisów p.b., a przeciwdziałaniem COVID-19. Podzielić należy to stanowisko interpretacyjne prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym celem ustawodawcy było umożliwienie podjęcia działań doraźnych prowadzących do szybkiego powstania infrastruktury przeciwdziałającej rozwojowi epidemii. Przy ocenie, czy budowa danego obiektu budowlanego mieści się w zakresie stosowania art. 12 ust. 1 u.COVID-19 w rozumieniu wyżej przedstawionym, nie mogą mieć stąd decydującego znaczenia względy, które pozostając w związku z parametrami techniczno-użytkowanymi danego obiektu oraz z jego deklarowanym wykorzystywaniem, pozwalają przypisywać mu dodatkowo funkcję pośredniego przyczyniania się do przeciwdziałania COVID-19 z uwagi na pozytywny wpływ, jaki wywiera jego użytkowanie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, czy też stosowanie przez jego właściciela działań profilaktycznych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21; wyroki NSA z 23 stycznia 2024 r., II OSK 2053/22 i II OSK 2054/22; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., II OSK 2867/21; wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21).
Organy nadzoru budowlanego były w sprawie zobowiązane zgromadzony materiał dowodowy rozważyć w kontekście wskazanego znaczenia normatywnego art. 12 ust. 1 u.COVID-19, wobec czego nie jest możliwe przypisanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jeżeli uchybienie ww. przepisom miałoby wynikać z nienadania znaczenia tym dowodom, które wskazywać miały, że sporny obiekt rekreacji indywidualnej, jak wyjaśniają skarżący, miał być czasowo wykorzystywany w okresie lipiec-październik 2020 r. jako miejsce izolacji (skarżącego oraz E.W,), a także jako "magazyn wody pitnej i pożywienia dla osób z rodziny" na potrzeby izolacji jej członków.
Odrzucić należy twierdzenie skarżących, że założenie, iż skarżący nie byli uprawnieni do budowy obiektu rekreacji indywidualnej na podstawie art. 12 ust. 1 u.COVID-19, powinno skutkować uznaniem, że pismo z 4 sierpnia 2020 r. zawiadamiające Starostę [...] o rozpoczęciu budowy stanowiło zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 p.b., a skoro tak, to niezgłoszenie przez tenże organ sprzeciwu w terminie uniemożliwiało objęcie obiektu procedurą legalizacyjną. Sąd I instancji nie podzielając takiego zapatrywania, wbrew odmiennej ocenie skarżących, nie mógł naruszyć wskazanego w skardze kasacyjnej art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. tak z uwagi na brak podstaw do uznawania przepisu art. 12 ust. 2 u.COVID-19 za wywołujący skutek równoważny z działaniem wskazanym w art. 30 ust. 5 p.b., jak i przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, czego skarga kasacyjna nie zakwestionowała, że na działce nr ew. [...] w R. skarżący wykonali inny obiekt budowlany, niż ten, o którego budowie poinformowali w piśmie z 4 sierpnia 2020 r.
Podobnie należy podejść do zarzutów, które przypisują Sądowi I instancji naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 7, a także art. 29 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b., co jest rezultatem mylnego odczytania przez stronę oceny prawnej zamieszczonej przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ten jego fragment, w którym Sąd wyjaśnił, że "[s]tanowiący przedmiot niniejszego postępowania obiekt rekreacyjny nie jest, jak ustaliły to i wykazały organy budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, albowiem obiekt ten nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród - ścian, nie posiada dachu i fundamentów i nie jest trwale osadzony na gruncie [...]" (s. 7 uzasadnienia wyroku), nie powinien być rozumiany w sposób przyjęty przez skarżących, tj. jako dowodzący, że zdaniem Sądu sporny obiekt zlokalizowany na działce nr ew. [...] w R. nie posiada przegród (ścian), dachu oraz fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem. Użyta w zdaniu forma opisowa, nawiązując w sposób bezpośredni do treści art. 3 pkt 2 p.b., miała na celu wskazanie za organem, że konstrukcja obiektu rekreacji indywidualnej nie pozwala kwalifikować go jako budynku z uwagi na nieposiadanie przez niego cech, które ustawodawca wiąże z tym typem obiektu budowlanego, co nie powinno być rozumiane jako przesądzenie, iż jest on pozbawiony każdej z nich.
