II OSK 2369/19

II OSK 2369/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 18/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-03-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 737
art. 3 ust. 1 i 2, art. 6, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 3, art. 25 ust. 1
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 18/19 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2018 r. nr OA.7722.4.3.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 marca 2019 r., II SA/Rz 18/19 oddalił skargę M. D. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 9 listopada 2018 r. nr OA.7722.4.3.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu (dalej: PINB) postanowieniem z 20 września 2018 r. znak: PINB.501.34.2018, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku M. D. zawartego w piśmie z 14 września 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty garażowej na cztery samochody zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w X. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, PINB przywołał treść art. 61a § 1 oraz art. 28 k.p.a. i wskazał, że stronami w postępowaniach prowadzonych w przedmiocie obiektów budowlanych są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści działki, na której budowany jest obiekt budowlany oraz działek sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzone są roboty budowlane. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr ew. [...] w X. została zrealizowana wiata garażowa i inwestorami jej budowy jest czterech członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w X., posiadających zgodę tejże Wspólnoty na wykonanie wiaty. Stroną ewentualnego postępowania w sprawie budowy obiektu mogą być jego właściciele oraz Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. W tych warunkach podanie M. D. nie mogło doprowadzić do wszczęcia wnioskowanego postępowania. Na marginesie PINB zauważył, że przeprowadzona przez organ kontrola nie wykazała podstaw do wszczęcia w sprawie postępowania z urzędu.
Nie uwzględniając zażalenia M. D., PWINB postanowieniem z 9 listopada 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ zażaleniowy w jego uzasadnieniu wyjaśnił, że PINB w kontrolowanym postanowieniu zasadnie powołał się na nieposiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony (art. 28 k.p.a.). Z analizy akt wynika, że wiata garażowa została wybudowana na terenie działki nr ew. [...] należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej, na której stoi budynek mieszkalny nr [...] przy ul. P. w X. (wnioskodawca jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...]). Roboty budowlane zostały wykonane za zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej. Tego rodzaju stosunek własności lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nie rodzi interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wnioskodawca jest niewątpliwie zainteresowany wykonanym obiektem, niemniej jest to jedynie interes faktyczny a nie prawny.
M. D. wniósł skargę na powyższe postanowienie PWINB, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie i nie posiada przymiotu strony, jak również, że budowa wiaty garażowej na działce nr ew. [...] w X. nie narusza jego własnego i zindywidualizowanego interesu, podczas gdy skarżący posiada udział w prawie własności tej nieruchomości związanej z własnością lokalu, jak również wiata została posadowiona na działce w miejscu, gdzie skarżący chciał korzystać z miejsca parkingowego i gdzie chciał wybudować wiatę na swój samochód; 2) art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego; 3) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji zawierającej błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwalającego na ustalenie, że skarżący rzeczywiście posiada przymiot strony i ma interes prawny pozwalający na prowadzenie postępowania na jego wniosek w sytuacji, gdy jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej i współwłaścicielem gruntu, na którym posadowiona została wiata; 4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarżący posiada interes prawny w sprawie i powinien być uznany za stronę; 5) art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego; 6) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego postanowienia – brak wskazania dlaczego organ uważa, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania i nie może być uznany za stronę.