II OSK 2381/21

II OSK 2381/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Sygn. powiązane
IV SA/Po 312/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-07-29
Skarżony organ
Wójt Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 312/21 w sprawie ze skargi P. S. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz P. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 29 lipca 2021 r., IV SA/Po 312/21, po rozpoznaniu skargi P. S. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 26 stycznia 2021 r. Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania i zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł tytułem nienależnie pobranego wpisu sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy [...] zarządzeniem Nr [...] z dnia 26 stycznia 2021r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm.), art. 9, art. 10 oraz art. 15 ust. 1, 5 i 7 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020r., poz. 194 ze zm.) oraz art. 70 ustawy z 26 czerwca 1974r. – Kodeks Pracy (Dz.U. z 2020r., poz. 1320 ze zm.) odwołał P. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] z dniem 30 kwietnia 2021r. (§ 1 zarządzenia). Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem (§ 2 zarządzenia). Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3 zarządzenia).
W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że w dniu 20 października 2020r. Wójt Gminy [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...]. Z uwagi na brak ofert konkurs nie został rozstrzygnięty. W związku z powyższym w dniu 24 listopada 2020r. Wójt ponownie ogłosił konkurs na powyższe stanowisko. Do konkursu przystąpiła jedna osoba. Komisja konkursowa uznała, że spełnia ona warunki formalne i wyłoniła kandydata na Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] w osobie I. W.. Uzasadnieniem przeprowadzenia konkursu było dostosowanie do przepisów obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. Sąd Najwyższy w dniu 27 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I PK 91/16 przesądził, że osoby zatrudnione na stanowisku Dyrektora na czas nieokreślony z dniem 1 stycznia 2012 r. zostały odwołane z mocy prawa. W związku z powyższym odwołanie P. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] jest uzasadnione i konieczne.
Skargą P. S. zaskarżył powyższe zarządzenie, zarzucając mu naruszenie: art. 15 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw; art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości.
W piśmie procesowym z 27 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy wniósł o: przedłużenie zakreślonego terminu i wyznaczenie dodatkowego 21 dniowego terminu na zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie, w szczególności złożenia wniosków dowodowych i twierdzeń z uwagi na zawiły charakter sprawy oraz stan epidemii SARS-COV 2; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z aktu powołania nowego Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Pani I. W. na okres od 1 maja 2021r. do 30 kwietnia 2026 r.; zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym do czasu rozpatrzenia powództwa P. S. przed Sądem Rejonowym w Kaliszu IV Wydziałem Pracy Al. Wolności 11, 62-800 Kalisz; zmianę zarządzenia w przedmiocie przeprowadzenia rozprawy na posiedzeniu niejawnym i wyznaczenie terminu rozprawy z udziałem stron tj. w trybie jawności postępowania z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność ustosunkowania się do twierdzeń strony skarżącej; w przypadku zajęcia stanowiska na piśmie przez stroną skarżącą wnoszę o doręczenie jej stanowiska na piśmie na adres Urzędu Gminy [...] i zakreślenie 30 dniowego terminu na ustosunkowanie się do niego. W pozostałym zakresie Wójt podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.
Pismem z 30 kwietnia 2021 r. Wójt przedłożył do akt sądowych kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem aktu powołania nowego Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 5 lipca 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego celem ustosunkowania się do pisma organu z dnia 27 kwietnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził dopuszczalność przedmiotowej skargi. Wskazał, że zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego jako podmiotu odwołanego ze stanowiska Dyrektora. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym. Sąd podkreślił, że NSA niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury. Pomimo istnienia przeciwnych poglądów należy stanowisko to uznać za wiodące w orzecznictwie przyjmując, że ostatecznie ugruntowane zostało stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. W ocenie Sądu pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektor samorządowych jednostek kultury przemawia nadto utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora.
