II OSK 2382/23

II OSK 2382/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 440/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-09-07
Skarżony organ
Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 5, art. 37a ust.1, art. 15 ust. 3 pkt. 9, art. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt. 4 i 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 440/23 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. w rejonie ulic [...] i [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 września 2023 r., sygn. II SA/Bk 440/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] w rejonie ulic [...] i [...], stwierdził nieważność § 18 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda Podlaski, kwestionując ww. uchwałę w części obejmującej § 18, zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej "u.p.z.p.", poprzez określenie szczegółowego zakresu aranżacji i wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, co stanowi wykroczenie poza określony zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowego zakresu aranżacji i wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, w tym umieszczania zapisów dotyczących materiałów i kolorystki obiektów, tak jak zrobiono w opiniowanej uchwale. Podkreślił, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. dopuszczający powyższe zapisy w planie miejscowym, został uchylony na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Powyższa nowelizacja wprowadziła jednocześnie do analizowanej ustawy art. 37a, zgodnie z którym zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane ustalane są w uchwale krajobrazowej, która tak jak plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Wojewoda stwierdził, że zapisy zawarte w §18 kwestionowanej uchwały przewidujące, że "stosowanie na terenie ogródka parasoli o ujednoliconym kształcie, kolorystyce i rozmiarze", "umieszczanie nazwy własnej lokalu lub sponsora - na ogrodzeniach sezonowych ogródków gastronomicznych, z zastrzeżeniem, że wkomponowane logo nie przekroczy 10% powierzchni przęsła" czy "umieszczanie napisów lub znaków firmowych sponsorów ogródków gastronomicznych - na lambrekinach parasoli", w pełni kwalifikują się do zakresu uchwały krajobrazowej oraz wskazują wprost, że funkcją parasoli i ogrodzeń jest m.in. upowszechnianie reklamy. Wojewoda stwierdził, że warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustalone wyłącznie w uchwale krajobrazowej. W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał też prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 907/22, w którym to orzeczeniu skład orzekający stwierdził, że "ogródek gastronomiczny" to pojęcie używane w potocznym języku, ale poszczególne elementy, tj. stoliki, krzesła, parasole, podest, składające na jego funkcjonalną całość, mogą być rozpatrywane w kategorii obiektów małej architektury, których zasady i warunki sytuowania powinny być ustalone w uchwale krajobrazowej.
W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że regulacje dotyczące aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych, jako istotnych składników kształtowania ładu przestrzennego, zostały sformułowane na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w ramach wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych i wyłącznie w odniesieniu do przestrzeni publicznych, stanowiących głównie własność gminy [...]. Sezonowe ogródki gastronomiczne stanowią zaś uzupełnienie przeznaczenia terenów przyległych (zabudowy usługowej) i zasad ich zagospodarowania oraz funkcjonalnie przedłużenie i wzbogacenie usług gastronomii i są z nimi nierozerwalnie związane. Zapisy planu dopuszczają lokalizację tymczasowych obiektów usługowo-handlowych związanych z sezonowym zagospodarowaniem terenu, takich jak: ogródki i stoiska gastronomiczne. W ocenie Gminy wprowadzenie ustaleń dotyczących sytuowania elementów aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych w sezonie letnim jest konsekwencją przyjętych standardów kształtowania przestrzeni publicznych i zasad ich aranżacji w skali całego miasta, a zwłaszcza ich wystroju w ścisłym, historycznym centrum [...] oraz w przestrzeniach do niego przylegających, kształtowanych w sposób uporządkowany i ujednolicony. Jak podkreślono, sezonowe ogródki gastronomiczne lokalizowane w jednej z najważniejszych w skali [...] przestrzeni miejskiej, a w szczególności ich zwykle przypadkowa lokalizacja i dowolność formy, rozmiaru i kolorystyki, bardzo silnie wpływają, często negatywnie, na wygląd i odbiór tej przestrzeni, która jest dobrem wspólnym wszystkich mieszkańców. Próba zaś wyeliminowania zapisów dotyczących lokalizacji sezonowych ogródków gastronomicznych z treści planu miejscowego, wbrew ochronie i kształtowaniu ładu przestrzennego, jest działaniem na rzecz zachowania chaosu i przyzwolenia na dowolne korzystanie z krajobrazu. Rady Gminy podkreśliła dodatkowo, że ustalenia zawarte w § 18 uchwały nie określają zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, o których mowa w art. 37a u.p.z.p. i nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Regulacje zawarte w § 18 uchwały dotyczą bowiem sezonowych, rozbieralnych elementów tymczasowych, które nie stanowią obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Jej zdaniem elementy takie jak: stoliki, krzesła, parasole, ażurowe lub roślinne rozgraniczenia przestrzeni zajętej przez sezonowy ogródek gastronomiczny nie stanowią w świetle przepisów prawa ani obiektów małej architektury, ani budowli. Gmina nie zgodziła się też ze stwierdzeniem, że celem ustaleń dotyczących uporządkowanego sposobu lokalizacji ogródków gastronomicznych jest upowszechnianie reklamy, wskazując, że celem tych zapisów jest wyłącznie ustanowienie w sposób uporządkowany zasad sytuowania i formy tak naprawdę "mebli" na zewnątrz lokali gastronomicznych w przestrzeniach publicznych, w żadnym razie nie upowszechnianie reklamy.
