II OSK 237/24

II OSK 237/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 447/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-10-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 36a ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 285 par. 1-2, art. 288
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 447/23 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 lutego 2023 r. nr K-AP-2.7840.6.2023.AN(1) w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. II SA/Sz 447/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 24 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z 21 grudnia 2022 r. Starosta [...], działając m.in. na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), dalej "p.bud.", po rozpatrzeniu wniosku B. Spółki z o. o. w K., zmienił decyzję z 15 maja 2018 r. o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku usług turystycznych z lokalami apartamentowymi "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - zewnętrzną zalicznikową instalacją gazową (Etap I i Etap II) na działce nr [...] i [...] w miejscowości S., gm. [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I. G. (współwłaścicielka działki nr [...]) podnosząc m.in. zarzut nieuwzględnienia w projekcie zagospodarowania terenu służebności drogowej przysługującej właścicielkom działki nr [...], zgodnie z jej treścią wynikającą z księgi wieczystej i wynikających z tego ograniczeń dla inwestora oraz uchylenie się od rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii naruszenia przysługującej służebności drogi koniecznej z uwagi na zmianę szerokości, rodzaju nawierzchni jak i przebiegu dotychczasowego jej układu. Opisaną na wstępie decyzją z 24 lutego 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. G. na decyzję organu II instancji i wyjaśnił, że w sprawie zmianą objęto m.in. projekt zagospodarowania terenu obejmujący działkę nr [...], co do której skarżąca zgłasza zastrzeżenia, bowiem w jej ocenie sposób zagospodarowania tej działki, w zakresie objętym zmianami, godzi w ustanowioną na jej rzecz służebność gruntową i powoduje, że jej działka, bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji utraci dostęp do drogi publicznej. Skarżąca podnosiła, że planowane zmiany nie uwzględniają sposobu zagospodarowania jej działki w szczególności jeżeli chodzi o zapewnienie drogi pożarowej. Sąd uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Zmiany dotyczące działki oznaczonej nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do działki skarżącej zwiększyły bowiem dostępność drogi łączącej działkę skarżącą z drogą publiczną. Przemodelowano układ miejsc parkingowych w taki sposób, że w całości znajdują się one na terenie inwestycyjnym – pierwotnie miejsca te częściowo wkraczały na teren działki nr [...], zlikwidowano również śmietnik, zaplanowany w zatwierdzonym projekcie w świetle działki [...]. Treść służebności ujawniono w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...]. Wynika z niej, że działka nr [...] jest obciążona bezterminowo służebnością drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli i wieczystych użytkowników działki [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Służebność ta polega więc na prawie właścicieli lub użytkowników wieczystych działki nr [...] do przejeżdżania, przechodu przez działkę [...], a właściciel, czy użytkownik wieczysty działki nr [...] powinien taki dostęp, który umożliwia wykonywanie uprawnień ze służebności wynikających zapewnić. Nie ma jednak racji skarżąca wywodząc, że inwestor powinien jej zapewnić nieskrępowany dostęp do działki nr [...] na całej jej szerokości. Taki obowiązek nie wynika ani z treści ustanowionej służebności, ani z przepisów prawa. Analiza projektu zamiennego prowadzi do wniosku, że dostęp skarżącej do drogi publicznej nie został ani ograniczony ani wyłączony.
Sąd nie podzielił poglądu, że przed zatwierdzeniem projektu zamiennego organ miał obowiązek dokonać analizy zabudowy na działce należącej do skarżącej w kontekście zapewnienia dla jej działki drogi pożarowej. Jak wynika z akt sprawy droga pożarowa dla planowanej inwestycji spełnia wymagania, o których mowa w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), dalej "war.tech." Zapewnienie przez inwestora drogi pożarowej na działce skarżącej nie stanowi obowiązku inwestora, ani też nie jest przedmiotem sprawy o zmianę pozwolenia na budowę. Wypełnienie obowiązków związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym na działce skarżącej należy do niej.