Sąd zaznaczył, że postanowieniem z 11 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oddalił wniosek organu o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia powództwa P. S. przed Sądem Rejonowym (Sądem Pracy) w Kaliszu. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek o zawieszenie postępowania poza jego sformułowaniem nie zawierał żadnego uzasadnienia. Organ nie powołał okoliczności wskazujących, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania przed sądem pracy. W ocenie Sądu postępowanie przed sądem powszechnym sądem pracy jest postępowaniem odrębnym i dotyczy innego rodzaju roszczeń, jak to wskazano powyżej, zatem jego rozstrzygniecie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do wniosku obu stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie Sąd podniósł, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 20 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia) strony zostały poinformowane, że sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z treści art. 15 zzs⁴ § 2 powyższej ustawy wynika, że przepis ten odnosi się do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego także § 3 powyższego artykułu odnosi się nie tylko do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z Zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w WSA w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Poznania obszarem zaliczonym do strefy czerwonej na podstawie art. 20 § 1 p.p.s.a. oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020r. zarządzono odwołanie rozprawy we wszystkich sprawach, sprawy wyznaczone do rozpoznania na rozprawie lub zakwalifikowane do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym (§ 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia Prezesa WSA w Poznaniu). W tym stanie w przedmiotowej sprawie, w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli skarżącego i organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – dotycząca odwołania ze stanowiska, może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.), przy czym nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodnicząca Wydziału IV zarządzeniem z 20 kwietnia 2021r. zarządziła przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów (k. 55 akt sąd.). Jednocześnie strony zostały zawiadomione o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego i przed jego wyznaczeniem umożliwiono stronom wypowiedzenie się w terminie 7 dni na piśmie w sprawie oraz zgłoszenie twierdzeń i wniosków jakie strona mogłaby zgłosić na rozprawie.
Sąd podkreślił, że organ powiadomiony o posiedzeniu niejawnym zgłosił wniosek o przedłużenie terminu do złożenia dodatkowych twierdzeń do 21 dni. Sąd zarządzeniem z 7 maja 2021r. wnioskowany termin przedłużył i ponownie poinformował organ o możliwości złożenia dodatkowych twierdzeń i wniosków dowodowych w terminie 21 dni. Organ do dnia wyroku, tj. 29 lipca 2021r., nie przedłożył żadnych dodatkowych wyjaśnień i twierdzeń oraz nie zgłosił nowych wniosków dowodowych. Zarządzenie powyższe jest niezaskarżalne, a wystąpienie strony o skierowanie sprawy na rozprawę w świetle powyższych przepisów szczególnych nie ma charakteru wiążącego dla Sądu. Stronom umożliwiono aktywne uczestnictwo w sprawie poprzez składanie pism procesowych, twierdzeń i wniosków dowodowych oraz ustosunkowanie się do twierdzeń strony przeciwnej w odpowiednim terminie. Sąd podkreślił przy tym, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, co oznacza że kontroluje działalność administracji publicznej i w zasadzie nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego w konkretnej sprawie administracyjnej.
Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci akt osobowych skarżącego i innych dokumentów wymienionych w skardze oraz dowodów z zeznań świadków oraz co do wniosku organu o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, postępowania konkursowego oraz zarządzenia o powołaniu nowego Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], Sąd wskazał, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, także dołączonych do skargi, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Dodał przy tym, że zapoznał się także z aktami osobowymi skarżącego w oryginale, jakie na zarządzenie Sądu zostały wypożyczone z Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Kaliszu i w świetle zgromadzonych dokumentów uznał, że nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, zatem w tym zakresie wniosek o przeprowadzenie tego dowodu także okazał się nieuzasadniony. Nie było bowiem kwestionowane, że skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w [...] uchwałą Nr [...]Zarządu Gminy [...] z dnia 27 grudnia 1994r. z dniem 1 stycznia 1995r.
Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza przepisy prawa. Sąd wskazał, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Gminny Ośrodek Kultury w [...] stanowi gminną instytucję kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020r., poz. 194, dalej: u.o.p.d.k.), albowiem mieści się w katalogu form organizacyjnych działalności kulturalnej przykładowo wymienionych w art. 2 u.o.p.d.k., a obejmującym między innymi domy kultury. W myśl art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 (art. 15 ust. 1 zd. trzecie u.o.p.d.k.). Z akt sprawy wynika, i nie było to w istocie kwestionowane przez organ, że przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia Wójt Gminy nie zasięgnął opinii żadnego ze stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury w [...], przyjmując że opinia taka nie jest wymagana, skoro w przypadku powołania dyrektora w trybie konkursowym przepis powyższy zwalnia z wymogu opinii oraz w toku konkursu z listopada 2020 r. na stanowisko dyrektora zasiadali przedstawiciele takich stowarzyszeń i związków twórczych i nie zgłaszali zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzenia konkursu z listopada 2020 r. Zdaniem Sądu słusznie podkreślał skarżący, że udział przedstawicieli związków w toku konkursu dotyczącego powołania na stanowisko nowego dyrektora nie miał związku z odwołaniem skarżącego ze stanowiska dyrektora Ośrodka Kultury i nie może sanować ustawowego wymogu uzyskania opinii właściwych stowarzyszeń i związków zawodowych twórców. A brak ustawowego wymogu uzyskania tych opinii dotyczy powołania na stanowisko dyrektora w trybie konkursu, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny było zarządzenie o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Podzielono zatem zarzut skargi, że odwołanie skarżącego nie było konsultowane ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury w [...]. W tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty organu o powołaniu nowego dyrektora w trybie konkursu.
Sąd podkreślił, że analiza normatywna postanowień art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA pojęcie: "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem Wójta było zatem ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Także, orzecznictwo Sądu Najwyższego skłania do przyjęcia szerokiej – funkcjonalnej interpretacji pojęcia "stowarzyszenia twórcze". W wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. I PK 283/14 SN stwierdził, że: "podstawowe znaczenie dla zakreślenia kręgu stowarzyszeń uprawnionych dla konsultowania zamiaru odwołania dyrektora instytucji kultury ma to, aby były to stowarzyszenia zawodowe lub twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję kultury, niezależnie od tego czy dyrektor do nich należy". Z kolei w wyroku z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I PK 43/14 SN przyjął, że: "Pojęcie stowarzyszenia twórcze w art. 15 ust. 1 u.o.d.k. obejmuje wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą". Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie składu orzekającego należy przyjąć, że tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Podsumowując Sąd stwierdził, że z akt sprawy oraz stanowiska organu wynika, że Wójt przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie zasięgnął opinii żadnego ze związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, jakie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury w [...]. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym. W tym stanie rzeczy Wójt dopuścił się naruszenia trybu odwołania o jakim mowa w art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie u.o.p.d.k., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Przechodząc do dalszej części zarzutów skargi, bezspornym zdaniem Sądu pozostaje, że skarżący powołany został na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] z dniem 1 stycznia 1995 r. i powołanie to miało miejsce na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony. W wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) - zwanej dalej ustawą nowelizującą, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. - prawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tegoż artykułu regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, iż Gminny Ośrodek Kultury w [...] nie jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.o.p.d.k. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.
Zdaniem Sądu w świetle powyższych regulacji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszym rzędzie Sąd wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nie określony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia jako uprawnionego stanowiska jakoby skarżący, aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nie określony. Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza zatem, iż w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury im bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony. Pogląd powyższy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 481/16), który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił. Tak też wynika z przywołanego przez strony wyroku Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I PK 91/16). Sąd Najwyższy uznał, że ustawodawca w przypadkach określonych w ustawie może przewidzieć wygaśnięcie stosunku pracy opartego na powołaniu. Skoro taka możliwość istnieje, to dopuszczalne jest też generalne odwołanie określonej grupy osób z mocy prawa.
W realiach kontrolowanej sprawy w przypadku przyjęcia, że przedmiotowa instytucja kultury była ośrodkiem lub domem kultury należałoby zdaniem Sądu uznać, iż stosunek prawny wynikający z powołania skarżącego na czas nie określony z dniem 1 stycznia 1995 r. na stanowisko jej dyrektora wygasł z dniem 1 stycznia 2012 r. i w tym zakresie strony sporu są zgodne. Dalej wskazać należy, że skarżący wykonywał faktycznie obowiązki Dyrektora Ośrodka Kultury, aż do dnia jego odwołania, to jest do dnia 30 kwietnia 2021r. Wynika to też z samej treści § 1 zaskarżonego zarządzenia, mianowicie, że Wójt Gminy odwołuje P. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], co w ocenie Sądu przecina spór, czy skarżący w dniu wydania zarządzenia z 26 stycznia 2021r. pełnił stanowisko Dyrektora. Wbrew temu co podnosi organ nie sposób przyjąć innej konstrukcji, jak ta że na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia skarżący piastował stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...].
Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że dla oceny zgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy z dnia 26 stycznia 2021 r. kluczowe znaczenie ma ustalenie jaki był charakter stosunku prawnego wiążącego skarżącego z podmiotem tworzącym przedmiotową instytucję kultury, to jest Gminny Ośrodek Kultury w [...] na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, przyjęto, że skarżący niewątpliwie pełnił obowiązki dyrektora Ośrodka Kultury oraz że doszło do powołania skarżącego w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora Ośrodka na czas określony. Funkcjonowanie instytucji kultury wymagało bowiem sprawowania przez określoną osobę funkcji jej dyrektora, przy czym ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały tymczasowego powierzania zarządzania instytucja kultury do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15. Wprowadzający taką możliwość art. 16a ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej został bowiem wprowadzony do systemu prawnego z dniem 30 listopada 2015 r., przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1505). W tym miejscu Sąd dodał, że błędne jest twierdzenie organu, iż skarżący pełnił tylko obowiązki dyrektora w trybie art. 16a u.o.p.d.k., pomijając okres prawie 10 lat "pełnienia tych obowiązków", ale także okoliczność, że przepis ten obowiązuje dopiero od 30 listopada 2015 r., a przede wszystkim z postanowień zaskarżonego zarządzenia wynika, że Wójt odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury (§ 1 zarządzenia).
Sąd podzielił przy tym stanowisko, że jakikolwiek przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności. Nie sposób także zdaniem Sądu podzielić poglądu organu, jakoby z faktu, iż doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, wynikało, iż wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania. Niewątpliwego faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, względnie do wygaśnięcia tegoż stosunku z mocy ustawy, a jednocześnie dotychczasowy dyrektor instytucji kultury kontynuował nie tylko pracę w niej, lecz także wykonywanie obowiązków dyrektora wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między nim a organizatorem, w miejsce stosunku, który zakończył się z mocy prawa, a ustalenia wymaga jedynie jaka była treść tegoż stosunku i jakie skutki o charakterze publicznoprawnym pociągał za sobą ten nawiązany na nowo stosunek prawny.
Sąd uznał, że dla wyjaśnienia powyższego zagadnienia koniecznym jest przypomnienie, iż celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób nieformalnie umocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że skarżący poprzez dopuszczenie do wykonywania obowiązków dyrektora Ośrodka Kultury po dniu 1 stycznia 2012 r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k. Wobec powyższego zastosowanie znajdowały w stosunku do skarżącego przepisy art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem powołania na czas określony, ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. W przypadku powołania się na zaniedbania po stronie dyrektora, na które zdaje się wskazywać organ, a które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7. Tymczasem w niniejszej sprawie z treści zaskarżonego zarządzenia, jak i jego uzasadnienia nie wynika, by organ powoływał się na którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 1 – 5 u.o.p.d.k., a tylko te przypadki mogły być podstawą do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora przed upływem kolejnego okresu powołania na czas określony, który upływał z końcem kolejnego 3-letniego okresu powołania, tj. z dniem 31 grudnia 2020 r. Wydane zarządzenie z 26 stycznia 2021 r., jak konkludował Sąd pierwszej instancji, w sposób istotny narusza przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., zatem skutkiem powyższego należało stwierdzić jego nieważność, co też uczyniono na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargą kasacyjną Wójt Gminy [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że istniała konieczność zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, w sytuacji gdy przepis art. 15 ust. 1 wprost wskazuje, że zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu,
2) przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjęcie, że sam przepis w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy w obecnym brzmieniu pozwala w sposób dorozumiany przedłużyć powołanie na okresy 3 letnie, w szczególności na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2024 r. w sytuacji w której w październiku 2020 r. i listopadzie 2020 r. prowadzono postępowania konkursowe mające na celu powołanie dyrektora zgodnie z treścią ustawy i tym samym wolę organu nie było, aby P. S. w sposób dorozumiany sprawował stanowisko pełniącego obowiązki Dyrektora GOK w [...],
3) przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez uznanie, że pomimo braku zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych P. S. mógł zajmować stanowisko Dyrektora instytucji kultury w sytuacji w której nie przeprowadzono względem niego postępowania konkursowego (tym samym nie mógł on pełnić tego stanowiska zgodnie z treścią ustawy),
4) przepisów postępowania tj. art. 183 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący posiada zdolność sądową i procesową w sytuacji, w której nie miał legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu albowiem z dniem 1 stycznia 2012 r. został odwołany z mocy ustawy, a w okresie późniejszym nie został wybrany w drodze konkursu na stanowisko Dyrektora GOK w [...] ani nie zasięgnięto względem niego opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych (zachodzi zatem nieważność postępowania),
5) przepisów prawa materialnego tj. art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że P. S. do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie postępowania konkursowego pełnił jedynie obowiązki dyrektora,
6) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiocie przesłuchania stron oraz świadków pomimo złożonych wniosków, w wyniku czego organowi administracji uniemożliwiono aktywne uczestnictwo w sprawie i tym samym pozbawiono go prawa do Sądu, co miało istotny wpływ na wydanie i treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skutkujące nieuzasadnionym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podkreślając, iż wniesiony środek odwoławczy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko to podtrzymał pełnomocnik skarżącego na rozprawie przeprowadzonej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zwłaszcza, że na wystąpienie jednej z nich - wymienionej w pkt 2 ww. przepisu, wskazano w skardze kasacyjnej. Powołany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, a zatem dotyczy postępowania przez sądem administracyjnym.
Zdolność sądowa, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. została zdefiniowana w art. 25 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, osoba fizyczna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądowa stanowi zatem cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zdolność sądowa stanowi zatem przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem ważnego procesu, a także oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona postępowania. Zdolność procesowa, inaczej nazywana zdolnością do czynności procesowych, to możliwość do dokonywania we własnym imieniu czynności przed sądem.
W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, aby zachodziła nieważność postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem zaskarżone zarządzenie w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury dotyczy bezpośrednio jego sfery praw i obowiązków i skutecznie mógł on dokonywać wszelkich czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym osobiście lub przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, co faktycznie miało miejsce przed Sądem pierwszej instancji. Nie można zatem przyjąć, że strona nie miała zdolności procesowej, o której mowa w art. 25 p.p.s.a., albo że pełnomocnik strony nie był należycie umocowany -podobnie patrz wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. I OSK 2013/16).
Nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 oraz pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku- patrz wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. II OSK 2157/15. Z takim przypadkiem jednak nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Tym samym można mówić o wystąpieniu powyższej przesłanki nieważności, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zatem dopuszczalność jego stwierdzenia pojawia się jedynie w razie kardynalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie. Opisane uchybienia nie wystąpiły przed Sądem pierwszej instancji.
Również nie zachodziły w sprawie pozostałe okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było zarządzenie Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawie odwołania P. S. ze stanowiska dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] z dniem 30 kwietnia 2021 r. Zarządzenie to podjęte na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 9, art. 10 oraz art. 15 ust. 1, 5 i 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 70 Kodeksu Pracy, poddane zostało kontroli sądu administracyjnego, jako akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
W ramach dokonanej kontroli przedmiotowego aktu Sąd pierwszej instancji stwierdził jego nieważność na podstawie art. 147§ 1 p.p.s.a. uznając, że doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy albowiem Wójt przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie zasięgnął opinii żadnego ze związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, jakie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury w [...], tym samym dopuścił się naruszenia trybu odwołania o jakim mowa w art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie u.o.p.d.k., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Ponadto uznano, że skarżący powołany został na czas nieokreślony na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w [...] z dniem 1 stycznia 1995 r. Natomiast z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia jako uprawnionego stanowiska jakoby skarżący aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Z dniem 1 stycznia 2012r., jak zaznaczył Sąd, wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem na stanowisko dyrektora, co strony zgodnie przyznały. Niemniej jednak skarżący, zdaniem Sądu, faktycznie wykonywał (pełnił) obowiązki dyrektora do dnia 30 kwietnia 2021 r. aż do jego odwołania a więc w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, bowiem doszło do jego powołania w sposób konkludentny na czas określony. Sąd zanegował by skarżący pełnił obowiązki dyrektora w trybie art. 16a ustawy o ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - jako osoba wyznaczona do pełnienia obowiązków.