W konsekwencji Gmina nie podzieliła stanowiska organu nadzoru, że zasady sytuowania tymczasowych, sezonowych elementów wyposażenia ogródków gastronomicznych, nietrwale związanych z gruntem, niebędących obiektami małej architektury, tablicami reklamowymi, urządzeniami reklamowymi ani ogrodzeniami, stanowią materię zastrzeżoną do regulacji w tzw. uchwale krajobrazowej i nie mogą być regulowane w planie miejscowym. Jak podkreśliła, ustalenia te wpisują się w określone w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. obowiązki ustalenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a więc obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców i w żadnym stopniu nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę podzielił stanowisko Wojewody, że Rada Miasta [...] wprowadzając w § 18 zaskarżonej uchwały ustalenia dotyczące lokalizacji sezonowych ogródków gastronomicznych wykroczyła poza określony w ustawie zakres uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, umieszczenie w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków sytuowania ww. obiektów w sytuacji, gdy zasady te powinny być regulowane odrębną uchwałą, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W § 18 zakwestionowanej uchwały Rada Gminy określiła szczegółowy zakres aranżacji i wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, wprowadzając ustalenia dotyczące m.in. dopuszczalności lokalizacji tymczasowych rozbieralnych podestów i ogrodzeń (nietrwale związanych z gruntem do wysokości 0,9 m, o konstrukcji ażurowej wykonanej z metalu, drewna lub kompozycji roślinnych) oraz zasady umieszczania i rozmieszczenia reklam i znaków firmowych na ogrodzeniach sezonowych ogródków gastronomicznych oraz na lambrekinach parasoli. Tymczasem art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., dopuszczający zapisy w zakresie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w planie miejscowym, został uchylony w związku z wejściem w życie 11 września 2015 r. ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774), dalej: "ustawa krajobrazowa". Ustawa ta wprowadziła w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 37a- 37e. Na mocy tych przepisów rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przepis art. 37a u.p.z.p. jednoznacznie zatem wskazuje zakres, jaki obejmuje uchwała krajobrazowa i nie ma tu znaczenia, wbrew stanowisku Gminy, czy są to elementy tymczasowe, czy też rozbieralne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem aktem prawa właściwym do czynienia tego rodzaju rozstrzygnięć. W ocenie sądu ustalenia dotyczące lokalizacji i specyfikacji sezonowych ogródków gastronomicznych (na które składają się podesty, stoliki, krzesła, ogrodzenia nietrwale związane z gruntem, wykonane z drewna, metalu lub kompozycji roślinnych) jako obiekty architektury ogrodowej, wbrew stanowisku Gminy, wpisują się w definicję obiektu małej architektury, określoną w art. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023r. 683). Nie można zatem podzielić argumentacji skarżącej Gminy, jakoby elementy takie jak: stoliki, krzesła, parasole, ażurowe lub roślinne rozgraniczenia przestrzeni zajętej przez ogródek gastronomiczny nie stanowiły w świetle przepisów prawa ani obiektów małej architektury, ani budowli. Wprawdzie "ogródek gastronomiczny" to pojęcie używane w potocznym języku, tym niemniej poszczególne elementy, tj. stoliki, krzesła, parasole, podest, składające na jego funkcjonalną całość, mogą być rozpatrywane w kategorii obiektów małej architektury, których zasady i warunki sytuowania powinny być ustalone w uchwale krajobrazowej.
W konsekwencji, w aktualnym stanie prawnym zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustalone wyłącznie w uchwale krajobrazowej. Umieszczanie napisów, logo czy znaków firmowych sponsorów ogródków na lambrekinach parasoli lub ogrodzeniach jest niczym innym, jak reklamą. Pod pojęciem "ogrodzenia" należy rozumieć zaś konstrukcję otaczającą teren i utrudniająca wejście lub wyjście. Taką właśnie funkcję będą pełnić bezsprzecznie ogrodzenia, o jakich mowa w § 18 pkt 2 tiret drugie zaskarżonej uchwały, niezależnie do tego, że powstałe ogrodzenia będą miały konstrukcję ażurową wykonaną z metalu, drewna lub kompozycji roślinnej. Zdaniem Sądu powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że Rada Miejska w [...] zamieszczając w § 18 zaskarżonej uchwały regulacje w zakresie aranżacji, wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności § 18 zaskarżonej uchwały.
