II OSK 2377/21

II OSK 2377/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon
Tomasz Stawecki
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 66/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-05-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 162 § 1pkt 1 art. 7 art. 77 § 1 art. 80 art. 84 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 § 3 art. 153 art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 66/21 w sprawie ze skargi A. G. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 66/21, oddalił skargę A. G. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] października 2019 r., którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] maja 1999 r. nakazującej K. T. i M. T. wykonanie do 30 sierpnia 1999 r. następujących przeróbek budynku mieszkalnego przy ul. T. [...] mających na celu doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu: 1. usunąć z istniejących przewodów kominowych we wspólnej ścianie grubości 38 cm piony kanalizacyjne i wodociągowe oraz usunąć odgałęzienia boczne przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych znajdujących się w ścianie wspólnej; 2. istniejące przewody kominowe wykonane niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę należy wypełnić materiałem tłumiącym hałas lub zabetonować na całej wysokości (łącznie z kondygnacją piwnic). Betonowanie należy wykonać odcinkami o wysokości nie większej niż 1,5 m poprzez otwory boczne wykute w ścianach przewodów, poszczególne odcinki należy betonować w odstępach jednodniowych, wystający ponad dach istniejący komin należy zlikwidować; 3. wykonać ścianę budynku od strony granicy z działką A. i J. G. jako samodzielną ścianę graniczną tak, jak to przewidywało wydane pozwolenie na budowę z [...] stycznia 1993 r., tj. w części muru bez przewodów grubości co najmniej 25 cm oraz w części muru z przewodami kominowymi grubości co najmniej 38 cm licząc od istniejącej osi ściany wspólnej pomiędzy budynkami nr [...] i [...], tej, która pokrywa się z granicą pomiędzy działkami, ścianę należy wykonać na całej wysokości budynku w następujący sposób: na odcinkach, gdzie obecnie grubość istniejącej wspólnej ściany wynosi 25cm należy domurować warstwę z cegły pełnej grubości 12cm od strony budynku Państwa T., natomiast w pozostałej części, tj. na odcinku, gdzie obecnie występują przewody kominowe, po likwidacji (zabetonowaniu) tych przewodów należy wykonać poza licem istniejącej ściany odrębny mur grubości 38cm z kanałami rozmieszczonymi tak. jak w projekcie technicznym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1993 r. Dopuszcza się rozwiązanie alternatywne polegające na wymurowaniu na tym odcinku poza licem istniejącej ściany odrębnego trzonu wentylacyjno - spalinowego z pustaków wentylacyjnych i spalinowych obudowanych cegłą grubości 6,5cm o ilości przewodów zgodnie z w/w projektem technicznym, zakończonych kominem wyprowadzonym ponad dach budynku; 4. ruraż instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej, tj. piony wodociągowe i kanalizacyjne wraz z rozgałęzieniami bocznymi należy umieścić poza licem pogrubionej ściany lub ze względów estetycznych w bruzdach (ale nie w kanałach) tak, aby w miejscu bruzdy pozostała grubości muru 25cm licząc do linii rozgraniczającej zbliźniaczone budynki, tj. osi obecnej ściany wspólnej; 5. dokonać izolacji rurażu wodociągowo - kanalizacyjnego, tj. pionów wodociągowych i kanalizacyjnych wraz z odgałęzieniami bocznymi materiałem dźwiękochłonnym w celu zapobieżenia powstawaniu i rozchodzeniu się hałasów, w części dotyczącej: pkt 1 tej decyzji, to jest usunięcia z istniejących przewodów kominowych we wspólnej ścianie grubości 38cm pionów kanalizacyjnych i wodociągowych oraz usunięcia odgałęzień bocznych przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych znajdujących się w ścianie wspólnej, pkt 3 tej decyzji, w zakresie wykonania ściany budynku od strony granicy z działką Państwa G., jako samodzielnej ściany granicznej tak, jak to przewidywało wydane pozwolenie na budowę z [...] stycznia 1993 r., tj. w części muru bez przewodów grubości co najmniej 25 cm oraz w części muru z przewodami kominowymi grubości co najmniej 38cm licząc od istniejącej osi ściany wspólnej pomiędzy budynkami nr [...] i [...], tej, która pokrywa się z granicą pomiędzy działkami, ścianę należy wykonać na całej wysokości budynku w następujący sposób: na odcinkach, gdzie obecnie grubość istniejącej wspólnej ściany wynosi 25 cm należy domurować warstwę z cegły pełnej grubości 12cm od strony budynku Państwa T.,
- z uwagi na to, że wykonanie obowiązków określonych w pkt 1 i 3 ww. decyzji stało się w obecnym stanie faktycznym bezprzedmiotowe, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym.
