II OSK 2378/22

II OSK 2378/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2447/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 65 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. i W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2447/21 w sprawie ze skargi D.S. i W.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2021 r. znak: DON.7100.197.2021.RKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2447/21, oddalił skargę D.S. i W.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 4 października 2021 r. znak: DON.7100.197.2021.RKR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) w dniu 19 października 2016 r. podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych na działce nr [...] przy ul. D. w S., gm. S. stwierdzili, że działki o nr ewid. [...], [...] położone przy ul. D. w S., gm. S. stanowiły jedną działkę nr ewid. [...], która uległa podziałowi. Obecnie działka nr ew. [...] stanowi własność M.S., natomiast działka nr ew. [...] jest własnością D. i W.S. Działki zabudowane są budynkami, których budowa poprzedzona była uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (pozwolenia wydano przed podziałem działki nr ew. [...]). Budynek mieszkalny (obecnie na działce nr ew. [...]) oraz budynek gospodarczo- garażowy (obecnie na działce [...]) zrealizowane zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 sierpnia 1999 r. oraz z 31 stycznia 2006 r. wydanych przez Starostę Poznańskiego na rzecz D. i W.S.. Pomiędzy budynkiem gospodarczo-garażowym, a ścianą budynku zlokalizowanego przy granicy na sąsiedniej działce [...] zlokalizowana jest wiata gospodarczo-garażowa o wymiarach w planie 4 x 20 m sięgająca granicy z działką drogową z tyłu posesji. PINB pismem z 22 listopada 2016 r., poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy ww. wiaty. Po przeprowadzeniu postępowania, organ powiatowy postanowieniem z dnia 9 września 2020 r. znak: PINB/WOA/432/215/2016/11578 ustalił stronom opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł za budowę przedmiotowego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowieniem z dnia 22 października 2020 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie z 9 września 2020 r., zaś postanowieniem z 9 grudnia 2020 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia ww. zażalenia. Wobec powyższego organ powiatowy decyzją z 4 marca 2021 r. znak: PINB/WOA/432/215/2016/11578 na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 stawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. nakazał stronom rozbiórkę wiaty na działce nr [...] przy ul. D. w S., gm. S.
Dnia 1 kwietnia 2021 r. do WINB wpłynął wniosek D. i W.S. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 4 marca 2021 r., z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a.). Skarżący podnieśli, że pełnomocnictwo udzielone L.F. uprawniało go do ich reprezentowania w postępowaniu legalizacyjnym, dlatego brak wezwania do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa skutkuje nieważnością ww. decyzji.
WINB decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r. znak: WOA.7721.20.2021.MT odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wytłumaczył, iż strony działały przed organem I instancji przez pełnomocnika L.F. (pełnomocnictwo z 6 marca 2018 r.). Postanowienie PINB z 9 września 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zostało zaadresowane do L.F. i zostało przez niego odebrane w dniu 14 września 2020 r. Natomiast D. i W.S. (z pominięciem pełnomocnika) podaniem z 24 września 2020 r. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie PINB, które zostało rozpoznane postanowieniem WINB z 22 października 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia i skierowane bezpośrednio do stron. W ocenie organu odwoławczego udzielone pełnomocnictwo obejmowało działania pełnomocnika do "załatwienia wszelkich spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty na działce nr ewid. [...] w S.". Postanowienie PINB z 9 września 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej za budowę przedmiotowej wiaty jest natomiast elementem postępowania legalizacyjnego, które związane jest z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły strony. GINB decyzją z dnia 4 października 2021 r. znak: DON.7100.197.2021.RKR utrzymał w mocy decyzję WINB. W jej uzasadnieniu podniósł, że każda budowa obiektu wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami, czyli w warunkach samowoli, nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku, gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu lub jego części. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. PINB nałożył na skarżących opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł, która nie została jednak uiszczona, zatem zasadnym było orzeczenie o nakazie rozbiórki. W zakresie zarzutów skarżących dotyczących niewłaściwego umocowania pełnomocnika GINB wskazał, iż kwestia ta nie ma żadnego wpływu na zgodność z prawem rozstrzygnięcia kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym. Ewentualna wadliwość doręczenia stronom (skutkująca pozbawieniem ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu stopnia podstawowego) może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
D. i W.S. wnieśli skargę na decyzje GINB wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., przez uznanie, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżących L.F. uprawniało go do ich zastępowania w postępowaniu legalizacyjnym oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien był ją uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie wskazał, iż kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy zasadnie organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 4 marca 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty. Sąd podniósł, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Decyzja PINB z 4 marca 2021 r., której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 3 p.b. i art. 104 k.p.a. W ich ocenie decyzja ta obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszenie prawa.
Sąd wojewódzki wyjaśnił, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W cenie stron niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji PINB z 4 marca 2021 r. w ten sposób, że postanowienie z dnia 9 września 2020 r., ustalające opłatę legalizacyjną zostało doręczone L.F., który nie dysponował pełnomocnictwem do ich reprezentowania w tym postępowaniu, zatem nie można uznać, aby postanowienie z 9 września 2020 r. zostało skarżącym skutecznie doręczone. Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że powyższa okoliczność nie mogła stanowić o rażącym naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 4 marca 2021 r. Ewentualne nieprawidłowe doręczenie postanowienia z 9 września 2020 r. mogłoby stanowić o niezapewnieniu skarżącym czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też, jak słusznie zwrócił uwagę GINB, ewentualne procesowe naruszenie organu polegające na niezapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że pełnomocnictwo udzielone L.F. nie mogło dotyczyć wyłącznie wąskiej kwestii "uzyskania pozwolenia na użytkowanie". Zarówno czas udzielenia pełnomocnictwa, jak też sposób jego sformułowania a wreszcie odbieranie korespondencji i czynny udział w sprawie świadczą jednoznacznie, że pełnomocnictwo to miało charakter ogólny i obejmowało również odbieranie korespondencji w sprawie opłaty legalizacyjnej, będącej częścią całego postępowania legalizacyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że postanowienie PINB z 9 września 2020 r. zostało prawidłowo doręczone stronom, reprezentowanym wówczas przez L.F..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2922 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 65 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu II Instancji i stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku braku podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i jego przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania skarżący wnieśli o zmianę orzeczenia w ten sposób, że Sąd uchyli decyzję organu II instancji oraz stwierdzi nieważność decyli organu I instancji. Skarżący zrzekli się także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 4 marca 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący domagają się stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z powodu wadliwego przyjęcia, że L.F. był prawidłowo umocowany do ich reprezentowania w postępowaniu legalizacyjnym, a co za tym idzie organ zaniechał wezwania do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa.
Należy przy tym zauważyć, że skarżący kasacyjnie w ramach postępowania nieważnościowego zarzucają naruszenie przepisu prawa procesowego (błędnie przy tym wskazując art. 65 § 2 k.p.a.) nie wiążąc jednocześnie jego naruszenia z przesłanką rażącego naruszenia prawa i nie powołując w tym zakresie w podstawie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko i wyłącznie w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Należy również zauważyć, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Mając na względzie istotę podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, już na wstępie zastrzec trzeba, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu niewłaściwie umocowanego w sprawie, a w konsekwencji niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Są to odrębne postępowania nadzwyczajne, a przyczyny wznowienia postępowania odnoszą się do wad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13). Jak trafnie wskazał Sąd I instancji zasadą jest niekonkurencyjności obu trybów – wznowienia i stwierdzenia nieważności. Zatem nawet wadliwe pełnomocnictwo w świetle art. 32 i 33 k.p.a. nie powoduje nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1971/14, LEX nr 1986775.
Niezależnie od powyższego podzielić należy także stanowisko organów zaakceptowane przez Sąd I instancji, że skarżący udzielając pełnomocnictwa L.F. "do załatwienia wszelkich spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty na działce [...] w S. – z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w Poznaniu" udzieli pełnomocnictwa także do postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które jest częścią postępowania legalizacyjnego mającego na celu udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter wysoce odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy - to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.