II OSK 2372/25

II OSK 2372/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2198/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-09-18
II OZ 188/26 - Postanowienie NSA z 2026-03-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 3 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/23 w sprawie ze sprzeciwu K. Ż. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 sierpnia 2023 r., Nr 585/OPON/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw K. Ż. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 sierpnia 2023 r., znak: 585/OPON/2023, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 sierpnia 2019 r., nr 646/2019 (o umorzeniu postępowania dotyczącego wniosku A. R. i K. K. z 7 sierpnia 2018 r., uzupełnionego pismami z: 22 października 2018 r. oraz 4 grudnia 2018 r., w sprawie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 30 września 2015 r., nr 915/2015, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla K. Ż. na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (po 3 segmenty w każdym) oraz 6 szamb szczelnych na działce ew. nr [...] (obecnie działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) z obrębu [...] przy ul. [...] w W.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie mógł uznać, że w związku z umorzeniem postępowania przygotowawczego przez prokuratora, podpisy na potwierdzeniach odbioru ww. decyzji z 2015 r. są autentyczne. W świetle przepisów procedury karnej, postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] z [...] marca 2019 r., sygn. akt [...], o umorzeniu dochodzenia wobec niewykrycia sprawcy jest decyzją procesową stwierdzającą fakt popełnienia przestępstwa. W konsekwencji, data 9 października 2015 r. jako oparta na sfałszowanych dowodach nie mogła dać organowi I instancji podstawy do ustalenia, że wnioskodawczynie złożyły wniosek po upływie miesięcznego terminu od dowiedzenia się przez nie o wydaniu decyzji nr 915/2015. Dlatego Wojewoda zauważył, że wniosek o wgląd do akt sprawy opatrzony datą 24 lipca 2018 r., złożony przez A. R., zawierający prośbę o wydanie kopii pozwolenia na budowę świadczy o powzięciu wiedzy na temat decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem miała ona już dnia 24 lipca 2018 r. informację o wydaniu decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Ten dzień więc, a nie 9 października 2015 r., należało uznać za moment powzięcia wiadomości o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie postępowania. Dla zachowania terminu podanie należało złożyć najpóźniej dnia 24 sierpnia 2018 r. To zaś oznacza, że składając go w dniu 7 sierpnia 2018 r., podmioty je wnoszące nie przekroczyły terminu do jego wniesienia określonego w art. 148 § 2 K.p.a. W rezultacie organ po wszczęciu postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie nie mógł go umorzyć jako bezprzedmiotowego poprzez zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Organ I instancji zobowiązany był więc przeprowadzić postępowanie w zakresie wskazanym w art. 149 § 2 K.p.a., czyli co do przyczyn wznowienia oraz w przypadku ustaleń pozytywnych w tym zakresie, także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a co za tym idzie do wydania jednej z decyzji określonych w art. 151 § 1 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., od czego organ I instancji się uchyli.
Wojewoda wskazał, że naruszeń jakich dopuścił się organ I instancji, nie można było (uzupełnić poprzez ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym), ponieważ w celu naprawienia błędów organu I instancji, organ II instancji musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości co do okoliczności mogących mieć bezpośredni wpływ na decyzję. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji. Tym samym stanowiłoby to wyjście poza zakres jego kompetencji określonych w art. 136 § 1 K.p.a.
Sprzeciwy od ww. decyzji kasatoryjnej Wojewody Mazowieckiego wnieśli: K. Ż. oraz W. sp. z o.o. w W., A. Ż. i M. W..
Postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw W. sp. z o.o. w W..
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw A. Ż..
Postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw M. W.
Natomiast wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2198/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw K. Ż..
W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda trafnie przyjął, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 sierpnia 2019 r., umarzająca postępowanie dotyczące wniosku A. R. i K. K. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną ww. decyzją z 2015 r. z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie, naruszyła przepisy procesowe, tj. art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujące organ orzekający w sprawie do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nadto do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego, a więc kompletnego materiału dowodowego. Ponadto decyzja została wydana z naruszeniem art. 148 § 2 K.p.a. Albowiem organ I instancji w związku z ww. postanowieniem prokuratorskim błędnie przyjął 9 października 2015 r. jako datę doręczenia wnioskodawczyniom ww. decyzji z 2015 r. Takie ustalenie organu I instancji pozostaje sprzeczne z ww. postanowieniem organu ścigania (w którym wskazano, że doszło do sfałszowania podpisów wnioskodawczyń na zwrotnym potwierdzeniem odbioru przedmiotowej decyzji), jak i oświadczeniem wnioskodawczyń w udzielonej odpowiedzi organowi I instancji przy piśmie z dnia 14 grudnia 2018 r. W piśmie tym wyjaśniły, iż w dniu 24 lipca 2018 r., został złożony do organu I instancji wniosek o wgląd w dokumentację dotyczącą ww. nieruchomości inwestycyjnej w związku z wydanym pozwoleniem na budowę.