Uzasadniając przywołane na wstępie oddalenie skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pierwszej kolejności podkreślił, że zaskarżone w niniejszej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia, nie dotyczyło całości decyzji PINB dla Miasta [...] z [...] maja 1999 r., ale tylko jej części dotyczącej dwóch z pięciu punktów opisujących nakazane przeróbki (tj. punktu 1 i 3), a nadto odnośnie przeróbek opisanych w punkcie 3 tej decyzji, tylko w zakresie jednego z dwóch alternatywnych rozwiązań przewidzianych w tym punkcie, ponieważ drugie z tych rozwiązań, zostało w ocenie organów zrealizowane. Oznacza to, że podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące domniemanego niewykonania innych przeróbek niż wymienione w zaskarżonych decyzjach, w szczególności dotyczących umiejscowienia rurażu instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej (pkt 4 decyzji z [...] maja 1999 r.), izolacji tego rurażu w celu zapobieżenia powstawania i rozchodzenia się hałasów (pkt 5) oraz wypełnienia istniejących przewodów kominowych materiałem tłumiącym hałas na całej wysokości łącznie z kondygnacją piwnic (punkt 2), zamiast ich zabetonowania – znajdowały się całkowicie poza zakresem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji i niniejszej sprawy. Odnosząc się natomiast do rzeczywistego zakresu sprawy Sąd wskazał, że zdaniem [...]WINB w [...] wykonanie obowiązków określonych w pkt 1 i 3 decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r. stało się w obecnym stanie faktycznym bezprzedmiotowe, ponieważ długo po wydaniu decyzji z [...] maja 1999 r. doszło do zmiany stanu faktycznego, który był przesłanką wydania tamtej decyzji, ponieważ w przedmiotowym budynku wykonane zostały w 2009 r. istotne roboty budowlane. W szczególności w ramach przeróbek nakazanych w punkcie 1 decyzji z [...] maja 1999 r., zamiast usunięcia w całości z istniejących przewodów kominowych we wspólnej (jak się wówczas wydawało, o czym będzie jeszcze niżej mowa) ścianie grubości 38 cm pionów kanalizacyjnych i wodociągowych oraz odgałęzień bocznych przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych znajdujących się w tej ścianie wspólnej, usunięto jedynie część tych przewodów, a pozostałości są wyłączone z pracy w sposób trwały i uniemożliwiający przywrócenie ich do użytkowania w przyszłości, ponieważ w podejściu do instalacji wstrzyknięta została pianka rozprężna. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w miejsce tej starej, wyłączonej z użytkowania instalacji, została zgodnie z decyzją z [...] maja 1999 r. wykonana i zaizolowana nowa instalacja, która całkowicie przejęła funkcję starej. W ocenie organu, z którą należy się zgodzić, dodatkowo wyklucza to dążenie kogokolwiek do przywracania do użytku starej instalacji. W ramach przeróbek nakazanych w punkcie 3 decyzji z [...] maja 1999 r., zrealizowany został wariant alternatywny polegający na wykonaniu odrębnego trzonu wentylacyjno-spalinowego usytuowanego w odległości 74 cm od ściany pomiędzy budynkami. W ten sposób, w ocenie organu, decyzja z [...] maja 1999 r. w stosunku do odcinka ściany na II i III kondygnacji posiadającego grubość 38 cm została wykonana i tego nakazu nie dotyczy wygaśnięcie decyzji z [...] maja 1999 r. Natomiast na odcinku ściany na II i III kondygnacji posiadającym grubość 25 cm, który miał być pogrubiony przez domurowanie warstwy z cegły pełnej grubości 12 cm od strony budynku T., wykonane zostało obłożenie całej powierzchni ściany warstwą wełny mineralnej na stelażu, wykończone płytami gipsowo-kartonowymi. W przedstawionych okolicznościach faktycznych, które zostały, zdaniem Sądu, prawidłowo ustalone, z powyższym stanowiskiem organu należy się zgodzić. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub są wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Sąd podniósł, że decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo istnieją przesłanki faktyczne, w oparciu o które została wydana. Kiedy natomiast powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2010 r., II SA/Wa 1437/10). W sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa, leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania. Spośród dwóch obowiązków nałożonych decyzją z [...] maja 1999 r. będących rzeczywistym przedmiotem zaskarżonej decyzji, obowiązek wskazany w punkcie 3 tamtej decyzji został wykonany zgodnie z jego brzmieniem, przy czym dotyczy to dopuszczonego w tamtej decyzji "rozwiązania alternatywnego polegającego na wymurowaniu na tym (tj. opisanym w pierwszej części tego punktu) odcinku poza licem istniejącej ściany odrębnego trzonu wentylacyjno-spalinowego z pustaków wentylacyjnych i spalinowych obudowanych cegłą grubości 6,5 cm o ilości przewodów zgodnie z w/w projektem technicznym, zakończonych kominem wyprowadzonym ponad dach budynku". Skoro tak, to dokonywanie alternatywnie przewidzianych w tym punkcie przeróbek zmierzających do realizacji tego samego celu, stało się w ocenie Sądu w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Jeżeli jednak, zdaniem skarżących, zastosowane rozwiązanie alternatywne celu tego nie realizowało, to powinni oni byli zaskarżyć decyzję z [...] maja 1999 r. domagając się uchylenia tamtej decyzji w części dopuszczającej wspomniane alternatywne rozwiązanie. Skoro tego nie zrobili, a tamta decyzja stała się ostateczna, to dokonany przez inwestorów wybór jednego z dopuszczonych rozwiązań, musi być uznany za dopuszczalny. Odnośnie drugiego z obowiązków nałożonych decyzją z [...] maja 1999 r. będących rzeczywistym przedmiotem zaskarżonej decyzji, tj. obowiązku, o jakim mowa w jej punkcie 1, Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że nie został on wykonany w całości. W szczególności nie doszło do usunięcia w całości ze ściany starych przewodów wodociągowo-kanalizacyjnych. Oceniając jednak zakres wykonanych robót budowlanych, t.j. fakt trwałego wyłączenia tych przewodów z możliwości użytkowania poprzez wstrzyknięcie do nich pianki rozprężnej, a także wykonania całkowicie nowej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, zaizolowanej zgodnie z decyzją z [...] maja 1999 r., nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że cel tej przeróbki został osiągnięty, a wywody skarżących dotyczące teoretycznej możliwości ponownego uruchomienia tej starej instalacji, pozbawione są racjonalnych podstaw. Jak to bowiem trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, istnienie nowej instalacji wyklucza racjonalność dążenia kogokolwiek do przywracania do użytku starej instalacji. Jest to również prawnie niedopuszczalne, skoro w toku postępowania, w wyniku rozgraniczenia dokonanego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2003 r., sygn. akt [...] pomiędzy nieruchomością małżonków G., a nieruchomością małżonków T. okazało się, że ściana, w której znajdują się pozostałości starej instalacji, stoi obecnie w całości na gruncie skarżących. Dokonanie więc w niej jakichkolwiek robót budowlanych będzie wymagało zgody skarżących.