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i zauważył, że w rozpoznawanej sprawie, rozstrzygając o wniosku skarżącego w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organy powołały się na brak po jego stronie legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia żądania. Wykazując brak legitymacji strony u skarżącego, podniesiono, że wiata, której dotyczył wniosek skarżącego, została wybudowana na działce nr ew. [...] należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w X., a skarżący nie jest jej inwestorem, lecz wyłącznie właścicielem jednego z lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym. Ten tytuł nie daje mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej wiaty. Sąd I instancji ocenił, że stanowisko to jest słuszne, choć nie zostało w sposób dostateczny uargumentowane. Wskazał, że w niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa jest niewątpliwie stroną postępowania, a jej uprawnienie do występowania w imieniu ogółu właścicieli odnosi się do lokali wyodrębnionych w danym budynku oraz do nieruchomości wspólnej, przez którą należy rozumieć grunt, części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej nie można automatycznie utożsamiać z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd, dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737), dalej: u.w.l. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 u.w.l. W pierwszym ze wskazanych przepisów sygnalizuje się samoistność właścicieli lokali i wspólnoty mieszkaniowej. Każdy właściciel lokalu stanowiącego, w myśl art. 2 ust. 1 u.w.l. odrębną nieruchomość, musi zatem wykazać swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego wywodzonego z konkretnego przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do występowania w niniejszej sprawie obok Wspólnoty. Swój interes wywodzi on z treści umowy najmu części działki nr ew. [...] podjętej na podstawie uchwały Wspólnoty wyrażającej zgodę na odpłatny najem części tej działki o pow. 40 m² czterem właścicielom lokali, m.in. skarżącemu. W ocenie Sądu I instancji, pozostawanie stroną umowy najmu (wynajmującym) daje skarżącemu wyłącznie interes faktyczny, podobnie jak zamiar wybudowania wiaty na części działki nr ew. [...]. Tego rodzaju interes faktyczny, w odróżnieniu od interesu prawnego, nie daje legitymacji strony postępowania. Podobnie jak ewentualny konflikt pomiędzy określonymi członkami wspólnoty a jej reprezentantem nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego ze względu na przedmiot postępowania administracyjnego. Stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącego było wystarczającą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Posiłkowo organy wskazały także na "inne uzasadnione" przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, łącząc je z brakiem naruszenia przepisów p.b. po przeprowadzeniu czynności kontrolnych wiaty. Sąd I instancji zaznaczył, że wyrażone w niniejszej sprawie stanowisko organów i Sądu nie prowadzi do pozbawienia skarżącego możliwości oddziaływania na sferę prawną związaną z problemami Wspólnoty i partycypowania w niej także przez domaganie się od jej reprezentantów współdziałania z członkami wspólnoty przy zarządzie rzeczą wspólną. Możliwość ta realizuje się i znajduje ochronę na płaszczyźnie relacji pomiędzy członkami Wspólnoty a ustanowionym zarządem (zarządcą), a rozwiązywanie sporów w tym zakresie należy do sądów powszechnych.
M. D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1) art. 3 ust. 1 i 2 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej nie można utożsamiać z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali, podczas gdy z treści tej normy wynika wprost, iż właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali, a nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W ocenie skarżącego, nie można więc przyjąć, że z faktu zawiązania wspólnoty mieszkaniowej poszczególni współwłaściciele nieruchomości tracą swoje uprawnienia właścicielskie związane z udziałem w nieruchomości wspólnej, w tym prawo do korzystania z gruntu znajdującego się obok budynku, w którym mieszczą się lokale;
2) art. 6 w zw. z art. 21 ust. 1 u.w.l. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściciel lokalu, jako członek wspólnoty mieszkaniowej, traci uprawnienie do bycia stroną postępowania dotyczącego sfery objętej zarządem rzeczą wspólną i jako współwłaściciel nieruchomości nie posiada interesu prawnego pozwalającego na wszczęcie na jego wniosek postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowego terenu, podczas gdy fakt oddania zarządu przez wspólnotę w ręce zarządcy nie pozbawia, w ocenie skarżącego, współwłaściciela terenu prawa do dysponowania nim i podejmowania decyzji co do przeznaczenia terenu, zarządca wspólnoty bowiem nie nabywa prawa własności nieruchomości, a ma jedynie reprezentować całą wspólnotę na zewnątrz, ułatwiając niejako właścicielom lokali zarząd nieruchomością, w przeciwnym bowiem razie każdą sprawę formalną związaną z budynkiem i gruntami, będącymi własnością wspólnoty tj. właścicieli lokali, musieliby oni załatwiać wspólnie i łącznie. W ocenie skarżącego nie oznacza to jednak, że w przypadku wspólnoty mieszkaniowej, w której ustanowiony został zarządca, sam właściciel lokalu nie może podejmować już żadnych czynności związanych z rzeczą wspólną i nie posiada interesu prawnego do występowania z roszczeniami dotyczącymi nieprawidłowości, czy samowoli budowlanej wznoszonej na nieruchomości obok budynku z lokalami, ograniczałoby to bowiem jego uprawnienia właścicielskie;
3) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie budowy wiaty garażowej na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] przy ul. P. w X., podczas gdy z normy tej wynika wprost, że stroną postępowania administracyjnego jest właściciel nieruchomości, a w ocenie skarżącego jest on współwłaścicielem tego terenu i posiada własny interes prawny podlegający ochronie, a wynikający z faktu zamieszkiwania w terenie oddziaływania inwestycji;
4) art. 22 ust. 1 i 3 u.w.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że właściciel lokalu nie jest stroną postępowania administracyjnego związanego z inwestycją budowlaną na terenie nieruchomości wspólnej i nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu przymiotu strony w tym postępowaniu, a stroną taką jest zarząd wspólnoty, podczas gdy z treści tej normy wynika wprost, że zmiana przeznaczenia terenu nieruchomości wspólnej, do której to zmiany niewątpliwie doszło w związku z posadowieniem na jej terenie wiaty garażowej przeznaczonej do użytku czterech właścicieli lokalu z pominięciem pozostałych właścicieli pozwala zarządcy na samodzielne podejmowanie działań, podczas gdy, w ocenie skarżącego, w świetle powołanej normy jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd wymagająca podjęcia przez wspólnotę uchwały. Skarżący nie brał udziału w podejmowaniu takiej uchwały i nie posiada wiedzy, aby uchwała taka została podjęta. Jedyne o czym ma wiedzę skarżący, to to, że zainteresowani posadowieniem wiaty zbierali podpisy pod zgodą na taką inwestycję, jednakże skarżący nie został poinformowany, że w ten sposób w trybie zbierania podpisów indywidualnie zostaje podjęta uchwała w tej sprawie. Wobec tego wszelkie czynności podejmowane przez zarząd w tej sprawie są sprzeczne z prawem, a jeżeli właściciele lokali sami posadowili przedmiotową wiatę, tzn., że mieli oni interes prawny i byliby stroną postępowania, a co za tym idzie, takie same uprawnienia ma skarżący. Według wiedzy skarżącego, miała być podjęta uchwała Wspólnoty w sprawie wyrażenia zgody na odpłatny najem części tej działki o pow. 40 m2 czterem właścicielom lokali, co w ocenie skarżącego, potwierdza tylko jego interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie budowy garażu na tym terenie wynikający głównie z prawa własności tego terenu związanego z udziałem w nieruchomości wspólnej, jednakże na chwilę obecną, według ustaleń skarżącego, za teren, na której posadowiona została wiata, nie jest uiszczany żaden czynsz;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy skarżący wskazał na naruszenie szeregu norm procesowych, mających istotne znaczenie na wynik sprawy, tj.:
a) art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie i nie posiada przymiotu strony, jak również, iż budowa wiaty garażowej na cztery samochody na działce nr ew. [...] w X. nie narusza jego własnego i zindywidualizowanego interesu, podczas gdy skarżący posiada udział w prawie własności tej nieruchomości związanej z własnością lokalu, jak również wiata została posadowiona na ww. działce w miejscu, gdzie skarżący chciał korzystać z miejsca parkingowego i gdzie chciał wybudować wiatę na swój samochód, w celu czego miał zawrzeć umowę najmu odpłatnego tego terenu,
b) art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony, a w konsekwencji utrzymanie w mocy przez PWINB postanowienia PINB odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania wiaty garażowej,
c) art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji zawierającej błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy,
d) art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu, który zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pozwalającego na ustalenie, czy skarżący rzeczywiście nie posiada przymiotu strony i nie ma interesu prawnego pozwalającego na prowadzenie postępowania na jego wniosek,
e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi i utrzymaniem w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżący posiada interes prawny we wszczęciu tego postępowania jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej i współwłaściciel gruntu, na którym posadowiona została wiata,
f) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarżący posiada interes prawny w sprawie i powinien być uznany za stronę,
g) art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego,
h) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego postanowienia, gdyż organ nie wskazał, dlaczego tak naprawdę uważa, że skarżący nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania i nie może być uznany za stronę.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia PWINB, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie PWINB, którym zostało utrzymane w mocy postanowienie PINB z 20 września 2018 r. odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego. Podstawę prawną wydanego przez PINB postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika obowiązek organu odnoszący się do przeprowadzenia wstępnej analizy podania wnioskodawcy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne jego rozpatrzenie. Samo złożenie podania nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność drogi administracyjnej.