Tym samym zdaniem Sądu skarżący poprzez dopuszczenie do wykonywania obowiązków dyrektora Ośrodka Kultury po dniu 1 stycznia 2012 r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k. Wobec powyższego zastosowanie znajdowały w stosunku do skarżącego przepisy art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.
Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Tymczasem w niniejszej sprawie z treści zaskarżonego zarządzenia jak i jego uzasadnienia nie wynika zdaniem Sądu, by organ powoływał się na którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 1 - 5 omawianej ustawy, a tylko te przypadki mogły być podstawą do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora przed upływem kolejnego okresu powołania na czas określony, który upływał z końcem kolejnego 3-letniego okresu powołania, tj. z dniem 31 grudnia 2020 r. Wydane zarządzenie z 26 stycznia 2021 r., jak przyjęto w kwestionowanym wyroku, w sposób istotny naruszyło zatem przepis art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, skutkiem powyższego należało stwierdzić jego nieważność.
Skarga kasacyjna kwestionuje zaskarżony wyrok w całości. W kasacji w zarzucie nr 1 zaskarżonemu wyroki zarzucono błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez brak konieczności zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w sytuacji, gdy przepis art. 15 ust. 1 wprost wskazuje, że zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu.
Zarzut powyższy pozostaje nieusprawiedliwiony a stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Wójt Gminy w [...] przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia w istotny sposób naruszył przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej na skutek zaniechania zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, jest w pełni prawidłowe.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.
Przy interpretacji powyższej normy należy wskazać, iż cytowany wyżej przepis dla skuteczności odwołania wymaga bowiem poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już zresztą "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wspomniane wyłączenie nie ma doń zastosowania. Zdaniem Sądu odwoławczego, prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych (por. regulacja art. 16 ust. 4, odnosząca się do samorządowych instytucji kultury, określonych w wykazie ministerialnym). W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.
Z kolei zarzut skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia prawa materialnego art. 15 ust. 1 omawianej ustawy poprzez uznanie, że mimo braku zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych P. S. mógł zajmować stanowisko dyrektora instytucji kultury w sytuacji, w której nie przeprowadzono względem niego postępowania konkursowego (tym samym nie mógł on pełnić tego stanowiska zgodnie z treścią ustawy), nie jest usprawiedliwiony w okolicznościach tej sprawy. Przede wszystkim czyniony hipotetyczny zarzut w tym zakresie odnosi się do kwestii powołania przez organizatora na stanowisko dyrektora , gdy tymczasem przedmiotem oceny przed sądami administracyjnymi w tym postępowaniu jest konkretne zarządzenie o odwołaniu dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] i tylko w takim zakresie można się wypowiadać.
Dodatkowo informacyjnie zauważyć należy, iż nie zakwestionowano w realiach tej sprawy, iż z dniem 1 stycznia 2012 r., co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji, wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem skarżącego na stanowisko dyrektora. Nie przeprowadzono nowej procedury konkursowej w tym zakresie. Niemniej jednak skarżący, co również nie jest kwestionowane dalej faktycznie pełnił obowiązki dyrektora do dnia 30 kwietnia 2021 r. aż do jego odwołania a więc w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, a pełnił te obowiązki w sposób, jak słusznie przyjęto, konkludentny a więc dorozumiany. Takie stanowisko jest w pełni aprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie. Należy zaznaczyć, iż trafnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na utrwalone stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 3320/19 w tożsamym stanie faktycznym.