Sąd wskazał, że w przypadku ustalenia, iż wskazane doręczenie przesyłki nie nastąpiło do rąk adresata, gdyż jego podpis został sfałszowany, doręczenie to należy uznać za pozbawione znaczenia prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 lutego 2013 r., II SA/Sz 1/13).
W ocenie Sądu, dla tej oceny nie ma znaczenia wskazana w sprzeciwie okoliczność, że A. R. do 2021 r. stale zamieszkiwała przy bezpośredniej granicy z nieruchomością, której dotyczy ww. decyzja z 2015 r. i widziała postępy prac budowlanych trwających na sąsiedniej działce na długo przed datą 7 sierpnia 2018 r. Co najwyżej, może to świadczyć o innej dacie dowiedzenia się o decyzji aniżeli w dniu 24 lipca 2018 r. i może to być istotna dla sprawy okoliczność. Jednak to organ I instancji powinien ją zweryfikować. Taka argumentacja popiera w istocie argumentację na temat konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, a nie orzekania merytorycznego przez organ odwoławczy. Chociaż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Nie zwalnia to jednak organu, stosownie do art. 7 i art. 9 K.p.a., od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. A zatem, organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie udowodnienia przez stronę dochowania terminu wniesienia podania, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy. Istotne jest przy tym, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu (por. wyrok NSA z 29 maja 2024 r., III OSK 3791/21).
Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, Wojewoda uznał za wiarygodną – z punktu widzenia początku biegu miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – datę 24 lipca 2018 r., tj. dzień, w którym wnioskodawczynie powołują się, że powzięły wiedzę o treści rozstrzygnięcia administracyjnego dotyczącego ww. inwestycji, co poskutkowało złożeniem wniosku o wgląd do akt postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Mając to na uwadze, organ II instancji nie mógł orzekać merytorycznie w sprawie albowiem prowadziłoby to do konieczności przeprowadzenia w całości merytorycznego postępowania co do kwestii zasadności wskazanej przyczyny wznowienia i ponownego rozpoznania sprawy. Wynika to wprost z charakterystyki postępowania wznowieniowego, które składa się z dwóch faz. Chociaż w niniejszej sprawie postępowanie przeszło fazę pierwszą, bowiem organ I instancji postanowieniem z dnia 8 stycznia 2019 r., nr 22/2019, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną ww. decyzją z 2015 r., to jednak nie rozpoznał istoty sprawy właściwej w fazie drugiej, bowiem po wydaniu postanowienia przez Prokuratora umorzył postępowanie z powodu formalnego, tj. braku zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W fazie drugiej natomiast, organ dokonuje: a) ustalenia, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145aa § 1 i art. 145a bądź art. 145b; b) przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem.
Tymczasem, Prezydent m.st. Warszawy nie dokonał żadnych ustaleń w ww. przedmiocie, a zatem nie rozpoznał sprawy. Możliwość merytorycznego rozpoznania tychże kwestii przez organ odwoławczy prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., prowadząc tym samym do naruszenia kwalifikowanego o charakterze nieważnościowym.
Dlatego jako bezzasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w sprzeciwie, a dotyczące w istocie tego, że po upływie kilkunastu lat, kiedy to inwestycja został już wykonana podejmowane są próby wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprzeciw stanowi zatem polemikę strony w zakresie dotyczącym istoty sprawy (co do zastosowania przepisów materialnoprawnych), podczas, gdy w niniejszym postępowaniu (zainicjowanym sprzeciwem) rozpatrywane mogą być jedynie kwestie proceduralne, związane z zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. Zagadnienia merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi.
Ponadto Sąd wskazał, że postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i art. 12 § 1 K.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Szczegółowe zalecenia organ odwoławczy zawarł w swej decyzji. Zarzut, że zaleceń takich brak, świadczy co najwyżej o niedokładnym odczytaniu treści skarżonego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w celu ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym zastępstwa procesowego; a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez niezasadne – w okolicznościach sprawy – przyjęcie i uznanie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr 646/2019 z dnia 8 sierpnia 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny jest tym samym do wyjaśnienia wskazany przez Wojewodę Mazowieckiego zakres sprawy, który rzekomo ma wypływ na prawidłowe jej rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej, ponieważ za jego pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ma rację Sąd I instancji, że wadliwe ustalenie przez organ I instancji daty dowiedzenia się o ww. decyzji z 2015 r., a więc kluczowej kwestii warunkującej rozpatrzenie wniosku o wznowienie postepowania administracyjnego wymagało uchylenia decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania wznowieniowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem dokonania ponownych ustaleń w tym zakresie.
Przechodząc zaś do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., należy wskazać, że, po pierwsze, w zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazano, na której z przesłanek wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. opiera się skarga kasacyjna. Po drugie, sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów K.p.a., a zatem bezpośrednio Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej art. 138 § 2 K.p.a. Już chociażby z tego względu skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, co jednak nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Należy wskazać, że skarga kasacyjna w dalszym ciągu opiera się na stanowisku, że A. R. i K. K. były w posiadaniu informacji o wydaniu ww. decyzji z 2015 r. jeszcze w 2015 r. i aby uznać ich wniosek o wznowienie postępowania jako zasadny i przedmiotowy musiałby one najpóźniej dnia 9 listopada 2015 r. nadać mu biegł przez jego złożenie we właściwym organie administracji.
Zgodnie z tym stanowiskiem w skardze kasacyjnej feruje się tezę, która prowadzi do wniosku, że A. R. i K. K. w dniu 9 października 2015 r. dowiedziały się o decyzji z 2015 r., a więc w dniu wydania przesyłki skierowanej do nich, zawierającej odpis decyzji z 2015 r.
Jednak wbrew tym twierdzeniom brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. podmiotom skutecznie doręczono decyzję z 2015 r. W świetle treści ww. postanowienia prokuratorskiego nie ma przesłanek do przyjęcia, że na dowodzie doręczenia podpisały się A. R. i K. K.. Jak wskazał Prokurator, z opinii biegłego wynika, że zapisy w funkcji podpisu o treści "A. R." i "K. K.", w pozycji /data i podpis odbiorcy/ na rewersie potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej dot. decyzji nr 915/2015 i na rewersie potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 25.08.2014 r. nie zostały nakreślone przez A. R., K. K. ani też przez K. Ż.. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowody nie można jednoznacznie ustalić, kto dokonał podrobienia podpisów A. R. i K. K.. W tej sytuacji Prokurator postępowanie umorzył na zasadzie art. 322 § 1 K.p.k. – wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa.
W tych warunkach, argumentacja skargi kasacyjnej nie przystaje do ustalonego stanu faktycznego sprawy, zarówno w odniesieniu do wskazywanej daty dowiedzenia się o decyzji z 2015 r., jak i tego, że rzeczone korespondencje zostały dostarczone do miejsca zamieszkania ww. osób (A. R. i K. K.), tj. na adresy wskazane przez nie w aktach urzędowych organu administracji, za pokwitowaniem: "dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu". Kwestia czy osoby ("dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu") te podjęły się oddania pisma adresatkom (A. R. i K. K.), czy też podały się za adresatki nie ma znaczenia w sprawie. Treść art. 42 § 1 i art. 43 K.p.a. nie pozwala bowiem na uznanie za skutecznie doręczonej przesyłki, w sytuacji gdy dowiedziono, że wbrew adnotacji na przesyłce, w istocie przesyłka nie została wydana osobiście adresatowi, na co wskazuje ustalona przez Prokuratora okoliczność, że zapisy w funkcji podpisu o treści "A. R." i "K. K.", w pozycji /data i podpis odbiorcy/ na rewersie potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej dot. decyzji nr 915/2015 i na rewersie potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 25.08.2014 r. nie zostały nakreślone przez wnioskodawczynie, tj. A. R., K. K..
Ponadto legalności zaskarżonego wyroku nie podważa argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na pozaprawne aspekty niniejszej sprawy, tj. że A. R. i K. K. miały interes w tym aby za wszelką cenę utrudnić inwestorowi właściwe funkcjonowanie polegające na kontynuowaniu procesu budowalnego (zakończonego ostatecznie cztery lata temu). To nie ma nic do rzeczy, jeśli chodzi o kwestię ustalenia daty dowiedzenia się o decyzji i "terminowości" złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, co wynika z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.