II OSK 2376/18

II OSK 2376/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1383/17 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2018-05-09
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 par. 4, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1383/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 marca 2012 r. nr XVII/477/12 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1383/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 marca 2012 r., nr XVII/477/12, w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Miasta Szczecin działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858, ze zm., "Uzzw") podjęła w dniu 26 marca 2012 r., w/w uchwałę w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" (Regulamin, uchwała).
W wyroku przytoczono dalej, że Prokurator Rejonowy Szczecin-Niebuszewo w Szczecinie zaskarżył powyższą uchwałę do WSA w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na istotne naruszenie:
1) art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP, art. 19 ust 2 i art. 31 Uzzw poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie § 20 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu,
2) art. 19 ust 2 pkt 1 Uzzw poprzez niewyczerpanie minimalnego zakresu treści uchwały i zaniechanie wskazania "minimalnego poziomu usług", albowiem w § 3 Regulaminu przytoczone są jedynie "zapisy przetransponowane wprost z Uzzw", a jednocześnie uchwała zawiera w § 3 pkt 1 niedopuszczalną subdelegację uprawnień prawotwórczych na przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wskazując, że ilość dostarczanej wody ma być regulowana umową,
3) § 137 i 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908, "Rztp") poprzez liczne powtórzenia w enumeratywnie wskazanych w skardze przepisach Regulaminu oznaczonych przepisów Uzzw.
W uzasadnieniu skargi Prokurator po przywołaniu § 20 uchwały zwrócił uwagę na brak ustawowego upoważnienia w zakresie obciążania obywateli obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych z własnych środków, nawet za ich zgodą oraz obligowania ich do przekazania tych urządzeń przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu lub gminie. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący prokurator przywołał wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2006 r., II SA/Go 432/06, w którym orzeczono, że "Sprzeczna z treścią art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.) jest treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w którym nałożono na odbiorcę, za jego zgodą, obowiązek wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych z własnych środków".
W argumentacji zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw poprzez niewyczerpanie minimalnego zakresu treści uchwały i zaniechanie wskazania "minimalnego poziomu usług" skarżący prokurator podniósł, że uchwalając na jego podstawie Regulamin, Rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, zaś wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego.
Z kolei, zdaniem Prokuratora, skala powtórzeń uregulowań ustawowych w skarżonej uchwale, czyni ją niemalże tożsamą z Uzzw, co świadczy o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących techniki prawodawczej.
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty podniesione przez Prokuratora za bezzasadne.
W pierwszej kolejności wyjaśniono, że w świetle § 20 zaskarżonej uchwały możliwość wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i ich przekazanie na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem osób, o których mowa w tym przepisie. Przy czym uchwalając ten przepis nie przekroczono delegacji ustawowej, albowiem upoważnienie do uregulowania tej kwestii w Regulaminie wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 Uzzw. Stąd za niezrozumiałe uznano powoływanie się przez skarżącego na wyrok II SA/Go 432/06.
Dalej wskazano, że skarżący odczytuje treść § 3 Regulaminu w oderwaniu od pozostałych postanowień uchwały i z tego powodu dochodzi do błędnego wniosku, że jedynie jej § 3 reguluje "minimalny poziom usług", kiedy postanowienia regulujące tę kwestię są zawarte również w innych przepisach tegoż Regulaminu.
Zdaniem organu gminy w zaskarżonej uchwale nie zawarto też niedopuszczalnej subdelegacji uprawnień prawotwórczych Rady na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Za nieuprawione uznano także twierdzenie, że uchwała wielokrotnie naruszała reguły poprawnej legislacji wyrażone w § 137 i § 143 Rztp.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uwzględnił skargę stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki wskazał, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę dopuścił się naruszenia art. 19 ust. 2 Uzzw, gdyż nie wypełnił upoważnienia ustawowego w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Co prawda w treści Regulaminu Rada wprowadziła rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i obowiązku Odbiorcy usług", jednakże ani regulacje tego rozdziału, ani też inne "zapisy" uchwały, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako wypełniające dyspozycję art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to powinno się w nim określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały kwestii tych nie unormowano.
Sąd wojewódzki podniósł, że uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a zatem przepisy uchwały naruszające ten zakaz uznać należy za nieważne.
WSA w Szczecinie podzielił stanowisko Prokuratora, że taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do zaskarżonego Regulaminu, skoro przepisy § 2 pkt 2, 3, 5, 9, 10 i 11, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 9 ust. 1 i 2, § 15 ust. 1-4 § 18, § 19 ust. 1 i 2 uchwały powtarzają stosowne regulacje Uzzw (tj. art. 2 pkt 3, 4, 14, 15, 16, 19, art. 6 ust. 3, 5, 6, 6a, art. 7, art. 15 ust. 1 i 2, art. 19, art. 22, art. 26 ust. 1 i 27 ust. 1, 4, 5). Zdaniem tegoż sądu wynikający z powyższego znaczny zakres powtórzeń przepisów ustawy, w tym definicji ustawowych, przesądza o istotnym uchybieniu § 137 w zw. z § 143 Rztp, zaś przeciwne stanowisko organu uznać należy za pozbawione podstaw prawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miasta Szczecina – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) i wnosząc o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie,
2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuca:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię – o której mowa w art. 174 pkt 1 Ppsa – tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw poprzez bezpodstawne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w zaskarżonym Regulaminie nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię – tj. § 137 i 143 Rztp – poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że ich naruszenie pociąga za sobą sankcję nieważności przepisów zawierających powtórzenia regulacji ustawowej;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie – tj. § 137 i 143 Rztp – poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że znajdą one zastosowanie również do przedmiotowego Regulaminu;
4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa – tj. art. 147 § 1 Ppsa, poprzez stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a nie co najwyżej stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów;
5. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn niepodzielenia przez sąd pierwszej instancji stanowiska Rady Miasta Szczecina przedstawionego w odpowiedzi na skargę w zakresie braku naruszenia § 137 i 143 Rztp w Regulaminie.
Skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie.
Rada Miasta Szczecin nie zgadza się z sądem pierwszej instancji, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to Regulamin powinien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczonej wody i ilości odprowadzanych ścieków.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób także podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że w § 3 Regulaminu nie uregulowano standardów usług, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw, a jedynie odesłano w tym zakresie w sposób niedozwolony do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług oraz warunków technicznych przyłączenia, albowiem zaskarżona uchwała nie zawiera niedopuszczalnej subdelegacji uprawnień prawotwórczych Rady na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Skarżący kasacyjnie, odnosząc się w dalszej kolejności do stwierdzonego przez sąd pierwszej instancji faktu wielokrotnego naruszenia w przedmiotowym Regulaminie przepisów § 137 w zw. z § 143 Rztp, nie zgodził się, że ich naruszenie pociąga za sobą sankcję nieważności, albowiem przepisy te mają charakter jedynie dyrektyw celowościowych, a nie norm prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec skutecznego zrzeczenia się przez stronę skarżącą kasacyjnie rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 Ppsa).
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 Ppsa, określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn niepodzielenia przez sąd pierwszej instancji stanowiska Rady Miasta Szczecin przedstawionego w odpowiedzi na skargę w zakresie braku naruszenia przepisów § 137 i 143 Rztp w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, albowiem tak sformułowany zarzut w żaden sposób nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie wywodząc o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu niedostateczne w subiektywnym jej przekonaniu, ustosunkowanie się do stanowiska Rady Miasta Szczecin wyrażonej w odpowiedzi na skargę. Tym samym skarżąca kasacyjnie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie nie tyle dowodzi braku koniecznego, bo przewidzianego powyższym przepisem elementu uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, ile kwestionuje stanowisko sądu a quo w kwestii merytorycznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stanowisko Rady Miasta odnośnie zarzutów skargi dotyczących § 137 i 143 Rztp zostało w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku przywołane (por. s. 4 wyroku II SA/Sz 1383/17).
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. To, że skarżący kasacyjnie kwestionuje argumentację merytoryczną sądu pierwszej instancji w oznaczonej kwestii uznając ją za lakoniczną, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
B. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej imputuje sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że w Regulaminie nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wprawdzie sposób sformułowania i rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw wskazywałby, że w istocie stronie skarżącej kasacyjnie idzie o niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu, ale i tak rozumiana podstawa kasacyjna nie byłaby uzasadniona. Z art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw wynika, że Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków".
Skarżąca kasacyjnie strona kwestionuje stanowisko sądu wojewódzkiego, że nie zostało wypełnione przez nią w zaskarżonej przez prokuratora uchwale upoważnienie ustawowe, aby w Regulaminie został określony minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uznając że przeczyć temu ma treść § 3 ust. 1 uchwalonego Regulaminu. Nadto strona skarżąca kasacyjnie naprowadza, że zbędne byłoby powtarzanie regulacji odnośnie minimalnego ciśnienia wody, albowiem wynika to z § 114 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2002). To samo dotyczyć ma kwestii jakości wody, bo wynika to z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1989, rozp. MZ z 2015), a dodatkowo powtórzenie tam znajdujących się regulacji mogłoby spotkać się z zarzutem sądu pierwszej instancji naruszenia § 137 i 143 Rztp. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, że ilość wody powinna zostać wskazana w Regulaminie, a nie w umowie z odbiorcą, wskazując na różne kategorie tych podmiotów i związane z tym komplikacje normatywne dla samego Regulaminu (jego znaczne rozbudowanie i potencjalne częste nowelizacje). Kwestie minimalnego poziomu usług mają być ponadto zawarte w innych przepisach Regulaminu, zaś obowiązek zamieszczenia tego typu regulacji jest podawany w wątpliwość w piśmiennictwie fachowym.
Stanowisko sądu wojewódzkiego odnośnie naruszenia przez organ stanowiący Miasta Szczecin przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw poprzez brak wypełnienia upoważnienia ustawowego zawartego w cyt. przepisie i braku zamieszczenia w uchwalonym Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest prawidłowe, a podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut w tym aspekcie i jego uzasadnienie nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze, posłużenie się argumentem odwołującym się do stanowiska doktrynalnego w odniesieniu do postulatu uchylenia przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 Uzzw z góry musi zostać uznane za nieskuteczne. Przywołany przepis, mimo niewątpliwie wyrażanego i krytycznego stanowiska w piśmiennictwie prawniczym odnośnie przesłanek do jego uchylenia, obowiązywał w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały i obowiązuje nadal. Konstytucyjna zasada legalizmu nakazująca działanie na podstawie przepisów prawa i w jego granicach (art. 7 Konstytucji RP) niewątpliwie zobowiązuje do uwzględnienia treści obowiązującej ustawy, z tej przyczyny jakiekolwiek postulaty nauki prawa nie mogą prowadzić organów stosujących prawo do ignorowania faktu obowiązywania danej regulacji normatywnej. Nie mógł tego także czynić orzekający w sprawie WSA w Szczecinie, skoro sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają m. in. ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).
Po drugie, strona skarżąca kasacyjnie nie ma racji kwestionując, aby minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne miał wynikać nie tylko z treści § 3 Regulaminu. W skardze kasacyjnej poza werbalnym stanowiskiem w tej kwestii nie wskazano, z jakich to jeszcze innych przepisów Regulaminu miałby wynikać ów minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Byłoby to ponadto sprzeczne z systematyką samego Regulaminu, to wszak Rada Miasta Szczecin wyraźnie podzieliła zaskarżoną uchwałę na odrębne rozdziały, w przyjętej zaś tytulaturze tych rozdziałów dała wyraz temu, co w nich istotnie jest normowane.
Po trzecie, nie może być uznany za trafny zarzut odnośnie niedopuszczalności powtarzania w treści Regulaminu przepisów rozp. MZ z 2015 choćby z tego formalnego względu, że cyt. rozporządzenie nie obowiązywało w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. W tej dacie kwestie jakości wody normowało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r., Nr 61, poz. 417 ze zm.). Nie jest też tak, że Regulamin miałby normować to samo, co zostało uregulowane w § 114 rozp. MI z 2002. Z przepisów § 114 rozp. MI z 2002 wynika bowiem, że "Ciśnienie wody w instalacji wodociągowej w budynku, poza hydrantami przeciwpożarowymi, powinno wynosić przed każdym punktem czerpalnym nie mniej niż 0,05 MPa (0,5 bara) i nie więcej niż 0,6 MPa (6 barów)" (§ 1), oraz "Jeżeli minimalne ciśnienie, określone w ust. 1, nie może być uzyskane ze względu na występujące stale lub okresowo niedostateczne ciśnienie wody w sieci wodociągowej, należy zastosować odpowiednie urządzenia techniczne, zapewniające wymaganą jego wielkość w instalacji wodociągowej w budynku" (§ 2). Z przepisów tych wynika bowiem zagadnienie określonego ciśnienia wody w instalacji wodociągowej w budynku, zaś przepisy Regulaminu uchwalanego na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 Uzzw odnoszą się nie tylko do minimalnego poziomu dostarczanej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wody do budynków, ale i odprowadzanych z nich ścieków. Nie są to zatem kwestie tożsame. Z tych względów chybiona będzie i ta część argumentacji strony skarżącej kasacyjnie odwołująca się do hipotetycznego działania sądu wojewódzkiego w aspekcie potencjalnego uwzględnienia przepisów § 137 i 143 Rztp.
C. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów § 137 i § 143 Rztp. Szczegółowo uzasadniając zarzuty ich naruszenia strona skarżąca kasacyjnie prezentuje wywody, w których wyklucza się, aby przepisy Rztp miałyby być adresowane do jednostek samorządu terytorialnego, kwestionuje ich charakter normatywny, wreszcie nie zgadza się z sądem wojewódzkim, aby naruszenie powyższych regulacji miało skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.
Zwrócić wypadnie uwagę, że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było to, że sąd wojewódzki uznał, iż brak było wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w Regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, a co należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Tym samym kwestie odnoszące się do naruszenia przywołanych regulacji Rztp nie miały jedynego i przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy rozpatrzonej zaskarżonym wyrokiem.
Przyznać należy skarżącej kasacyjnie, że unormowania Rztp nie mają charakteru klasycznych dyrektyw o charakterze normatywnym, zdają się mieć jedynie charakter zaleceń skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Zgodzić wypadnie się i z tym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie strony, że ich naruszenie – choć z zastrzeżeniem, że gdyby było one jedyne w ramach danej sprawy – nie stanowiłoby wystarczającej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności poddanego kontroli sądowej aktu prawa miejscowego podjętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Tak jednak w realiach przedmiotowej sprawy nie jest.
Choć sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, powoływał i eksponował przepisy Rztp, to przyjąć należy, że w istocie wzorcem kontroli Regulaminu uczyniono przepisy Konstytucji RP, które wadliwie nie zostały powołane w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, ale i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W ocenie Sądu przy ocenie skuteczności zarzutów naruszenia wyłuszczonych przepisów Rztp należało mieć na uwadze uwzględnienie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Z art. 94 Konstytucji wynika, że m. in. organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ta reguła konstytucyjna jest uzupełniana przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), z którego wynika, że "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/112, LEX nr 1291950).
Trafnie w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16 (LEX nr 2589098), zasadnie przeto spostrzeżono, iż stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.
Sąd w tym składzie podziela przeto co do reguły stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku odnośnie niedopuszczalności powtarzania tych norm, które zostały już zawarte w odpowiednich przepisach Uzzw. Co do samego powtarzania oznaczonych regulacji cyt. ustawy w Regulaminie skarżąca kasacyjnie okoliczności tej nie kwestionuje. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127). Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jeszcze, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności, jednak wypadnie podkreślić, że powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza § 137 Rztp, z którego wynika m. in., iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw. Reguła ta, zamieszczona w Dziale VI Rztp ma odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia aktów prawa miejscowego (§ 143 Rztp). Skoro przedmiotowy Regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego Uzzw, to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono Radzie upoważnienia do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe uregulowanie w przepisach Uzzw.
Dla słuszności in genere stanowiska w tym względzie prezentowanego w zaskarżonym wyroku, a z kolei nietrafności wywodów Rady Miasta w odpowiedzi na skargę, nie ma znaczenia uwaga sądu a quo odnośnie sposobu reprezentowania tego organu uczyniona na s. 10-11 skarżonego wyroku.
D. W konsekwencji nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. To, że strona skarżąca kasacyjnie eksponuje, iż sąd wojewódzki zakwestionował jedynie 8 paragrafów Regulaminu (i to nie w pełnym zakresie) nie prowadzi do wniosku, że brak było przesłanki do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej przez prokuratora uchwały. Raz jeszcze wypadnie powtórzyć, że w istocie Rada Miasta Szczecin nie wypełniła upoważnienia ustawowego poprzez brak zamieszczenia w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Mając to zaś na uwadze, jak i zbędne, a w istocie niedopuszczalne liczne powtórzenia i modyfikacje uregulowań zawartych już w Uzzw, uznać należało za zasadne stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.