Zastosowanie w kontrolowanej sprawie powyższej przesłanki PWINB powiązał ze stwierdzeniem, że skarżący nie ma interesu prawnego, by domagać się rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym sprawy prawidłowości zrealizowania robót budowlanych polegających na budowie wiaty garażowej zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w X. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że to zagadnienie kształtuje art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 p.b. znajdujący zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie może budzić wątpliwości wymóg nadania powyższemu przepisowi wykładni, która zakłada, że aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny, musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego określony podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego żądania i w konsekwencji uprawniał tenże podmiot do żądania stosownych czynności od organu administracji. Posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego ma w świetle art. 28 k.p.a. charakter obiektywny, wobec czego nie może być oparte jedynie na subiektywnym przekonaniu strony o sytuacji prawnej, w jakiej ma się ona znajdować.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by przyjąć, że kryterium prawnym odwołującym się do art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. PWINB w kontrolowanej sprawie wadliwie posłużył się, a Sąd I instancji błędnie okoliczność tę rozważył, oddalając skargę na postanowienie z 9 listopada 2018 r. Interes prawny właściciela lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość nie mógł w sprawie podlegać rozważeniu w oderwaniu od przepisów u.w.l. Tenże akt prawny określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, Sąd I instancji, nie dopatrując się naruszenia prawa w postanowieniu PWINB, nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom u.w.l. (art. 3 ust. 1 i 2, art. 6, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 3 u.w.l.). Nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej, albowiem zasadnie uznał, że swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego oparł na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, postanowienie to respektuje obowiązek kierowania się w sprawie przez organ kodeksowymi zasadami ogólnymi, jak też spełniony został wymóg sporządzenia uzasadnienia postanowienia (art. 124 § 2 k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że inwestycja polegająca na budowie wiaty garażowej została zaprojektowana na nieruchomości wspólnej, tj. nieruchomości stanowiącej współwłasność właścicieli lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. P. [...] w X. Ustalenie to nie może budzić wątpliwości w świetle treści protokołu kontroli potwierdzającego zlokalizowanie obiektu na działce nr ew. [...] w X., na której jest usytuowany budynek mieszkalny wielorodzinny, konfrontowanego z dyspozycją art. 3 ust. 2 u.w.l., zgodnie z którym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze zarządu (art. 20 u.w.l.). Stosownie do art. 21 ust. 1 u.w.l., jest on (zarząd) uprawniony do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W zakresie przyznanych na podstawie powyższego przepisu uprawnień związanych z reprezentacją zarząd może składać w imieniu wspólnoty mieszkaniowej oświadczenia woli oraz dokonywać w jej imieniu wymaganych czynności procesowych. W odniesieniu do powyższego uprawnienia uznaje się, że wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd, przysługuje status strony w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, które mają związek z nieruchomością wspólną. Prawo do uczestniczenia w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym jako strona, niezależnie od udziału wspólnoty mieszkaniowej, nie może być wynikiem samego tylko faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej (art. 3 ust. 1 u.w.l.), stąd wskazane uprawnienie zasadniczo nie przysługuje właścicielowi wyodrębnionego lokalu. Ograniczenie praw współwłaścicieli części wspólnych w ten sposób, że w postępowaniach administracyjnych związanych z nieruchomością wspólną występuje jako strona tylko wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd, a nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wspólnej, ma na celu zapewnienie sprawnego zarządu nieruchomością.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do którego zasadnie nawiązał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, zwraca się uwagę na to, że nie można wykluczyć sytuacji, iż właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku mieszkalnym wielorodzinnym także może uzyskać przymiot strony w postępowaniu. Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku zarządzanym przez wspólnotę konieczne jest jednakże wykazanie wpływu tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., II OSK 2265/17; wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 1078/18). Poddając uszczegółowieniu to ostatnie zastrzeżenie, stwierdzić trzeba, podzielając w tym zakresie stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2017 r., II OSK 719/16, że skoro interes wspólny i indywidualny pozostają ze sobą w relacji zasady i wyjątku od niej, to konieczne jest w konkretnej sprawie szczegółowe wskazanie zobiektywizowanych przyczyn nakazujących odejście od stosowania w danej sprawie zasady na rzecz wyjątku. Interes prawny właściciela lokalu musi być zindywidualizowany, a więc nie może pokrywać się z interesem przysługującym wspólnocie mieszkaniowej.