Okoliczność, że skarżący P. S. niewątpliwie pełnił obowiązki dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] bez formalnego aktu powołania, również bez opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych, w okresie do wydania zaskarżonego aktu Wójta Gminy [...] Burmistrza z dnia 26 stycznia 2021 r., pozwala zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doszło do powołania skarżącego w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] na czas określony. Żaden przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności. Dlatego słusznie Sąd uznał, że skarżący poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków Dyrektora Ośrodka Kultury po dniu 1 stycznia 2012 r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury - na czas określony. Nie sposób także podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, jakoby z faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy ex lege wynikało, iż wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania. Z niewątpliwego faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, względnie do wygaśnięcia tegoż stosunku z mocy ustawy, a jednocześnie dotychczasowy dyrektor instytucji kultury kontynuował nie tylko pracę w niej, lecz także wykonywanie obowiązków dyrektora, wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między nim a organizatorem.
Powyższe rozważania wskazują, iż nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut skargi kasacyjnej oznaczony w petitum jako nr 2 a to naruszenia art. 15 omawianej ustawy poprzez przyjęcie, że sam przepis w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy w obecnym brzmieniu pozwala w sposób dorozumiany przedłużyć powołanie na okresy 3 letnie, w szczególności na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2024 r. Nie ma takiej sprzeczności w realiach tej sprawy.
Funkcjonowanie instytucji kultury wymagało bowiem sprawowania przez określoną osobę funkcji jej dyrektora, przy czym ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały tymczasowego powierzania zarządzania instytucją kultury do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15. Wprowadzający taką możliwość art. 16a ustawy nowelizującej został bowiem wprowadzony do systemu prawnego z dniem 30 listopada 2015 r., przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U.2015, poz. 1505) i przede wszystkim nie mógł mieć zastosowania z dniem 1 stycznia 2012 r. jak i potem. Zarzut skargi kasacyjnej, w tym zakresie oznaczony jako nr 5 w jej petitum, nie zasługuje na uwzględnienie.
Poza tym art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wyznacza przesłankę dopuszczalności zastosowania trybu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie. Jest to tryb nadzwyczajny, co wynika z reguły z obowiązku organizatora zastosowania trybu uregulowanego w art. 15 lub art. 16 omawianej ustawy. Zastosowanie tego trybu jest dopuszczalne jeżeli stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest obsadzone. Stąd zastosowanie tego trybu może mieć miejsce tylko gdy doszło do skutecznego odwołania dyrektora instytucji kultury- patrz wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. II OSK 137/18. Natomiast do odwołania skarżącego, w stanie faktycznym tej sprawy, doszło dopiero z dniem 30 kwietnia 2021r., i wydane w tym zakresie zarządzenie poddane zostało prawidłowej kontroli przez WSA w Poznaniu.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako nr 6 w jej petitum odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji co polegało na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiocie przesłuchania stron oraz świadków pomimo złożonych wniosków, w wyniku czego organowi administracji uniemożliwiono aktywne uczestnictwo w sprawie i tym samym pozbawiono go prawa do Sądu, co miało istotny wpływ na wydanie i treść wyroku WSA w Poznaniu skutkujące nieuzasadnionym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższej regulacji wynika, że celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem kontroli, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy do tak poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Zatem postępowanie dowodowe przed sądem ma jedynie charakter uzupełniający. Przede wszystkim musi być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a przy tym nie może spowodować nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sądach administracyjnych, inaczej niż w sądach powszechnych, udział w rozprawie nie jest obowiązkowy, sądy te zaś wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie przesłuchują stron postępowania jak i wskazywanych przez nich świadków. Niewątpliwie dla stron, uczestników postępowań sądowoadministracyjnych udział w rozprawie jest nie tylko prawem ale także realizacją konstytucyjnej zasady prawa do sądu i jawnego procesu.
Powyższe wskazuje, iż przed sądem administracyjnym nie jest przeprowadzane postępowanie dowodowe z wyjątkiem dopuszczenia dowodów z dokumentu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie przesłuchuje świadków jak również nie zleca przeprowadzania opinii przez zespoły biegłych. W przedstawionej sytuacji twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie pozostają całkowicie chybione. Nie mogło więc wobec tak podniesionego zarzutu dojść do naruszenia w sprawie art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji w sposób opisany w powołanym wyżej zarzucie.
Konkludując zaznaczyć należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż narusza ono prawo w sposób opisany w przekonującym, opartym na orzecznictwie Sądów administracyjnych uzasadnieniu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną wynikającą z art. 147 § 1 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o normę art. 204 pkt 2 p.p.s.a.