II OSK 2378/10

II OSK 2378/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Dałkowska - Szary
Maria Werpachowska /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 435/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-09-03
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 97 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Maria Werpachowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 435/10 w sprawie ze skargi J. J.-Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września
2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 435/10 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. J. - Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania – uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o wymeldowaniu J. J. - Z. z pobytu stałego w lokalu nr 22 przy ul. [...] 12 w Krakowie. Od przedmiotowej decyzji zainteresowana złożyła odwołanie do Wojewody Małopolskiego.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. Wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 2393/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału odwodowego oraz dokonanie oceny zebranego materiału zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 K.p.a. Zwrócił ponadto uwagę, iż fakt toczącego się postępowania przed sądami lub organami prokuratury, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyny opuszczenia lokalu, nakłada na organ rozpoznający sprawę o wymeldowanie obowiązek zawieszenia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania sądowego lub przygotowawczego. Dopiero zebranie dokumentów zawierających rozstrzygnięcia w tych sprawach pozwalałoby na odniesienie się przez organy do twierdzenia skarżącej o braku dobrowolności opuszczenia spornego lokalu poprzez potwierdzenie tej okoliczności lub jej niepotwierdzenie przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją wydaną w dniu [...] czerwca 2009 r. orzekł o wymeldowaniu J. J. - Z. ze spornego lokalu.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła skarżąca wnosząc jednocześnie o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział I Cywilny sprawy z powództwa zainteresowanej przeciwko J. Z. o przywrócenie naruszonego posiadania ww. lokalu.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 4 listopada 2009 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu ww. orzeczenia organ wskazał, iż - w jego ocenie - zakończenie prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie postępowania o przywrócenie naruszonego posiadania ww. lokalu, umożliwi organowi II instancji ocenę przesłanki dobrowolności opuszczenia przez odwołującą się miejsca pobytu stałego.
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. Z., wskazując, iż postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w Krakowie nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy meldunkowej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2009 r., którym zawieszono postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] orzekającej o wymeldowaniu J. J. - Z. z pobytu stałego w lokalu nr 22 przy ul. [...] 12 w Krakowie oraz orzekł o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. W ocenie organu, Wojewoda Małopolski ma możliwość samodzielnej oceny czy skarżąca trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego. Organ dodał, iż rozstrzygnięcie dotyczące określenia sposobu korzystania z lokalu przy ul. [...] 12/22 nie ma wpływu na czynności meldunkowe.
J. J. - Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż postanowienie Wojewody Małopolskiego jest prawidłowe. Wskazała, iż strony przedmiotowego postępowania są byłymi małżonkami, pomiędzy którymi nie przeprowadzono postępowania o podział majątku dorobkowego. Zwróciła uwagę na fakt prowadzenia pomiędzy stronami przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie sprawy o przywrócenie naruszonego posiadania (sygn. akt [...]), którą - w jej ocenie - należy uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września
2010 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekającej o wymeldowaniu J. J. - Z. z pobytu stałego w lokalu nr 22 przy ul. [...] 12 w Krakowie. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego do którego organ administracji pierwszej instancji został zobowiązany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 2393/03) uchylił poprzednio wydaną w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu omawianego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał m. in., że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przez opuszczenie lokalu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, należy rozumieć opuszczenie dobrowolne i nie jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu takie opuszczenie, do którego strona została zmuszona, jeżeli strona podjęła przewidziane prawem środki w celu obrony swoich praw do przebywania w tym lokalu albo, jeżeli fakt zmuszenia do opuszczenia lokalu jest oczywisty lub został stwierdzony w postępowaniu karnym. Nadto, Sąd wskazał, iż jeżeli przed sądami lub organami prokuratury toczy się postępowanie, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyny opuszczenia lokalu, organ rozpoznający sprawę o wymeldowanie powinien zawiesić postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania sądowego lub przygotowawczego.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ponownie orzekł o wymeldowaniu J. J. - Z. z miejsca stałego pobytu z lokalu przy ul. [...] 12 w Krakowie. Rozpatrując natomiast sprawę na skutek złożonego odwołania Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 4 listopada 2009 r. zawiesił postępowanie odwoławcze prowadzone w przedmiocie wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu w spornym lokalu do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział I Cywilny sprawy z powództwa skarżącej przeciwko J. Z. o zakazanie naruszeń rzeczonego lokalu. Organ administracji uznał, iż w zaistniałej sytuacji kwestia opuszczenia lokalu przez J. J. - Z. pozostaje nadal otwarta, albowiem w dalszym ciągu rozstrzygające w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca opuściła sporny lokal w sposób dobrowolny.
Powołując się na art. 153 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydane zostało rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte bowiem zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd stwierdził, że Wojewoda Małopolski wydając w dniu 4 listopada 2009 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania był związany oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 2393/03). Z tego też względu, Sąd nie podzielił poglądu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż w przedmiotowym postępowaniu (prowadzonym na skutek uchylenia poprzednich orzeczeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie) Wojewoda Małopolski mógł dokonać samodzielnej oceny charakteru i przyczyny opuszczenia lokalu przez skarżącą.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego.
Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości
i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla przyjęcia przez organ meldunkowy dobrowolności opuszczenia lokalu przez powódkę konieczne jest orzeczenie sądu cywilnego w sprawie o naruszenie posiadania, podczas gdy dobrowolność opuszczenia została już ustalona wyrokiem sądu karnego, tzn. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), poprzez:
- niewłaściwe zastosowanie art. 153 tej ustawy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski, wydając w dniu 4 listopada 2009 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania, działał zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2393/03, podczas gdy wytyczne te, zgodnie również z art. 11 P.p.s.a., dotyczyły jedynie ustaleń charakteru i przyczyny opuszczenia lokalu dokonanych w postępowaniu karnym, nie zaś - co bezpodstawnie przyjął zaskarżony wyrok - w postępowaniu cywilnym (posesoryjnym),
- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski nie mógł dokonać samodzielnej oceny charakteru i przyczyny opuszczenia lokalu przez panią J. J. - Z., lecz jest związany rozstrzygnięciem przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie Wydział I Cywilny sprawy z powództwa skarżącej przeciwko panu J. Z. o przywrócenie posiadania,
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez bezpodstawne stwierdzenie, że postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, pełnomocnik odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów wskazał, że nie można przyjąć, iż organ administracji może być w przedmiotowej sprawie jednocześnie związany rozstrzygnięciem kilku różnych sądów. Jeżeli bowiem kwestia dobrowolności opuszczenia przez skarżącą lokalu ma charakter zagadnienia wstępnego, do którego rozstrzygnięcia uprawniony jest sąd, to z przepisów prawa materialnego winna wynikać kompetencja indywidualnie określonego sądu do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego. Do rozstrzygnięcia tego samego zagadnienia wstępnego nie mogą być powołane równocześnie dwa odrębne sądy: karny i cywilny. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjmujące, że do rozstrzygnięcia kwestii dobrowolności opuszczenia przez skarżącą lokalu powołane są równocześnie dwa różne sądy podważa zasadność instytucji zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu ewentualna kwestia wstępna została już rozstrzygnięta przez sąd karny.
Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że wobec nieprzypisania przez zaskarżony wyrok kwestii wstępnej jednemu, indywidualnie wskazanemu sądowi niezrozumiałe jest dlaczego w ocenie WSA zagadnienie to nie może być rozstrzygane samodzielnie przez organ administracji w ramach postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że wobec braku wyraźnej dyspozycji przepisów powszechnie obowiązujących sprawy administracyjne rozstrzygane są poza sądownictwem powszechnym i poddane wyłącznej kognicji sądów administracyjnych. Pełnomocnik wskazał, że również sąd administracyjny, rozstrzygający daną sprawę administracyjną, związany jest wyłącznie skazującym wyrokiem karnym, co stanowi ekspressis verbis wyrażony wyjątek od zasady odrębności drogi postępowania administracyjnego od drogi postępowania przed sądami powszechnymi (cywilnymi i karnymi).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. pełnomocnik wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2393/03 nakazał Prezydentowi Miasta Krakowa oraz Wojewodzie Małopolskiemu ustalenie, w jaki sposób zakończone zostały sprawy karne prowadzone przeciwko panu J. Z., których wynik może mieć wpływ na ocenę dobrowolności opuszczenia przez panią J. J. - Z. lokalu nr 22 przy ul. [...] 12 w Krakowie. Zgodnie z wytycznymi sądu, mając na uwadze dyspozycję art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, Prezydent Miasta Krakowa podjął działania w celu ustalenia sposobu zakończenia spraw karnych. Pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. nr SA-04.5115-691/03 organ gminy wystąpił do Sądu Okręgowego Wydział IV Karny w Krakowie o udzielenie informacji, czego dotyczyły prowadzone postępowania o sygn. akt IV Ka 1718/01, IV Ka 1799/07, IV Ka 1266/05 i w jaki sposób zostały zakończone. W tej samej dacie organ gminy wystąpił do Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza Wydział II Karny o udzielenie informacji, czego dotyczyło postępowanie prowadzone pod sygn. akt II K 1033/04/P i w jaki sposób zostało ono zakończone. Podkreślenia wymaga, że postępowanie o takiej właśnie sygnaturze wskazane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jako mogące mieć wpływ na ocenę dobrowolności opuszczenia lokalu przez panią J. J. - Z..
Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział IV Karny - Odwoławczy poinformował, że pan J. Z. we wszystkich poniżej wskazanych sprawach został prawomocnie uniewinniony od stawianych mu zarzutów:
- [...] (oskarżony J. Z. o przestępstwo z art. 157 § 2 kk, pokrzywdzona J. J. - Z.),
- [...] (oskarżony J. Z. o przestępstwo z art. 191 § 1 kk, art. 157 § 1 kk i art. 288 § 1 kk, pokrzywdzona J. J. - Z.),
- [...] (oskarżony J. Z. o przestępstwo z art. 157 § 1 kk oraz art. 288 § 1 kk).
Z kolei Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórze w Krakowie Wydział II Karny, pismem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II K.989/06/P poinformował, że postępowanie o sygn. akt [...] przeciwko J. Z., dotyczące czynów z art. 288 § 1 kk oraz z art. 157 § 2 kk, zostało uchylone do ponownego rozpoznania i toczyło się następnie pod sygnaturą [...]. W dniu 28 września 2007 r. zostało ono zakończone prawomocnym wyrokiem, w którym oskarżony został ponownie uniewinniony od zarzucanych mu czynów. Wyrok w przedmiotowej sprawie znajduje się w aktach sprawy dotyczącej wymeldowania pani J. J. -Z.. Wskazano w nim wprost, że pana J. Z. oskarżonego o to, że w okresie od grudnia 1998 r. do kwietnia 2004 r. w Krakowie groźbą pozbawienia życia zmuszał panią J. J. - Z. do zaniechania korzystania ze wspólnego mieszkania, uniewinniono od popełnienia zarzucanych mu czynów.
Prezydent Miasta Krakowa wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co znajduje wyraz w aktach sprawy, jak również w decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Organ obowiązany był bowiem do ustalenia sposobu zakończenia tylko tych postępowań karnych, które zostały wskazane przez sąd administracyjny, nie zaś wszystkich postępowań, jakie będą się toczyć w przyszłości przed sądami powszechnymi, również przed sądem cywilnym.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pełnomocnik podniósł, że Wojewoda Małopolski nie miał podstaw prawnych do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2009 r. z uwagi na wniesienie przez panią J. J. - Z. w dniu 15 czerwca 2009 r. powództwa do sądu cywilnego o przywrócenie naruszonego posiadania. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymeldowania pani J. J. - Z. Wojewoda Małopolski ma możliwość samodzielnej oceny, czy wymieniona trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego. Możliwość dokonania przez sąd cywilny w postępowaniu o przywrócenie naruszonego posiadania oceny takiej okoliczności nie pozbawia organu administracji ustawowego obowiązku do rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii. Powyższy pogląd wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1426/07 czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1690/07 i z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1298/07.
W ocenie skarżącego kasacyjnie zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z powództwa pani J. J. - Z. przeciwko panu J. Z. o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu jest bezzasadne. Kwestia związana z dobrowolnością opuszczenia lokalu przez panią J. J. - Z. została już poddana ocenie sądu powszechnego. Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórze Wydział II Karny w wyroku z dnia 28 września 2007 r. sygn. akt [...] (sprawa prowadzona wcześniej pod sygnaturą [...]) uniewinnił pana J. Z. od zarzucanych mu czynów polegających na zmuszaniu pani J. J. - Z. do zaniechania korzystania ze wspólnego mieszkania. Z ustaleń poczynionych przez MSWiA wynika, że wyrok ten został w dniu [...] czerwca 2008 r. utrzymany w mocy przez sąd okręgowy, co zostało podkreślone w postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r.
W końcowej części skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania przez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomimo że w przedmiotowej sprawie był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2393/03, bezpodstawnie uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 listopada 2009 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. J. - Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu na wstępie podniesiono, że J. Z. nie był uczestnikiem postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie. Pełnomocnik podał, że zgodnie z orzecznictwem, jedynie osoba, która ma być wymeldowana jest stroną takiego postępowania. Z tego też względu, J. Z. nie mógł wnieść zażalenia na zwieszenie postępowania, czego nie dostrzegł Minister.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych
w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie i zasługuje na uwzględnienie.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i ich zastosowania w konkretnym przypadku w danej sprawie. Obok oceny prawnej przepis zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania" elementu uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego przy czym ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie zaś wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania te są konsekwencją oceny i mają na celu zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2393/03 zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w uzasadnieniu wskazał, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy w zakresie wyjaśnienia kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu. Z materiału dowodowego wynika, iż już we wniosku J. Z. o wymeldowanie wskazane były sprawy wywołane zgłoszeniami przez skarżącą do organów ścigania o czyny z zakresu prawa karnego. Na toczenie się takich spraw wskazywała także skarżąca. W tej sytuacji dopiero zebranie dokumentów zawierających rozstrzygnięcia w tych sprawach pozwalałoby na odniesienie się przez organy do twierdzenia skarżącej o braku dobrowolności opuszczenia lokalu. Za dowolne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zatem ustalenia faktyczne organu znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale niekompletnym. Nie została bowiem zakończona sprawa z aktu oskarżenia wniesionego przez Prokuraturę przeciwko J. Z. o przestępstwo zmuszania skarżącej do zaniechania korzystania ze wspólnego mieszkania zarejestrowana pod sygn. akt [...]. W omawianym uzasadnieniu Sąd wskazał też, że jeżeli przed sądami lub organami Prokuratury toczy się postępowanie, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu, organ rozpoznający sprawę o wymeldowanie powinien zawiesić postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania sądowego lub przygotowawczego. Zwrócić należy uwagę, że wskazania Sądu dotyczyły stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania, zatem ustalenia sposobu zakończenia toczących się przeciwko J. Z. spraw karnych, a następnie dokonania przez organ oceny dobrowolności opuszczenia przez skarżącą lokalu. Prezydent Miasta Krakowa ponownie rozpoznając sprawę wykonał zalecenia Sądu i ustalił, że we wszystkich sprawach karnych J. Z. został uniewinniony, w tym również w sprawie [...] i dokonał oceny dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącą. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na przepis art. 153 P.p.s.a. uznał, że Wojewoda Małopolski wydając w dniu 4 listopada 2009 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania był związany oceną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie. Warunkiem istnienia takiego obowiązku jest tożsamość prawna i faktyczna rozstrzyganego przypadku. Obowiązek ten ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony w skutek zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie zauważył, że doszło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Wytoczenie przez skarżącą w 2009 r. powództwa o naruszenie posiadania było nową okolicznością faktyczną, która podlegała samodzielnej ocenie organu, bez związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Wojewoda Małopolski mógł dokonać samodzielnej oceny dobrowolności opuszczenia przez skarżącą lokalu.
Skarżący kasacyjnie zasadnie podniósł, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że tym zagadnieniem wstępnym jest wytoczenie przez skarżącą powództwa posesoryjnego o przywrócenie naruszonego posiadania. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie jest ustalenie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, okoliczności faktycznych czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Ewidencja ludności służy bowiem rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, zatem rejestracji stanu faktycznego a nie prawnego. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Należy zgodzić się z poglądami literatury prawa administracyjnego, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne (A. Wróbel {w:} M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 573).
Orzeczenie sądu cywilnego wydane w sprawie posesoryjnej będzie miało znaczenie w sprawie o wymeldowanie, jeśli zostanie wydane przed jej rozstrzygnięciem, organ zobowiązany będzie wziąć je pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Gdyby jednak sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, żądanie udzielenia ochrony posesoryjnej może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez osobę żądającą takiej ochrony. Nie bez znaczenia pozostaje w niniejszej sprawie okoliczność, że skarżąca powództwo o naruszenie posiadania wytoczyła w czerwcu 2009 r., zatem po upływie kilku lat od wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie jej wymeldowania i po prawomocnym zakończeniu wszystkich spraw karnych wobec J. Z.. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1244/05). W przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana, istnieje podstawa do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona nadal tam na stałe zamieszkiwać. Fakt wytoczenia przez osobę wnioskowaną do wymeldowania powództwa o przywrócenie posiadania ma zatem istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że Wojewoda Małopolski nie mógł dokonać samodzielnej oceny charakteru i przyczyny opuszczenia lokalu przez skarżącą.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za trafny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga J. J. - Z. jest bezzasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r., że fakt, iż skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie o przywrócenie naruszonego posiadania lokalu nr 22 położonego przy ul. [...] 12 w Krakowie nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania jej z tego lokalu. Wojewoda Małopolski może dokonać samodzielnej oceny czy skarżąca trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego z uwzględnieniem jako elementu stanu faktycznego sprawy wytoczenia powództwa posesoryjnego.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.