II OSK 2382/16

II OSK 2382/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 336/16 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2016-07-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1360
art. 223 w zw. z art. 227 oraz art. 278 par. 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 336/16 w sprawie ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 336/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lutego 2016 r., nr [..] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :
Decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Burmistrz Miasta [..], wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] do załatwienia sprawy zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej realizacją inwestycji przez [..] Sp. z o.o. sp. k. w związku z pismem adw. J. S. reprezentującego A. i A. P., umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania, w tym przede wszystkim na opinię biegłego, organ I instancji stwierdził, iż zmiana stosunków wodnych na gruncie objętym robotami budowlanymi nie wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie. W opinii hydrologicznej opracowanej przez biegłego stwierdzono m.in., że inwestycja była realizowana na terenie poeksploatacyjnym po byłej cegielni. Pozyskiwanie kopalin na potrzeby cegielni było przyczyną degradacji środowiska, zmienił się reżim wód powierzchniowych i gruntowych;
w trakcie budowy były prowadzone roboty ziemne w celu uporządkowania powierzchni gruntu zgodnie z projektem. Została przeprowadzona rekultywacja terenów poeksploatacyjnych. Wybudowano sieć kanalizacji deszczowej mającej na celu odwodnienie terenu zakładu i przyległych gruntów. Zostały uregulowane stosunki wodne. Wykonany zakres robót przyczynił się również do poprawy stanu środowiska. Wody opadowe i gruntowane wskutek uregulowania reżimu wodnego nie stwarzają obecnie zagrożenia dla przyległych gruntów; warunki spływu wód powierzchniowych ze zlewni położonych na części działek nr [..] (jar) i [..] (boisko) w kierunku niżej położonej działki nr [..], jak i sąsiednich działek nr [..] nie zmieniły się w wyniku realizacji inwestycji, która nie wpłynęła na zmianę stosunków wodnych na gruntach położonych poniżej; w czasie przeprowadzonej obserwacji powierzchni gruntu graniczącego z działką nr [..], nie stwierdzono miejsc o zwiększonej wilgotności. Nie zaobserwowano lokalnych miejsc z roślinnością charakterystyczną dla gleb o zwiększonej wilgotności. Świadczy to o braku wypływu wód przypowierzchniowych z terenów wyżej położonych. Stagnująca po opadach i roztopach wiosennych woda w lokalnych zagłębieniach na powierzchni działki nr [..] i u podnóża zbocza, związana jest z budową geologiczną obszaru, gdzie zalegają w podłożu grunty średnio i słabo przepuszczalne; inwestycja nie zmieniła kierunku odpływu wody opadowej, co wyklucza powstanie szkody na gruntach sąsiednich. Po analizie zgromadzonych dowodów i materiałów organ stwierdził, że w wyniku realizacji inwestycji zmieniło się ukształtowanie terenów objętych robotami - działki nr [..] i [..]. Zmieniło się również ukształtowanie działek nr [..] i [..] (własność Gminy [..]). W wyniku prowadzonych prac zmniejszyła się powierzchnia stawu - z płytkiego rozlewiska o nieregularnym kształcie obejmującego działki nr [..] i [..], powstał zbiornik wodny o większej głębokości oraz mniejszej powierzchni ograniczony prawie zupełnie do działki nr [..], teren przyległy został wyrównany. Wykonana została kanalizacja deszczowa, która odprowadza nadmiar wody ze stawu. Wzdłuż południowych granic działek nr [..], [..] oraz [..] (w południowej części działki nr [..]) zlokalizowany jest naturalny jar porośnięty roślinnością drzewiastą, z którego wody, poprzez teren boiska - działka [..] (własność Gminy [..]), mogą spływać w kierunku nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż ul. S. (w tym należących do A. i A. P.). Jar uniemożliwia również spływ wód z terenów wyżej położonych (stok K.) w kierunku działek nr [..] - staw nie mógł stanowić i w dalszym ciągu nie stanowi zbiornika retencyjnego dla tych wód. Wody ze zbocza jaru oraz z kierunku zachodniego spływają w kierunku stawu (dla tych wód staw może pełnić funkcję retencyjną, a ich nadmiar odprowadzany jest kanalizacją deszczową) oraz parkingu zlokalizowanego w wykopie, z którego wody poprzez kanalizację deszczową zakładu odprowadzane są do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej.