Powyższy warunek w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i postawionych Sądowi I instancji zarzutów nie został w niniejszej sprawie spełniony. Argumentacja zażalenia wniesionego na postanowienie organu I instancji, skargi na postanowienie PWINB, jak też skargi kasacyjnej koncentruje się bowiem zasadniczo wyłącznie na akcentowaniu pozostawania przez skarżącego współwłaścicielem terenu, na którym została zrealizowana sporna inwestycja budowlana, co, mając na uwadze wcześniejsze wyjaśnienia, jest niewystarczające, by skutecznie móc żądać zainicjowania przez organ nadzoru budowlanego postępowania weryfikującego zgodność z prawem wykonania tejże inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali jest wspólnota mieszkaniowa. Zauważyć trzeba, że zagospodarowanie działki budowlanej w postaci zlokalizowania na niej budynku mieszkalnego wielorodzinnego wymusza w związku z takim jej przeznaczeniem urządzenie na działce stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych (mieszkańców). Sposób urządzenia parkingu wchodzi w zakres zarządzania nieruchomością wspólną, co oznacza, że nie ma przeszkód prawnych, by wspólnota mieszkaniowa dostosowała nieruchomość do potrzeb mieszkańców, w szczególności część nieruchomości zabudowała obiektami budowlanymi pełniącymi funkcję garażu. Deklarowane nieposiadanie przez skarżącego pełnej wiedzy o podjętych przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. P. [...] w X. w drodze indywidualnego zbierania głosów uchwałach, w oparciu o które doszło do budowy przez właścicieli lokali wiaty garażowej (czterostanowiskowej), uznawanie działań Wspólnoty w tym zakresie za sprzeczne z prawem, zastrzeżenia względem wybranego miejsca na budowę wiaty garażowej, czy wreszcie wiadoma skarżącemu okoliczność nieuiszczania czynszu za oddaną w najem część działki pozostają kwestiami dotyczącymi wewnętrznego funkcjonowania Wspólnoty i nie mając związku z wykonywanym przez skarżącego prawem własności do lokalu nr [...] w żaden sposób nie mogą rzutować na legalność podjętego rozstrzygnięcia.
W kontekście podniesionych przez stronę zastrzeżeń wymaga przypomnienia, że realizacja inwestycji budowlanej na częściach wspólnych wymaga zgody członków wspólnoty mieszkaniowej, która podejmowana jest w formie uchwały. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 u.w.l. właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Powyższy przepis dotyczy uchwał podjętych w drodze indywidualnego zbierania głosów (art. 23 ust. 1 u.w.l.) i wyznacza ramy prawne, w jakich skarżący legitymowany czynnie mógł realizować w niniejszej sprawie swoje uprawnienie do współdecydowania o nieruchomości wspólnej, jeżeli decyzji przyjętej w odniesieniu do zgody na posadowienie wiaty garażowej na tejże nieruchomości wspólnej, w jego ocenie, należy postawić umotywowane zarzuty oparte na naruszeniu zasad prawidłowego zarządzania nią.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku ze złożeniem przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną oświadczenia o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.