W ocenie Sądu ma rację organ odwoławczy wywodząc, że głównym motywem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w 1999 r. i zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 1999 r., była kwestia przenikania hałasu przez ścianę do budynku skarżących. O takim celu tamtej decyzji świadczy jej uzasadnienie, a nawet wprost rozstrzygnięcie zamieszczone w jej piątym punkcie. Nałożono bowiem w nim obowiązek dokonania izolacji rurażu wodociągowo-kanalizacyjnego wraz z odgałęzieniami bocznymi materiałem dźwiękochłonnym w celu zapobieżenia powstawaniu i rozchodzeniu się hałasu. Wskazanego natomiast w piśmie pełnomocnika skarżących z 5 kwietnia 2021 r. celu decyzji z 1999 r., tj. wzmocnienia konstrukcji budynku w miejscu, w którym zgodnie z pierwotnym projektem powinny istnieć dwie, przylegające do siebie murowane ściany - nie da się wyczytać ani z sentencji, ani z uzasadnienia tamtej decyzji. Biorąc pod uwagę rzeczywisty i wynikający z przebiegu postępowania cel decyzji z [...] maja 1999 r., Sąd zgodził się z organem, że został on w całości zrealizowany. Po wydaniu tamtej decyzji bowiem, doszło do takich zmian w przedmiotowym budynku, że nie można zarzucić braku wystarczającej izolacyjności akustycznej ściany pomiędzy budynkami stron. O wystarczającej izolacyjności świadczy charakterystyczne zachowanie się skarżących w toku postępowania, którzy nie wyrazili zgody na podjętą przez organ I instancji próbę wykonania pomiarów hałasu w ich budynku - gdyby normy hałasu rzeczywiście były w mieszkaniu skarżących przekroczone, nie powinni oni mieć wątpliwości ani obaw w przeprowadzeniu dowodu, który ich twierdzenia mógł wykazać. Sprzeciwiając się jego przeprowadzeniu bez racjonalnego powodu dali podstawy do tezy, że celem ich działań w toku postępowania nie była ochrona tych interesów, które legły u podstaw decyzji PINB w [...] z [...] maja 1999 r. Taka okoliczność natomiast musi być brana pod uwagę w nowym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., a więc zmierzającym do oceny, czy nakaz wykonania przeróbek orzeczonych w decyzji z [...] maja 1999 r., nie stał się bezprzedmiotowy. Nie mogąc zatem skorzystać z dowodu z opinii biegłego, organy obu instancji zasadnie, na podstawie art. 75 § 1 i 77 § 4 k.p.a. ustaliły i zakomunikowały stronom akustyczną izolacyjność ściany oddzielającej mieszkania skarżących oraz K. i M. T., o lepszym współczynniku, niż wymaga tego norma PN-B-02151-3:1999 dla ścian oddzielających lokale mieszkalne w budynkach jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek wygaśnięcia decyzji administracyjnej, tj. istnienia interesu społecznego lub interesu strony w wygaszeniu decyzji, Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie również została ona wykazana. Nie chodzi jednak o interes strony, bo w sytuacji, kiedy w postępowaniu bierze udział więcej niż jedna strona, interesu strony, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie można odnosić do jednej z nich, zwłaszcza kiedy druga strona ma interes przeciwny. Stosowanie tej normy (wygaszanie decyzji bezprzedmiotowej w interesie strony) jest możliwe w sytuacji, kiedy w postępowaniu bierze udział jedna strona lub gdy interesy wszystkich stron postępowania są zbieżne. Ponieważ w niniejszej sprawie bierze udział więcej niż jedna strona, a ich interesy są skrajnie rozbieżne, nie może być wątpliwości, że niewątpliwy interes K. i M. T. w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji zobowiązującej ich decyzją z [...] maja 1999 r. do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu – nie może być wystarczającym powodem do wydania decyzji opartej na treści art. 162 § 1 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji, leży jednak, w ocenie Sądu, w interesie społecznym. Po pierwsze dlatego, że jak to wyżej wykazano, decyzja ta w części objętej decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie, stała się bezprzedmiotowa. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej narusza interes społeczny. Po drugie Sąd wyraził pogląd, że zakończenie trwającego 22 lata postępowania dotyczącego wykonania decyzji nakazującej wykonanie przeróbek mających na celu doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu, w sposób, którego realnej szkodliwości dla skarżących nie wykazują nawet oni sami – w sposób niewątpliwy leży w interesie społecznym, zwłaszcza biorąc pod uwagę ilość postępowań i kosztów, jakie spór między stronami wygenerował.