W skardze kasacyjnej I. G. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego :
– art. 36a ust. 1 i 5 p.bud. w zw. z art. 285 k.c. poprzez nieuwzględnienie w zatwierdzanym projekcie zagospodarowania terenu służebności drogowej przysługującej właścicielom działki nr [...] zgodnie z jej treścią wynikającą z księgi wieczystej [...];
– art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.bud. i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, zgodnie z którym mapa do celów projektowych w budownictwie powinna obejmować obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej także teren tej strefy, w czasie gdy elementy pokazane na mapie były niekompletne i nie pozwalały na dokonanie pełnej oceny czy droga na działce nr [...] spełnia wymogi należytego dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...];
2. przepisów postępowania :
– art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wymogu rozpoznania w granicach sprawy i wszechstronnego zbadania legalności zaskarżonej decyzji oraz wnikliwego rozważenia podniesionych w skardze zarzutów, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zgłoszonych wniosków dowodowych, a w konsekwencji błędnym oddaleniem skargi;
– art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania prawnej oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 285 i art. 291 k.c. oraz art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p.", tj. braku uwzględnienia przez organy przepisów prawa cywilnego dotyczących służebności drogowej na działce nr [...] i wynikających z tego ograniczeń dla inwestora, w tym faktu, że służebność obciąża całą działkę nr [...], jak również tego, że w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej służebność powinna być "odpowiednia", tj. uwzględniać charakter istniejącej zabudowy i przeznaczenie działki nr [...], w tym wymogi drogi pożarowej;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. przejawiającym się w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o przeprowadzenie dowodu z mapy zasadniczej działki nr [...] z 30 kwietnia 2021 r. oraz kopii mapy zasadniczej działki nr [...] z 2014 r. na okoliczność przebiegu drogi koniecznej sprzed zatwierdzenia projektu budowlanego, a tym samym nieuprawnione ograniczenie służebności drogowej wbrew treści art. 285 i art. 291 k.c.
W uzasadnieniu podniesiono, że w momencie ustanawiania służebności na działce nr [...] była urządzona bezpośrednio do działki nr [...] droga z kostki brukowej i asfaltu o szerokości 6 m. Organ I instancji wydając pierwotne pozwolenie na budowę nie wiedział o ustanowionej służebności i nie było to uwzględnione w zatwierdzonym decyzją z [...] maja 2018 r. projekcie budowlanym, w związku z czym skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie tego postępowania. Projektowana zmiana zagospodarowania działki nr [...] nie tylko zmienia nawierzchnię działki (z asfaltu i kostki brukowej na ekokratę), ale i szerokość części utwardzonej oraz jej lokalizację na działce, czym ewidentnie ingeruje w prawo skarżącej. Powyższe ograniczy wbrew treści art. 291 k.c. możliwość wykonywania służebności do arbitralnie wyznaczonego przez inwestora pasa o szerokości 5 m. Sąd przyjął, że zapewnienie przez inwestora drogi pożarowej na działce nr [...] nie stanowi obowiązku inwestora, gdyż należy to do obowiązków właścicieli działki nr [...]. Tymczasem w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. mowa jest o "odpowiedniej" służebności. Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu wynika, że tylko odcinek drogi na działce nr [...] stanowi drogę pożarową, bezpośredni zaś dojazd do nieruchomości skarżącej wymogu tego nie spełnia. Brak dostępu do drogi publicznej spowoduje zaś utratę przez działkę nr [...] statusu działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Faktyczna możliwość przejazdu nie jest bowiem równoznaczna z zapewnieniem działce dostępu do drogi publicznej. Na skutek działań inwestora pozbawiających właścicieli działki nr [...] odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciele ci winni wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę na działkę nr [...] (w użytkowaniu wieczystym inwestora), w oparciu o którą zapewnią sobie taki dostęp poprzez realizację odpowiedniej drogi pożarowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Drugi z przywołanych przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo, mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Dodatkowo, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r.; sygn. I FSK 1862/09; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r.; sygn. I OSK 2438/11; jeśli nie podano inaczej, powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r.; sygn. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r.; sygn. I GSK 264/09).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a nie można przy tym oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. W skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia tej normy z żadnymi przepisami, których naruszenie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić z urzędu.