W skardze kasacyjnej Gmina [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
– art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, mimo że przepis ten nakazuje obowiązkowo uwzględniać w planach miejscowych zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a ład przestrzenny obejmuje też kwestie dotyczące lokalizowania aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych, jako istotnych składników kształtowania ładu przestrzennego, zatem w planach miejscowych regulacje takie powinny być zawarte;
– art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, mimo że przepis ten nakazuje obowiązkowo określanie w planach miejscowych wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a zakwestionowany paragraf planu określa wyłącznie kwestie dotyczące lokalizowania aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych, w odniesieniu do przestrzeni publicznych, stanowiących głównie własność gminy [...];
– art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym aktem, w którym mogą znajdować się uregulowania dotyczące aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych jest tzw. uchwała krajobrazowa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że tzw. uchwała krajobrazowa, obok planu miejscowego, może regulować kwestie dot. lokalizowania aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych;
– § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie, mimo że przepis ten nakazuje obowiązkowo w planach miejscowych określać zasady umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, zatem w planach miejscowych regulacje takie powinny być obowiązkowo zawarte;
– art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, pomimo że w przypadku przedmiotowej uchwały nie zaszła żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nieważnościowych;
II. przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia wyżej wskazanych przesłanek do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.z.p.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sezonowe ogródki gastronomiczne stanowią uzupełnienie przeznaczenia terenów przyległych (zabudowy usługowej) i zasad ich zagospodarowania. Stanowią one funkcjonalnie przedłużenie i wzbogacenie usług gastronomii i są z nimi nierozerwalnie związane. Przepisy planu dopuszczają lokalizację tymczasowych obiektów usługowo-handlowych związanych z sezonowym zagospodarowaniem terenu, takich jak: ogródki i stoiska gastronomiczne. Praktyka oraz cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują, że art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. jest jednym z najważniejszych, jeżeli chodzi o planowanie przestrzenne. Z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przepisu jasno wynika, że ład przestrzenny nierozerwalnie złączony jest z kształtowaniem przestrzeni. Co więcej, ład przestrzenny musi uwzględniać relacje kompozycyjno-estetyczne. W przestrzeni funkcjonują ogródki gastronomiczne, a ich wystrój silnie oddziaływuje na kształt przestrzeni i jej odbiór. Sposób ich lokalizowania ma więc bezpośredni wpływ na to, czy na danym terenie możemy mówić o ładzie przestrzennym bądź jego braku. Zastosowanie przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. prowadziłoby do przyjęcia, że pod pojęciem kształtowania ładu przestrzennego należy rozumieć również zasady lokalizowania sezonowych ogródków gastronomicznych, czyli że takie uregulowania muszą obowiązkowo znaleźć się w planie miejscowym. Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślono, że uchylenie pkt 9 z art. 15 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wejście w życie przepisów tzw. ustawy krajobrazowej nie wpłynęło na ocenę prawną przywołanych wcześniej przepisów ustawy i rozporządzenia. Po pierwsze art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. należał do tzw. części fakultatywnej planu ("W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb"). Po drugiej niezmieniony został art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.. Z powyższego wynika, że wejście w życie tzw. ustawy krajobrazowej nie pozbawiło gmin podstawy prawnej do umieszczania w planach miejscowych uregulowań dotyczących ww. kwestii.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że ustawodawca wprowadził do porządku prawnego kolejny, nowy akt prawa miejscowego, w którym obok, a nie zamiast, można regulować kwestie dotyczące aranżacji sezonowych ogródków gastronomicznych. Ustawodawca w wypadku art. 37a ust. 1 u.p.z.p. posłużył się konstrukcją "może ustalić", czyli w tym wypadku nie mamy do czynienia z obowiązkiem uchwalenia tzw. uchwały krajobrazowej, a jedynie z dopuszczeniem. Natomiast w stosunku do planów miejscowych ustawodawca posługuje się stwierdzeniami stanowczymi. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. mówi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Dalej podniesiono, że ustalenia zawarte w § 18 planu miejscowego nie określają zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, o których mowa w art. 37a u.p.z.p. i nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Regulacje zawarte w § 18 uchwały dotyczą sezonowych, rozbieralnych elementów tymczasowych, które nie stanowią obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Elementy takie jak: stoliki, krzesła, parasole, ażurowe lub roślinne rozgraniczenia przestrzeni zajętej przez sezonowy ogródek gastronomiczny nie stanowią w świetle przepisów prawa ani obiektów małej architektury, ani budowli, do których zalicza się wolno stojące, trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Zakres jaki obejmuje uchwała, o której mowa w art. 37a u.p.z.p. dotyczy zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Elementy takie jak: krzesła, stoliki, parasole, podesty, rozbieralne płotki, które składają się na wyposażenie tymczasowego ogródka gastronomicznego, nie są w myśl przepisów prawa ani obiektami małej architektury, ani ogrodzeniami, ani tablicami reklamowymi, ani urządzeniami reklamowymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2) a także wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (pkt 5). Zakwestionowany przez Wojewodę i Sąd pierwszej instancji § 18 zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego umieszczony w rozdziale 4 tego planu pt. "Wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych zawiera ustalenia w zakresie aranżacji, wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych. Ustala mianowicie lokalizację takich ogródków z zachowaniem wolnej przestrzeni chodnika o szerokości nie mniejszej niż 1,5 m., w odległości od jezdni nie mniejszej niż 0,5 m., wyłącznie w promieniu maksimum 20 m od wejścia do lokalu, stosowanie na terenie ogródka parasoli o ujednoliconym kształcie, kolorystyce i rozmiarze. Dopuszcza lokalizację tymczasowych rozbieralnych podestów, ogrodzeń nietrwale związanych z gruntem do wysokości 0,9 m, o określonej konstrukcji i określonego materiału, umieszczanie nazwy własnej lokalu lub sponsora na ogrodzeniach sezonowych ogródków gastronomicznych z zastrzeżeniem, że wkomponowane logo nie przekroczy 10% powierzchni przęseł. Zakazuje umieszczania parasoli oraz innych elementów wyposażenia ogródków gastronomicznych wystających poza obrys sezonowego ogródka gastronomicznego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przesłanką do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w § 18 zaskarżonej uchwały jest regulacja art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji rada gminy nie utraciła, co do zasady kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, ogrodzeń, czy reklam, jednak wprowadzając w zaskarżonym § 18 uchwały planistycznej ustalenia dotyczące lokalizacji sezonowych ogródków gastronomicznych, wykroczyła poza określony w ustawie zakres uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji umieszczenie w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków sytuowania ww. obiektów w sytuacji, gdy zasady te powinny być regulowane odrębną uchwałą, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności tego przepisu.
Istotnie, mocą ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 774 ze zm.- dalej "ustawa krajobrazowa") w u.p.z.p., po art. 37, dodano przepisy art. 37a-37e, zawierające fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie. Jednocześnie mocą cyt. ustawy z dniem 11 września 2015 r. w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane".
Niewątpliwie, w wyniku ww. zmian legislacyjnych nastąpiło wyeliminowanie zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z zakresu materii właściwej planom miejscowym na rzecz odrębnej uchwały, wydawanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1046/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).
Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak uznać, że regulacja zawarta w § 18 zaskarżonej uchwały, pomijając już spór czy sezonowe ogródki gastronomiczne są obiektem małej architektury, czy też nie z uwagi na to, że składają się z sezonowych rozbieralnych elementów w postaci mebli, usuwalnych rozgraniczeń przestrzeni, dotyczy materii wyłącznie zastrzeżonej w art. 37a ust.1 u.p.z.p., na podstawie którego rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Analiza treści § 18 planu wskazuje , że celem tej regulacji nie jest uporządkowanie sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Przepis § 18 określa parametry odległościowe, jakie powinny spełniać sezonowe ogródki gastronomiczne w zakresie odległości od jezdni, zajęcia pasa chodnika, terenu jaki mogą zająć a także sposobu ich aranżacji na obszarach konkretnie wskazanych planem miejscowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane ustalenia wpisują się w zakres pojęciowy art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.z.p., zgodnie z którymi w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art.15 ust.2 pkt 2) oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art.15 ust.2 pkt 5 u.p.z.p.). Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, że ustalenie norm odległościowych sytuowania i aranżacji oraz wystroju sezonowych ogródków gastronomicznych stanowią materię zastrzeżoną wyłącznie dla uchwały wydawanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Pojęcie ładu przestrzennego, rozumianego przez ustawodawcę, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jest kluczowe dla prawa zagospodarowania przestrzeni. Jednym z elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne. Zasady lokalizacji sezonowych ogródków gastronomicznych, stosowania na terenie ogródków określonych parasoli, lokalizacji tymczasowych rozbieralnych podestów, ogrodzeń nietrwale związanych z gruntem, umieszczania nazwy własnej lokalu lub sponsora na ogrodzeniach ogródków, sytuowania parasoli oraz innych elementów wyposażenia ogródków gastronomicznych w oczywisty sposób mieszczą się w pojęciu kształtowania ładu przestrzennego. W odniesieniu do kontrolowanego planu miejscowego, zasady te mają chronić ład przestrzenny w reprezentacyjnej części miasta. Słusznie skarżąca kasacyjnie Gmina akcentuje w odpowiedzi na skargę, że sezonowe ogródki gastronomiczne lokalizowane są w skali [...] w przestrzeni miejskiej w historycznym centrum [...] i eliminacja tych ustaleń z planu miejscowego oznacza rezygnację z ukształtowania przestrzeni miejskiej zgodnie ze sztuką urbanistyczną oraz zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W tym miejscu należy przytoczyć i w pełni zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 21 września 2021r. stwierdził, że dokonując oceny dopuszczalności uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii dotyczącej sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, trzeba też pamiętać o celu omawianych zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikającego już z samego tytułu ustawy nowelizującej, tj. wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu. Tym samym przepisy tej ustawy nie powinny być wykładane w sposób, który może doprowadzić do destrukcji krajobrazu i estetycznego chaosu. Taki zaś skutek nieuchronnie by nastąpił w sytuacji, gdy gmina nie ureguluje przedmiotowej kwestii w uchwale krajobrazowej (której uchwalenie nie jest obligatoryjne), a jednocześnie nie będzie miała możliwości określenia jej w planie miejscowym. Wtedy na terenie takiej gminy przedmiotowa kwestia nie będzie uregulowana w ogóle ( por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. II OSK 158/21).
Uchwała krajobrazowa wydawana na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jest aktem o odmiennym charakterze i innych, dalej idących, skutkach niż uchwała w sprawie planu miejscowego. Podczas gdy miejscowy plan wywołuje skutki na przyszłość i nie może ingerować w już istniejące, legalnie zrealizowane obiekty, uchwała krajobrazowa działa również ex tunc, w odniesieniu do obiektów małej architektury, ogrodzeń, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie (legalnie w tamtym czasie posadowionych). Co więcej, za niewykonanie postanowień uchwały krajobrazowej i niedostosowanie tych obiektów do zasad i warunków określonych w uchwale w wyznaczonym w niej okresie, ustawa umożliwia wymierzenie kary pieniężnej. Ponadto, co wynika wprost z brzmienia art. 37a ust. 1 u.p.z.p., podjęcie takiej uchwały ma charakter dobrowolny i zależy od uznania gminy. Taka regulacja wskazuje, że uchwały krajobrazowe zostały przewidziane dla gmin, które nie tylko widzą potrzebę ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych na przyszłość, ale przede wszystkim chcą dostosowania istniejących już tego typu obiektów do nowych zasad i warunków ich sytuowania oraz kar za niedostosowanie istniejących obiektów do nowych ustaleń i zasad sytuowania (w/w wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. II OSK 158/21).
Nie ulega wątpliwości, że uchwała wydawana na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. została przewidziana przez ustawodawcę jako dodatkowe narzędzie służące ochronie krajobrazu, wprowadzone do systemu prawnego obok, a nie - jak twierdzi Sąd pierwszej instancji - zamiast istniejących rozwiązań prawnych. Nowe narzędzie ma na celu zwiększyć możliwości gminy wpływania na ład przestrzenny na swoim terenie, a nie stać się jedyną możliwością regulacji tej materii. W sytuacji gdy gmina nie widzi potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych, a jedynie chce ustalić warunki sytuowania w przestrzeni publicznej tego typu obiektów, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może to uczynić w planie miejscowym w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Okoliczność, że Rada Gminy może na podstawie art.37 a ust.1 u.p.z.p. podjąć uchwałę krajobrazową nie oznacza zatem, że wyłączone jest stosowanie art.15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Odnoszący się do tego przepisu § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), wprost stanowi, że ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Dodatkowo trzeba mieć na uwadze dodany ustawą nowelizującą z dnia 24 kwietnia 2015 r. art. 15 ust. 2 pkt 3a dotyczący zasad kształtowania krajobrazu. Przez krajobraz zgodnie z art. 2 pkt 16e u.p.z.p. należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, co bez wątpienia obejmuje również obiekty małej architektury, reklamy czy ogrodzenia.
W świetle powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia przesłanek do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.z.p. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może wobec tego służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Takiej sytuacji w tej sprawie nie ma.
Naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.