Organ I instancji wskazał następnie, że w trakcie postępowania administracyjnego A. i A. P. oraz ich pełnomocnik kwestionowali kwalifikacje powołanego biegłego, wnosili również o powołanie nowego biegłego wpisanego na listę biegłych sądowych. Jednakowoż Burmistrz Miasta [..] powołał biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę i uprawnienia pozwalające na przygotowanie opinii. Podnoszone kilkakrotnie w trakcie postępowania administracyjnego kwestie uzyskanej przez Spółkę [..] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę oraz samego procesu budowlanego oraz pozwolenia na użytkowanie nie są i nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Burmistrz Miasta [..] został wyznaczony do załatwienia przedmiotowej sprawy w zakresie 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i to jedynie było przedmiotem postępowania.
Dalej organ stwierdził, że realizacja inwestycji przez Spółkę [..] poprzez zmianę ukształtowania terenu spowodowała zmianę stanu wody na gruncie objętym robotami budowlanymi, jednak zmiana ta nie wpłynęła niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie, nie zmienił się również kierunek odpływu wód opadowych. Zalewanie nieruchomości położonych wzdłuż ul. S., które podnoszone jest przez A. i A. P. spowodowane może być naturalnym ukształtowaniem terenu (jar) oraz prawdopodobnie zintensyfikowaniem zjawisk atmosferycznych.
W złożonym odwołaniu pełnomocnik A. i A. P. wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji narusza art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń, zarzutów j wniosków odwołujących się, w tym nieuwzględnienie złożonego przez nich wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów i wniosków odwołujących się. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia organowi I instancji.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [..] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie nałożenia na Spółkę [..] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło wszystkie ustalenia i oceny poczynione przez organ I instancji odnoszące się do meritum sprawy uznając, podobnie jak organ I instancji, że realizacja inwestycji przez Spółkę [..] poprzez zmianę ukształtowania terenu spowodowała zmianę stanu wody na gruncie objętym robotami budowlanymi, jednak zmiana ta nie wpływa niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie, nie zmienił się również kierunek odpływu wód opadowych. Motywując zaś treść osnowy podjętej decyzji wskazało, iż zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w sytuacji niestwierdzenia zmiany stosunków wodnych na gruncie organ winien orzec o odmowie nałożenia wymienionych obowiązków, nie zaś umorzyć postępowanie.
Organ II instancji podkreślił, iż w trakcie budowy wybudowano sieć kanalizacji deszczowej mającej na celu odwodnienie terenu zakładu i przyległych gruntów. Zostały uregulowane stosunki wodne. Organ wskazał, że istniejący jar od zawsze uniemożliwiał spływ wód opadowych z terenów wyżej położonych w kierunku ww. stawu.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, iż organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba wynikła z faktu, że nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Natomiast żądanie strony odwołującej się dotyczące powołania innego biegłego było nieuzasadnione, gdyż organ powołał biegłego, a zarówno jego uprawnienia jak i sporządzona opinia nie budziły wątpliwości organu odwoławczego. Ponadto zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. P. i A. P. wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne i podkreślił, że analiza przytoczonego przepisu prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W konsekwencji, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą. Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji powołał biegłego mgr inż. T. P., uprawnionego hydrologa, posiadającego stosowne świadectwo wydane przez Ministra Środowiska, celem sporządzenia opinii określającej czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie i czy w wyniku stwierdzonych zmian zaistniały szkody na gruntach sąsiednich. Ze sporządzonej opinii biegłego wynika przede wszystkim, iż w trakcie prowadzonych przez Spółkę [..] robót wybudowano sieć kanalizacji deszczowej mającej na celu odwodnienie terenu zakładu i przyległych gruntów. Zostały uregulowane stosunki wodne. Wody opadowe i gruntowe wskutek uregulowania reżimu wodnego nie stwarzają obecnie zagrożenia dla gruntów sąsiednich. Warunki spływu wód powierzchniowych ze zlewni położonych w części działek nr [..] (jar) i [..] (boisko) w kierunku niżej położonych działek tj. nr [..] nie zmieniły się w wyniku prowadzonych prac, a prace te nie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych na gruntach położonych poniżej. Nie stwierdzono miejsc o zwiększonej wilgotności na granicy gruntu działki [.]