Takim przepisem nie jest art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w cyt. przepisie jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełniania materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r.; sygn.). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r.; sygn. II OSK 2501/15).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji prowadzi postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykaże, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z 6 marca 2025 r., sygn. III OSK 2245/23). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała zresztą, jaki dowód z dokumentu powinien być przeprowadzony przez Sąd. W kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a. podniosła jedynie, że Sąd całkowicie pominął treść art. 285 i art. 291 k.c., co w żaden sposób nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ani art. 106 § 3 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem stanowisko organów było prawidłowe. Wyjaśnił, że zmiany dotyczące działki nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do działki skarżącej, zwiększyły dostępność drogi łączącej działkę skarżącej z drogą publiczną. Wskazał, że ani z treści ustanowionej służebności, ani z przepisów prawa nie wynika obowiązek inwestora zapewnienia skarżącej nieskrępowanego dostępu do działki nr [...] na całej jej szerokości. Wyjaśnił, dlaczego uważa za spełnione wymagania, o których mowa w § 14 war.tech.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz co do motywów rozstrzygnięcia jest jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wymaga wskazania, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wykazania istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W ramach zarzutów procesowych autorka skargi kasacyjnej nie wskazała, w jaki sposób uchybienia przepisom k.p.a., których jej zdaniem dopuścił się organ miały wpływ na wynik sprawy. W petitum skargi kasacyjnej w pkt 2 tiret trzecie zawarte zostały ogólnie sformułowanie zarzuty dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego. Ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym ta dowolność miałaby polegać. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Autorka skargi kasacyjnej po pierwsze zarzuca naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 p.bud. w zw. z art. 285 k.c. poprzez nieuwzględnienie w zatwierdzanym projekcie zagospodarowania terenu służebności drogowej przysługującej właścicielkom działki nr [...] zgodnie z jej treścią wynikającą z księgi wieczystej. Przepis art. 36a ust. 1 p.bud. stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei ust. 5 wyjaśnia, co należy kwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, tj. odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (pkt 1); charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, liczby kondygnacji (pkt 2 lit. a-c); warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze (pkt 3); zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 4); ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 5); wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d (pkt 6 lit. a-b); zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym (pkt. 7).
Treść przywołanej regulacji uzależnia więc dopuszczalność istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę od uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i wskazuje, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego odstąpienia, tj. w jakich sytuacjach wymagana będzie decyzja o zmianie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie ma sporu, czy zakres planowanych robot budowlanych w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stanowi istotne odstępstwo od decyzji z [...] maja 2018 r. o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku usług turystycznych z lokalami apartamentowymi "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i [...]. Bezspornie stanowi takie odstępstwo, dlatego uruchomione zostało postępowanie w trybie art. 36a p.bud. Treść art. 36a ust. 1 i 5 tej ustawy nie została więc w żaden sposób naruszona.
Skarżąca kasacyjnie powiązała naruszenie cyt. przepisów z art. 285 k.c. Przepis ten w § 1 stanowi, że nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części (§ 2). W tym miejscu należy wyjaśnić, że służebności to tzw. ograniczone prawa rzeczowe, które obciążają nieruchomość. Ograniczają one własność w ten sposób, że obciążają cudzą nieruchomość w celu zwiększenia użyteczności innej nieruchomości albo zaspokojenia potrzeb innej niż właściciel osoby fizycznej. Kwestia rodzajów służebności (gruntowa, osobista, przesyłu), jak i przesłanek ich ustanawiania, uregulowana jest w Kodeksie cywilnym. Ustalenie zakresu, jak i sposobu wykonywania służebności, nie należy więc do organów administracji. Ustalenie to możliwe jest w drodze umowy lub orzeczenia sądowego. I tak np. sąd powszechny orzekając w zakresie drogi koniecznej ustala jej parametry i przebieg, może też wtedy pomocniczo odnieść się do przepisów techniczno- budowlanych, regulujących np. szerokość drogi dojazdowej. Lecz nawet w orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że decydujące znaczenie w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej mają okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, z uwzględnieniem konieczności należytego wyważenia interesów wnioskodawcy (właściciela nieruchomości mającej stać się władnącą) i właścicieli nieruchomości, które mają być obciążone służebnością (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2021 r., sygn. II CSK 336/20, LEX nr 3226757).