Odnosząc się natomiast do domniemanych szkód i zagrożeń, jakich mają doznawać skarżący w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, Sąd zauważył, że zostały one wskazane dopiero w piśmie pełnomocnika skarżących z 5 kwietnia 2021 r., a więc ponad rok po wydaniu zaskarżonych decyzji, co uniemożliwiało organom odniesienie się do nich. Ponadto zarzuty te sprowadzają się tylko do tezy, że niezgodne z pierwotną decyzją z 1999 r. umieszczenie przedmiotowych instalacji na wszystkich kondygnacjach budynku w ścianie szczytowej-nośnej bez zwiększenia jej grubości, w połączeniu z brakiem jakiejkolwiek przerwy dylatacyjnej powoduje hałasy, drgania oraz widoczne pęknięcia na ścianie. Według subiektywnych twierdzeń pełnomocnika skarżących, skutki niezrealizowania decyzji z [...] maja 1999 r. są w dalszym ciągu odczuwalne dla skarżących. Tymczasem z ustaleń organów, które zasługują na akceptację wynika, że nowa instalacja została wykonana całkowicie poza licem ściany szczytowej-nośnej, w której była ona poprzednio, a ponadto ten nowy ruraż wodociągowo-kanalizacyjny został zaizolowany stosownie do nakazu z punktu 5 decyzji z [...] maja 1999 r. W tym, a także w pozostałych nakazach tej decyzji nie ma natomiast wymogu pozostawienia przerwy dylatacyjnej. Trzeba ponadto powtórzyć, że jeżeli zdaniem skarżących, nakazane alternatywnie w punkcie 3 decyzji z [...] maja 1999 r. rozwiązanie, nie jest wystarczające dla osiągnięcia celów tamtej decyzji, to powinni byli doprowadzić do jej uchylenia bądź zmiany w tej części. Skoro do tego nie doszło, to obecnie nie można domniemanych niedogodności związanych z hałasem oraz szkód dotyczących ściany szczytowej-nośnej budynku skarżących, wiązać z niewykonaniem punktu 1 i 3 decyzji z [...] maja 1999 r.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że również one nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut zaakceptowania przez organ II instancji ustalenia organu I instancji, że dalsze prowadzenie egzekucji obowiązków wykonania robót budowlanych zgodnie z decyzją z [...] maja 1999 r. stanowi niepotrzebną ingerencję w konstrukcję ściany wspólnej między budynkami stron, pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy wykonane przez zobowiązanych roboty budowlane doprowadziły do zrealizowania celu określonego wspomnianą decyzją, pomija powszechnie znaną i akceptowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych okoliczność, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Podnoszone natomiast przez skarżących kwestie dotyczące niewykonania decyzji z [...] maja 1999 r., co ma wynikać z powołanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało dla sprawy znaczenia, ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy nie była kontrola wykonania decyzji nakładającej obowiązki, ale jej bezprzedmiotowość w objętym niniejszą sprawą zakresie i zachodzenie interesu społecznego w jej umorzeniu.
Skargą kasacyjną A. G. i S. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999r. (znak: [...]) za bezprzedmiotową, a w konsekwencji że zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, pomimo iż ww. decyzja nie jest bezprzedmiotowa, gdyż pozostaje wykonalna, istnieje nadal stosunek materialnoprawny leżący u podstaw wydania decyzji, w szczególności istnieje podmiot, na który nałożono obowiązek oraz przedmiot, którego obowiązek dotyczy, a wykonanie prac w sposób odmienny od obowiązków wynikających w ww. decyzji nie stanowi podstawy do uznania decyzji za bezprzedmiotową;
b) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż interes społeczny przemawia za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., podczas gdy utrzymanie ww. decyzji w mocy nie stanowi naruszenia interesu społecznego, a ponadto badanie interesu społecznego w wygaśnięciu decyzji winno być ustalane po uprzednim stwierdzeniu bezprzedmiotowości decyzji, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca, a w konsekwencji błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji;
2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1/12) oraz w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 3218/14), pomimo iż stan faktyczny nie uległ zmianie od 2009 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999r. zostały wykonane, gdyż został osiągnięty cel, który przyświecał wydaniu przedmiotowej decyzji, a mianowicie ograniczenie hałasu, pomimo iż uczestnicy nie wykonali ciążących na nich obowiązków w sposób przewidziany w ww. decyzji, a zatem nie doszło do ziszczenia się celu przewidzianego w decyzji, tj. nie zostały wykonane obowiązki w zakresie dokonania poprawek;
b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt. II OSK 1/12), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r. (sygn. akt. II OSK 3218/14), decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]), mimo że dowody te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, a ich brak spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie polegające na uznaniu, że doszło do ziszczenia się celu przewidzianego w decyzji poprzez wykonanie nałożonych obowiązków;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]) pomimo dokonania przez organ II instancji dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegających na tym, iż prace poprawkowe wykonane przez uczestników postępowania nie doprowadziły do osiągnięcia celów wydanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r. za jakie uznać należy wykonanie prac naprawczych zgodnie z nałożonymi obowiązkami, a w konsekwencji błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji;