., jak również na skarpie zbocza czy też boisku. Nie zaobserwowano miejsc z roślinnością charakterystyczną dla gleby o zwiększonej wilgotności. Inwestycja nie zmieniła kierunku wody opadowej, co wyklucza powstanie szkody na gruntach sąsiednich tj. działkach [..]. Biegły podkreślił, iż stagnująca po opadach i roztopach wiosennych woda w lokalnych zagłębieniach na powierzchni działki [..] i u podnóża zbocza spowodowana jest budową geologiczną terenu tj. gruntami słabo przepuszczającymi wodę co sprawia, iż infiltracja wód powierzchniowych w podłoże jest utrudnione. Ponadto sporny staw został pogłębiony, a jego powierzchnia w stosunku do stanu poprzedniego zmniejszona. Jednakże wbrew stanowisku A. i A. P., istniejący jar znajdujący się na działce nr [..] od zawsze uniemożliwiał spływ wód opadowych z terenów wyżej położonych w kierunku ww. stawu.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że trafnie Kolegium podkreśliło, iż w rzeczywistości każde wybudowanie jakiegokolwiek obiektu zawsze zmienia stosunki wodne. Jednakże organ może nałożyć obowiązki przewidziane w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne dopiero wtedy, gdy zmiana powoduje szkodę na gruntach sąsiednich. Obydwa zaś organy w oparciu o dowody zgrormadzone w postępowaniu, w tym zwłaszcza nie budzącą ich wątpliwości opinię biegłego, uznały, iż zmiany stosunków wodnych związane z inwestycjami prowadzonymi przez Spółkę nie wpłynęły szkodliwie na grunty sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżących. W niniejszej sprawie biegły jednoznacznie bowiem wykazał, że Spółka realizując inwestycję uregulowała stosunki wodne na terenie zakładu i terenie poeksploatacyjnym po byłej cegielni w sposób skutkujący brakiem zagrożenia wodami opadowymi dla terenów sąsiednich. Wbrew zarzutom skarżących oceniając ukształtowanie terenu odniesiono się także do problematyki stawu i parkingu, jak również rekultywacji terenu.
Zdaniem Sądu I instancji wnioski te należy w pełni podzielić, wynikają bowiem jednoznacznie z widniejących w aktach administracyjnych dowodów, a skarżący dowodów tych skutecznie nie podważyli. Nie przedłożyli bowiem żadnych przeciwdowodów, w postaci zwłaszcza odmiennej kontropinii, które wyrażałyby odmienny pogląd na temat wpływu zmiany stosunków wodnych na gruncie na nieruchomości sąsiednie. Także skarga zawiera w tej mierze jedynie gołosłowne, nie poparte dowodami, tezy skarżących bądź ich pełnomocnika o wpływie inwestycji na zalewanie nieruchomości. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących za przeciwdowód taki w żadnej mierze nie może być uznana opinia sporządzona w roku 2012, a następnie uzupełniona w roku 2015 przez biegłą sądową z zakresu ochrony środowiska mgr J. K. Wymieniona opinia sporządzona została bowiem w postępowaniu prokuratorskim dotyczącym nie wpływu zmiany stosunków wodnych na nieruchomości sąsiednie lecz podejrzenia spowodowania przez rozbudowę przedsiębiorstwa zniszczeń w świecie roślinnym i zwierzęcym znacznych rozmiarów, nie odnosi się zatem do przedmiotowej sprawy. Notabene biegła w ww. opinii stwierdziła w konkluzji, że zniszczeń, o których mowa, nie stwierdza, a jak podaje w piśmie procesowym pełnomocnik Spółki stało się to przyczyną umorzenia postępowania karnego. Także inne widniejące w aktach sprawy opinie, których uwzględnienia skarżący się domagali, nie zostały sporządzone na użytek niniejszej sprawy, dotyczą innych postępowań (w sprawie Spółki [..]] toczyło się bądź toczy szereg postępowań w związku z licznymi zgłaszanymi przez skarżących wnioskami) bądź innych zgłaszanych przez skarżących zarzutów wobec inwestycji (np. opinia dotycząca spraw środowiskowych dr inż. I.K. czy opinia geologów mgr inż. K. S. i mgr R. M. notabene jednoznacznie wskazujących, że informacje na temat stawu, nasypu, zalewania itp. pochodzą jedynie od zleceniodawców, A. i A. P.).