Działka nr [...] jest obciążona służebnością, której treść ujawniono w księdze wieczystej nr [....], prowadzonej dla ww. działki. Jak wynika z treści tej księgi wieczystej działka nr [...] jest obciążona bezterminową służebnością drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli i wieczystych użytkowników działki [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Służebność polega więc na prawie właścicieli lub użytkowników wieczystych działki nr [...] do przejazdu, przechodu przez działkę [...], a właściciel, czy użytkownik wieczysty działki nr [...] powinien taki dostęp zapewnić. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że skarżąca nie ma racji twierdząc, że inwestor powinien jej zapewnić nieskrępowany dostęp do działki nr [...] na całej jej szerokości. Taki obowiązek nie wynika bowiem ani z treści ustanowionej służebności, ani z przepisów prawa. Co więcej, służebność winna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej (art. 288 k.c.). Analiza projektu zamiennego prowadzi do wniosku, że dostęp do drogi publicznej przez działkę obciążoną służebnością nie został ani ograniczony ani wyłączony. Zmiany dotyczące działki stanowiącej drogę dojazdową do działki skarżącej wręcz zwiększyły dostępność drogi łączącej działkę skarżącej z drogą publiczną. Przemodelowano bowiem układ miejsc parkingowych, zlikwidowano śmietnik.
Okoliczność, że w projekcie zagospodarowania terenu służebność przejazdu oznaczono zakreskowanym na czarno polem niepokrywającym całej powierzchni działki nie oznacza, że zmianie uległa treść lub sposób wykonywania służebności w rozumieniu art. 291 k.c. Ta bowiem wynika z treści księgi wieczystej. Skoro z treści księgi wieczystej nie wynikają parametry służebności drogowej, to nie jest możliwe ich ustalenie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Innymi słowy, jedyną wytyczną dla organu, mając na uwadze treść służebności określoną w księdze wieczystej, jest weryfikacja, czy inwestor uwzględnił w planie zagospodarowania terenu swobodny przechód i przejazd na teren działki obciążonej i tak też uczyniono w niniejszej sprawie. Sama zaś droga dojazdowa umożliwiająca skarżącej dostęp do drogi publicznej spełnia wymogi z § 14 war.tech., czego skarżąca nie kwestionuje. Okoliczność, że bezpośredni dojazd do działki skarżącej nie został w projekcie zagospodarowania terenu oznaczony polem z czerwoną kratką (zarezerwowanym dla drogi pożarowej), nie oznacza, że odcinek stanowiący bezpośredni dojazd nie może pełnić funkcji drogi pożarowej. Z projektu wynika, że ciąg oznaczony jako służebność przejazdu z ekokraty ma szerokość 5 m. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała żadnego przepisu z zakresu ochrony przeciwpożarowej, który zostałby w niniejszej sprawie naruszony.
Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.bud. i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 43 ust. 4 p.bud., który to przepis został z dniem 31 lipca 2020 r. uchylony przez art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 782). Jedynie do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej). Inwestor wystąpił o zmianę decyzji z 15 maja 2018 r. w dniu 31 sierpnia 2022 r., a zatem zastosowanie mają przepisy nowe. Zarzut naruszenia przepisu, który nie obowiązuje w powodów oczywistych nie mógł być uwzględniony. W konsekwencji nie mógł również zostać uwzględniony ściśle z nim powiązany zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 36a ust. 3 p.bud.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.