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w [...] z dnia [...]grudnia 2019 r. pomimo dokonania przez organ II instancji dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego co doprowadziło do uznania za prawidłowe ustaleń dotyczących stwierdzenia przez organ I instancji, że roboty budowlane wykonane dotychczas przez zobowiązanych w sposób wystarczający realizują cel określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., w sytuacji gdy zobowiązani nie wykonali obowiązków wymienionych w treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r. i tym samym nie zrealizowali celu określonego w tej decyzji;
e) art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. pomimo dokonania przez organ II instancji dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego co doprowadziło do uznania za prawidłowe ustaleń dotyczących stwierdzenia przez organ I instancji, że "(...) wykonane przez zobowiązanych roboty budowlane doprowadziły obiekt do stanu zgodnego z prawem, usunięto bowiem przyczyny drgań i hałasu powodowanych pracą urządzeń wodnokanalizacyjnych, a prawidłowość ich wykonania potwierdziły oględziny dokonane przez inspektorów nadzoru budowlanego oraz oceny i opinii rzeczoznawców budowlanych..", pomimo, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie uzasadnia wysnucia takich wniosków;
f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. pomimo dokonania przez organ II instancji dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego co doprowadziło do pominięcia przez organ II instancji treści płynących z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1/12), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 3218/14), a także z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]), pomimo, że z treści tych dokumentów wprost wynika, że roboty budowlane powinny zostać wykonane zgodnie z treścią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., a nie w sposób świadczący o osiągnięciu jej efektów końcowych;
g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. pomimo zaniechania przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia czy wykonane przez zobowiązanych roboty budowlane doprowadziły do zrealizowania celu określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r. i uznania przez Sąd I instancji, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, który posiada wystarczającą wiedzę i ustalenie ww. okoliczności nie wymaga wiedzy specjalistycznej, podczas gdy dla ustalenia istotnych okoliczności sprawy konieczne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy w niniejszej sprawie.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wnieśli o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
W pierwszej kolejności podnieść należało, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty związane z pominięciem zarówno przez organy jak Sąd pierwszej instancji wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym to postępowaniu dokonuje się oceny ziszczenia się szczegółowo wskazanych w tym przepisie przesłanek. Nie sposób w związku z tym przyjąć, aby w postępowaniach o zupełnie innych przedmiotach (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego; stwierdzenie wykonania obowiązku; odmowa stwierdzenia nieważności) i innych przesłankach w nich ocenianych, sformułowano stanowiska wiążące w tej sprawie. Z tych też względów podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie można ponadto w okolicznościach przedmiotowej sprawy skutecznie zarzucać orzekającym w sprawie organom dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko co do nieprzeprowadzenia przez organy dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy wykonane przez zobowiązanych roboty budowlane doprowadziły do zrealizowania celu określonego decyzją z [...] maja 1999 r. Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających specjalistyczną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 751/18; z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17 - publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie brak było wątpliwości co do zakresu wykonanych przez zobowiązanych robót budowlanych, o czym świadczy zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy i co znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w prawie decyzji. Przy czym zwrócenia uwagi wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi w istocie zarzutów co do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy ale kwestionuje jego ocenę pod kątem ziszczenia się przesłanek z zastosowanego przez organy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przechodząc do oceny prawidłowości uznania, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] maja 1999 r. w części dotyczącej pkt 1 i 3 tej decyzji, należy w pierwszej kolejności podzielić stanowisko, że celem nałożenia tych obowiązków na K. i M. T. było zapewnienie wymaganej izolacji akustycznej. Powyższe wynika z charakteru nałożonych obowiązków, a także wprost z uzasadnienia ww. decyzji, w której wskazano, że "nakazane przeróbki budynku Państwa T. spowodują, że przegroda pomiędzy budynkami nr [...] i [...] będzie spełniać wymagania ochrony akustycznej" (str. 4 decyzji). Realizując obowiązek nałożony w pkt 1 decyzji z [...] maja 1999 r., którym nakazano K. i M. T. usunięcie z istniejących przewodów kominowych we wspólnej ścianie grubości 38 cm pionów kanalizacyjnych i wodociągowych oraz usunięcie odgałęzień bocznych tych przewodów znajdujących się w tej ścianie, zobowiązani – jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów – usunęli jedynie część tych przewodów, jednak ich pozostałości w sposób trwały wyłączyli z użytkowania wstrzykując w podejściu do instalacji piankę rozprężną, a w zamian wykonali nową, w całości zaizolowaną instalację wodociągowo–kanalizacyjną poza ścianą wspólną. W ten sposób zlikwidowano uciążliwości związane z nadmiernym hałasem emitowanym przez pracujące przewody wodociągowe i kanalizacyjne. Realizując natomiast obowiązek nałożony na zobowiązanych w pkt 3 omawianej decyzji, tj. obowiązek wykonania ściany budynku od strony granicy z działką A. i J. G. jako samodzielnej ściany granicznej w części muru bez przewodów grubości co najmniej 25 cm oraz w części muru z przewodami kominowymi o grubości co najmniej 38 cm licząc od istniejącej osi ściany wspólnej między budynkami nr [...] i [...], zobowiązani wykonali pogrubienie ściany wspólnej o jednakowej grubości (takiej jaka występowała na odcinku ściany z przewodami kominowymi) ścianką z wełny mineralnej i płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie stalowym zamocowanym na istniejącej ścianie murowanej z cegły. Powyższe rozwiązanie, mimo iż stanowi rozwiązanie zamienne, to jednak realizuje założony cel izolacyjności akustycznej. Przy czym jak wskazują organy, stanowi rozwiązanie bardziej poprawne i nowocześniejsze technologicznie. Powyższe okoliczności słusznie w konsekwencji doprowadziły do uznania spełnienia się przesłanek wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] maja 1999 r. w omawianej części. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak podnosi się w orzecznictwie, bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy spowoduje ona taki skutek (wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12). Zauważyć należy, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 k.p.a. należy – obok uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, 155 k.p.a.), wywłaszczenia prawa gdzie pozbawia się stronę "dobrze" nabytego prawa (art. 161 k.p.a.) oraz uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) – do środków nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych ze względów celowościowych. Mieści się zatem w grupie tych środków prawnych, które służą administracji publicznej do kontroli decyzji na etapie ich wykonywania, przy czym wzorca czynności kontrolnych trzeba poszukiwać w "przedmiotowości" decyzji. Ową "przedmiotowość" decyzji należy rozumieć jako pozostawanie aktu w obrocie prawnym w wymiarze materialnym, a więc w takim, który pozwala na jej stosowanie przez adresata oraz inne podmioty, wobec których wywołała skutki prawne, jak i przez organ administracji, który z decyzji tej czerpie pewne uprawnienia, ale też obowiązki (np. obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych). W przedmiotowej sprawie, ze względu na wykonane przez zobowiązanych ww. roboty budowlane, doszło do zrealizowania celu nałożonego na zobowiązanych w pkt 1 i 3 tej decyzji, a w konsekwencji do bezprzedmiotowości tych obowiązków. W wyniku zrealizowanych robót doszło bowiem do takiej zmiany stanu faktycznego, która czyni bezcelowym wykonanie decyzji z [...] maja 1999 r. w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Nie ma przy tym w okolicznościach przedmiotowej sprawy znaczenia, że zobowiązani zrealizowali te cele w sposób zamienny niż założono w ww. decyzji. Niewątpliwie miał na to m.in. wpływ – co zresztą wynika z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji - znaczny upływ czasu, jaki upłynął od jej wydania i zmiany technologiczne jakie niewątpliwie po jej wydaniu zaistniały. Nie można ponadto tracić z pola widzenia okoliczności, że zgodnie z treścią art. 162 § 1 k.p.a., oceny zrealizowania obowiązków wynikających z pkt 1 i 3 ww. decyzji, a w konsekwencji ich bezprzedmiotowości, dokonywał ten sam organ, który nałożył te obowiązki. Odnośnie natomiast drugiej z przesłanek, o jakiej stanowi art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazać należy, że w sytuacji gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji (bądź jej części), która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa, leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji (części decyzji), która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania.
Z tych wszystkich względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.