Nie do zaakceptowania jest też zdaniem Sądu I instancji, podważanie kompetencji powołanego przez organ biegłego albowiem biegły mgr inż. T. P., jak wynika z akt sprawy, uprawnionym hydrologiem (świadectwo nr [..]), a żaden przepis nie wymaga by legitymował się konkretnym dorobkiem naukowym i orzeczniczym. Także pełnomocnik skarżących nie wskazuje w tej mierze przepisów, na które mógłby się powołać ograniczając się do gołosłownego zarzutu wynikającego z faktu sporządzenia przez biegłego opinii nie potwierdzającej tez skarżących. Co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. W niniejszej sprawie organ powołał biegłego, zarówno jego uprawnienia jak i sporządzona opinia nie budziły w ocenie organu wątpliwości, a stosownie do art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania co do przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.
Skoro zatem postępowanie administracyjne nie dowiodło by działania Spółki [..] zmieniły stan wody na gruncie powodując szkody na nieruchomości skarżących to podzielić należy przekonanie orzekających w sprawie organów, iż brak przesłanek zawartych w art. 29 Prawo wodne uprawniających i obligujących do zastosowania ust. 3 wskazanego przepisu. Poprawnie też w ocenie Sąu I instancji, podzielając w pełni merytoryczne ustalenia organu I instancji, Kolegium z przyczyn jedynie proceduralnych uchyliło zaskarżoną doń decyzję Wójta i odmówiło nałożenia na Spółkę obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich w miejsce dokonanego przez organ I instancji umorzenia postępowania. Ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy Sąd I instancji uznał za trafną. Został on zgromadzony w sposób wyczerpujący, w pełni odpowiadając wymogom art. 7, 77 i 80 k.p.a., a stronie skarżącej zapewniono gwarantowany prawem udział w postępowaniu. Wbrew zarzutom skargi wydane przez organy decyzje są należycie, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnione, zawierając zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniosło się także do zarzutów odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P. i A. P. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili :
1. naruszenie art. 278 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione zarzucenie skarżącym, iż nie przeciwstawili opinii biegłego stosownej kontropinii, podczas gdy niedopuszczalne jest przedkładanie opinii sporządzonej na zlecenie strony ponad opinię biegłego, sporządzoną na zlecenie organu.
2. naruszenie art. 227 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się do wniosków wynikających z opinii prywatnych I. K., K. S. i R. M., pomimo iż powinny być one potraktowane jak dowody z dokumentów.
3. naruszenie art. 227 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie opinii biegłej sądowej J. K., sporządzonej w postępowaniu karnym, pomimo iż powinna ona być potraktowana jak dowód z dokumentu.
4. naruszenie art. 223 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację wniosków wynikających z opinii biegłej J. K. oraz pominięcie elementów tej opinii, wskazujących na istotną zmianę stosunków wodnych w rezultacie realizacji inwestycji.