W świetle wyjaśnień Sądu, odpowiadających im ustaleń organów nadzoru budowlanego, jak i rodzaju zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w skardze nie może budzić wątpliwości, że przytoczona ocena odnosiła się ściśle do sposobu posadowienia obiektu, wobec uznania, iż spoczywając na bloczkach betonowych, nie posiada on fundamentu. Powyższe potwierdza uwaga Sądu podkreślająca, że tenże brak nie pozwalał objąć realizację spornego obiektu procedurą zgłoszeniową, gdyż ta mogła dotyczyć wyłącznie obiektu rekreacji indywidualnej stanowiącego budynek. Wprawdzie błędnie odwoływała się ona do dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., który – czego nie dostrzegł Sąd - nie mógł być odnoszony do zasad realizacji przez skarżących robót budowlanych mających miejsce przed 19 września 2020 r., niemniej nie zmienia to tego, że treści stanowiska Sądu zajętego w wyroku w żadnej mierze nie da się przypisać znaczenia, które prowadzi do podważenia ustaleń faktycznych organu dotyczących konstrukcji obiektu o wymiarach 7,2 m x 2,60 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w R. Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany dodatkowo zauważyć, że prowadzona przez skarżących polemika z ustaleniami Sądu oparta na twierdzeniu, iż w świetle przytoczonej w uzasadnieniu wyroku oceny sporny obiekt powinien być traktowany jako wiata w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b., albo altana, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 3 p.b., odwołuje się do argumentów pozbawionych rzeczowej treści tym bardziej, jeśli uwagi skarżących ujmujące stanowisko Sądu jako potwierdzające nieposiadanie przez obiekt m.in. ścian i dachu zestawić z włączonym do akt materiałem zdjęciowym, czy też samymi wyjaśnieniami skarżących wskazującymi, że przez okres kilku miesięcy omawiany obiekt miał być wykorzystywany przez skarżącego i inne osoby na cele mieszkalne.
Zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie trudno znaleźć uzasadnienie dla uznania przez Sąd I instancji, że możliwe było wszczęcie w dniu 25 czerwca 2020 r. na wniosek W.C. jako współwłaściciela działki nr ew. [...] w R. postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy obiektu rekreacji indywidualnej, jeżeli skarżący rozpoczęli jego realizację, co niesporne, dopiero w sierpniu 2020 r., z czym łączy się niemożność zaaprobowana oceny Sądu I instancji wskazującej - z powołaniem się na ogólną regułę art. 61 § 1 k.p.a. - na możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego na wniosek, jeżeli dopuszczalność wszczęcia tego postępowania w kontrolowanej sprawie kształtował przepis art. 53a ust. 1 p.b., przesądzający, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b. wszczyna się (wyłącznie) z urzędu, tym niemniej wadliwość obciążająca powyższe ustalenia Sądu nie może być traktowana jako mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna informacja PINB zamieszczona w zawiadomieniu z 9 listopada 2020 r. o wszczęciu postępowania legalizacyjnego na wniosek W.C., a nie z urzędu w następstwie potwierdzenia w toku kontroli dopuszczenia się przez inwestorów budowy obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę nie rzutuje bowiem w sposób istotny na sytuację procesową skarżących jako adresatów postanowienia wstrzymującego roboty budowalne przy budowie obiektu rekreacji indywidualnej oraz informującego o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację, toku procedury i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wraz z pouczeniem, że niezłożenie w terminie takiego wniosku będzie skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki.
Wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi kasacyjnej, krąg stron postępowania legalizacyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie, nie został błędnie wyznaczony. Ustalenia poczynione w sprawie wskazywały, że W.C. pozostaje współwłaścicielem działki nr ew. [...] w R., sąsiadującej z działką, na której jest zlokalizowany obiekt stanowiący przedmiot prowadzonego postępowania. Jego realizacja związana z usytuowaniem go w granicy działki sprawia, że należy mówić o tego rodzaju oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednią nieruchomość, które nakazuje jej współwłaściciela uznać za stronę w sprawie - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. i § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1608).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.