5. naruszenie art. 223 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nie wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy opinią biegłego, a stanem faktycznym wynikającym z przedłożonych przez skarżących dokumentów oraz nieuzasadnione stwierdzenie, iż kwestia zbiornika przeciwpożarowego oraz dotyczące jej dokumenty nie mają znaczenia dla sprawy, podczas gdy kwestia ta była poruszona w opinii biegłego i ma wpływ na ocenę stosunków wodnych na gruncie, które to naruszenia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowały nieuzasadnione uznanie, iż w wyniku przedmiotowej inwestycji nie doszło do zmiany stosunków wodnych, oddziałującej niekorzystnie na grunty sąsiednie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania "[..]" Sp. z o.o. Sp. k. w [.]. wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem, którego wpłynęło do naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 28 września 2018 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie doprecyzował wnioski kasacyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany sformułowanymi w niej zarzutami.
Przede wszystkim, wskazać trzeba, że uruchomienie postępowania wywołanego skargą kasacyjną przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma celu przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach zarzutów ściśle sprecyzowanych w skardze kasacyjnej. Nie jest to postępowanie służące ponownemu rozpoznaniu sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem brak prawnej możliwości kontroli wyroku Sądu I instancji w całokształcie, nawet wówczas, gdy dotknięty jest on wadami, których nie dostrzegł i nie wypunktował autor skargi kasacyjnej. Rolą autora skargi kasacyjnej, którym z mocy prawa powinien być profesjonalny pełnomocnik, jest poprawne sformułowanie zarzutów kasacyjnych, poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które naruszył Sąd I instancji, a następnie rzetelne ich uzasadnienie, polegające na wyjaśnieniu na czym - jego zdaniem - polegało w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Nie jest rolą NSA konkretyzowanie zarzutów kasacyjnych, ich uściślanie, korygowanie, uzupełnianie, czy też poszukiwanie rzeczywistej intencji strony składającej skargę kasacyjną.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, nie wskazując, co jest błędem, jako podstawy prawnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a jedynie naruszenie art.278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.; art. 227 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a; art.223 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie opinii biegłego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy zauważyć, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wyłącznie przepisy p.p.s.a. gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę postępowania sądowo – administracyjnego, a podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowo - administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przepisy art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c. ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencje do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. A zatem w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.
W myśl art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd, o czym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie (art. 227 k.p.c.).
Brzmienie przywołanych wyżej norm prawnych jest jasne i uzasadnia konkluzję, że naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy Sąd I instancji przeprowadzał samodzielnie dowody uzupełniające z dokumentów, a dokonując tego uchybił przepisom procedury cywilnej, w tym wypadku - jak uważa autor skargi kasacyjnej - art. 278, art.227 i art.223 k.p.c. Innymi słowy, zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 106 § 5 p.p.s.a. może zostać skutecznie podniesiony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 278, art.227, art.223 k.p.c. nie może stanowić podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1568/17 - Lex nr 2464417, 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2689/16 – Lex nr 2364849, 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2671/16 - Lex nr 2296371, 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 182/11 - Lex nr 1219075).
Sformułowany zarzut kasacyjny nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, orzekając na podstawie akt administracyjnych nadesłanych przez organ. Zauważyć w tym miejscu należy, że uzasadnienie zarzutu kasacyjnego jest także wadliwe i sprowadza się wyłącznie do niemalże wiernego przytoczenia części motywów wyroku Sądu I instancji. Stojąc na stanowisku, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [..], bowiem nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co w rezultacie skutkowało błędnym brakiem uchylenia wspomnianych rozstrzygnięć, rzeczą autora skargi kasacyjnej, o czym była mowa na wstępie rozważań, było wypunktowanie konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej, którym uchybił Sąd I instancji, i wyjaśnienie na czym – według niego - polegał ów błąd, a następnie przedstawienie własnego stanowiska w tym zakresie ze wskazaniem, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały treść orzeczenia.
Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 278, art. 227 i art.223 k.p.c. okazały się nieskuteczne, a skarżący kasacyjnie nie sformułował pod adresem wyroku Sądu I instancji żadnych innych zarzutów, skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona