II OSK 2147/22

II OSK 2147/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188, art. 151, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 127a, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 35
art. 7 ust. 1 pkt 1c, art. 327 ust. 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 567/22 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DL.WIPO.412.1331.2020/JP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 567/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DL.WIPO.412.1331.2020/JP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: I. uchylił zaskarżone postanowienie; II. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A. F. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Placówki Straży Granicznej w Katowicach-Pyrzowicach (dalej: Komendant) z dniu 7 lipca 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu A. F. (obywatela Ukrainy). Następnie decyzją z 7 lipca 2020 r. nr KL-ŚP/106/D-ZDP/2020 orzekł o zobowiązaniu A. F. do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy.
Cudzoziemiec nie był w postępowaniu reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i nie znał języka polskiego. Podczas przesłuchania w sprawie zobowiązania do powrotu oświadczył, że zgadza się na prowadzenie przesłuchania w języku ukraińskim przy udziale tłumacza języka ukraińskiego. Wobec tego oświadczenia powyższa decyzja wraz pouczeniem o prawie złożenia odwołania, możliwości złożenia zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i skutkach wniesienia takiego oświadczenia zostały przetłumaczone ustnie na język ukraiński. Cudzoziemiec odebrał decyzję 7 lipca 2020 r. Również tego samego dnia tłumacz języka ukraińskiego dokonał ustnego tłumaczenia oświadczenia o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu – z języka polskiego na język ukraiński. Cudzoziemiec własnoręcznie podpisał sporządzone w języku polskim oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
W dniu 17 lipca 2020 r. cudzoziemiec wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Katowicach-Pyrzowicach z 7 lipca 2020 r.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. nr DL.WIPO.412.1331.2020/JP stwierdził niedopuszczalność odwołania A. F. od ww. decyzji. Postanowienie wydano na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).
W uzasadnieniu postanowienia wskazano na treść art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. i stwierdzono, że w sytuacji, gdy cudzoziemiec 7 lipca 2020 r. złożył pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja ta z dniem tym stała się ostateczna i prawomocna. Dalej organ wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga kwestii dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania ani jego wzruszalności, jednakże w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie, zaś oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone, w chwili jego doręczenia organowi przez stronę jest niewzruszalne.
A. F. wniósł skargę na postanowienie Szefa Urzędu z 19 stycznia 2022 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostało złożone prawidłowo i skutecznie, a w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że oświadczenie zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania;
2) art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji należycie poinformował skarżącego o uprawnieniu proceduralnym wynikającym z przepisu art. 127a § 1 i § 2 k.p.a., w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że skarżący nie został w żaden sposób pouczony o doniosłości czynności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania oraz zaakcentowania jej nieodwracalności, tj. pozbawienia strony prawa do sądu;
3) art. 7 w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 327 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35; dalej: ustawa o cudzoziemcach) przez zaniechanie rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem braku znajomości języka polskiego przez skarżącego w dniu kontroli w stopniu komunikatywnym oraz zaniechania przez organ pierwszej instancji zapewnienia pomocy tłumacza przed złożeniem przez skarżącego wyjaśnień w sprawie oraz przed podpisaniem przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania sporządzonego w języku polskim, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego polegającym na przyjęciu, że nastąpiło prawidłowe i zarazem skuteczne zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez skarżącego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący podpisał oświadczenie będąc w niewiedzy co do treści oraz skutków prawnych dokonanej czynności z uwagi na brak znajomości języka polskiego oraz należytej i wyczerpującej informacji ze strony organu pierwszej, instancji o konsekwencjach takiego działania;
4) art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 81a § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach przez zaniechanie rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody bezsprzecznie wskazują na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą podstawę prawną decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu;
5) art. 130 w zw. z art. 129 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. przez brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta z 7 lipca 2020 r.;
6) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przez organ uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody, a także złożone odwołanie, wskazują jednoznacznie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
7) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 327 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach przez brak stwierdzenia nieważności decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu na skutek rażącego naruszenia prawa polegającego na wydaniu decyzji w oparciu o niezupełny materiał dowodowy, dowolną ocenę dowodów, z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej i w konsekwencji o treści sprzecznej z treścią przepisu art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach;
8) art. 348 pkt 1 w zw. z art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie o udzielenie skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych w sytuacji, gdy pierwotny stan faktyczny sprawy uległ zmianie, zaś organ w dniu rozpatrywania sprawy oraz wydawania postanowienia z 19 stycznia 2022 r. powinien wziąć pod uwagę obecną sytuację polityczną i militarną na granicy rosyjsko-ukraińskiej oraz fakt, że powrót skarżącego do kraju pochodzenia może spowodować zagrożenie jego zdrowia, bezpieczeństwa osobistego, a nawet życia;
9) art. 35 § 1, § 2, § 3 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji Komendanta z 7 lipca 2020 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze.
W motywach skargi wskazano, że podczas postępowania prowadzonego przez Komendanta skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a dodatkowo nie zapewniono mu obecności tłumacza przed podpisaniem dokumentów, w tym oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. W konsekwencji skarżący w chwili podpisywania oświadczenia nie rozumiał jego treści z uwagi na brak znajomości języka polskiego.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie, uznając jednak, że nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący w dniu otrzymania decyzji organu pierwszej instancji złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze nie można przyjąć, aby oświadczenie to zostało złożone przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu art. 127a § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. powinien być rozumiany w ten sposób, iż oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może być złożone przez stronę w dniu doręczenia decyzji, ale po jej doręczeniu.
Sąd nie podzielił jednak stanowiska organu, że skarżący dokonał powyższego zrzeczenia skutecznie. O skuteczności złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania można bowiem mówić wówczas, gdy strona działająca bez profesjonalnego pełnomocnika zostanie prawidłowo pouczona o skutkach, jakie wywołuje złożenie powyższego oświadczenia. Podkreślił, że rzeczą organu jest zgromadzenie dowodów, które pozwolą na ustalenie, czy i w jaki sposób strona została o tych skutkach poinformowana. Pouczenie takie stanowi okoliczność szczególnie istotną w przypadku spraw dotyczących cudzoziemców. Sąd wskazał przy tym na regulacją zawartą w art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w sprawach o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach.
Sąd wskazał, że pozycja cudzoziemca będącego stroną postępowania administracyjnego jest osłabiona ze względu na nieznajomość języka tego postępowania. Pouczenie o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących cudzoziemcowi prawach i ciążących na nim obowiązkach w sprawie zobowiązania do powrotu musi być sporządzone w formie pisemnej w języku zrozumiałym dla cudzoziemca. Z przepisu tego nie wynika wprost, aby wskazane w nim pisemne pouczenie obejmowało także pouczenie o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Jednakże stanowi się w nim wyraźnie, że pouczenie powinno obejmować zasady postępowania i przysługujące prawa. Mając jednak na względzie, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest zatem nie tylko odstępstwem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale także sprowadza się do rezygnacji z wykonywania prawa do sądu, a te prawa wynikają z Konstytucji (art. 45 ust. 1 i art. 78) oraz są one też, w sprawach dotyczących powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zagwarantowane w art. 13 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. UE. L z 2008 r. Nr 348, str. 98, z późn. zm.), Sąd uznał, że przepisy przewidujące możliwość rezygnacji z tych praw powinny być wykładane i stosowane ściśle, bez uszczerbku dla ich fundamentalnego charakteru. W konsekwencji przyjął, że z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach wynika, że organ administracji prowadzący sprawę dotyczącą zobowiązania cudzoziemca do powrotu jest zobowiązany, doręczając mu decyzję o zobowiązaniu do powrotu, pouczyć cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o prawie do odwołania, prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, czyli że na skutek zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania decyzja o zobowiązaniu do powrotu stanie się ostateczna i prawomocna. Dokument przedmiotowego pouczenia w języku polskim i w języku zrozumiałym dla cudzoziemca powinien znaleźć się w aktach administracyjnych sprawy.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie brak sporządzonych w języku zrozumiałym dla skarżącego, czyli w języku ukraińskim, dokumentów w postaci pouczenia czy i w jakim trybie służy od decyzji o zobowiązaniu do powrotu odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.). Jest tylko pouczenie pod uzasadnieniem decyzji z 7 lipca 2020 r. i dokument oświadczenia o zrzeczeniu się przez skarżącego prawa do wniesienia odwołania sporządzone w języku polskim. Powyższe oznacza, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 327 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach przez zaniechanie pomocy tłumacza, jako niezasadnego, Sąd wskazał, że wszystkie czynności przedmiotowego postępowania prowadzone były w języku polskim jako języku urzędowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ich treść była skarżącemu, zgodnie z art. 327 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, tłumaczona na zrozumiały dla niego język ukraiński. Skarżącemu, zgodnie z powyższym, nie zapewniono jednak – stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ww. ustawy, kluczowego w tej sprawie pisemnego tłumaczenia na język ukraiński pouczenia o trybie i sposobie wniesienia odwołania, możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i skutkach wniesienia zrzeczenia się tego środka zaskarżenia, tym samym pozbawiono skarżącego możliwości świadomego podjęcia "decyzji" w spornym przedmiocie. W sytuacji, gdy w niniejszej sprawie cudzoziemiec nie był reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym czy adwokatem i nie znał języka polskiego, to zachodził wymóg dodatkowego pouczenia go na piśmie, w języku dla niego zrozumiałym, o prawach i obowiązkach związanych z instytucją "zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania" (art. 107 § 1 pkt 7 i art. 127a k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach).
W ocenie Sądu naruszenie przytoczonych przepisów postępowania polegające na tym, że skarżący nie został pouczony na piśmie w języku dla niego zrozumiałym o wyżej wymienionych prawach i skutkach oświadczenia, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżący nie został we wskazany sposób pouczony w decyzji i po doręczeniu mu decyzji o zobowiązaniu do powrotu, to nie można powoływać się na okoliczności mające miejsce przed jej doręczeniem i mające świadczyć o tym, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania jest wyrazem wcześniej podjętej przez skarżącego decyzji o powrocie do kraju pochodzenia. Nie można z całą pewnością wykluczyć, że skarżący po zgodnym z prawem pouczeniu, a więc pisemnym i obejmującym wyjaśnienie istotnych konsekwencji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, mógłby chcieć skorzystać z prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji, a w dalszej perspektywie i z prawa do sądu. Pouczenie skarżącego na piśmie umożliwiłoby mu podjęcie decyzji przemyślanej i w stosownym czasie. W konsekwencji Sąd uznał, że wymienione oświadczenie, w opisanej postacie, zostało złożone przez skarżącego nieskutecznie. Skarżący, wobec nieprawidłowego pouczenia i niewłaściwej formy oświadczenia, nie mógł skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania. W sprawie, oprócz wyżej wskazanych naruszeń przepisów, doszło również do naruszenia art. 134 k.p.a. będącego podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia mającego wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu w zakresie "przekroczenia terminów załatwienia sprawy" przez organ, Sąd wyjaśnił, że ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji czy bezczynność organu administracji może być wyłącznie przedmiotem odrębnej skargi na przewlekłość czy bezczynność organu i nie mogło mieć wpływu na ocenę niniejszej sprawy. Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia art. 348 pkt 1 w zw. z art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, czyli merytorycznej istoty sprawy, z racji procesowego przedmiotu zaskarżenia, musiały pozostać poza kontrolą Sądu. Z tej samej przyczyny Sąd nie rozważał zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów jako związanych z istotą sprawy o zobowiązaniu skarżącego do powrotu, a nie dopuszczalnością odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 8, art. 9 i art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 134 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przyjęciu, że skarżącemu nie zapewniono kluczowego w sprawie pisemnego tłumaczenia na język ukraiński pouczenia o trybie i sposobie wniesienia odwołania, możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i skutkach wniesienia zrzeczenia się tego środka zaskarżenia, a tym samym pozbawiono skarżącego możliwości świadomego podjęcia decyzji w spornym przedmiocie,
do czego doszło na skutek:
a) całkowitego pominięcia przez Sąd w konkluzji orzeczenia pisemnego pouczenia sporządzanego w języku ukraińskim, zawartego w dokumencie pouczenia o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu (k. 18-20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w tym o możliwości zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania i o skutkach skorzystania z tego prawa (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – punkt 16 pouczenia, akapit 6) i pisemnego oświadczenia skarżącego złożonego w języku ukraińskim wskazującym, że cudzoziemiec rozumie swoje prawa i obowiązki jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania do powrotu, które łącznie wskazywały, że skarżący składając oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania działał świadomie, dążąc do realizacji deklarowanego wobec organu pierwszej instancji zamiaru wykonania decyzji,
b) dokonania niewłaściwej oceny faktu, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zostało złożone po uprzednim doręczeniu skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji zawierającej pouczenie o możliwości oraz o skutkach złożenia takiego oświadczenia, która to decyzja wraz z zawartym w niej pouczeniem zostały następnie przetłumaczone skarżącemu przez obecnego przy doręczeniu decyzji tłumacza, co stanowiło prawidłową realizację obowiązku wynikającego z art. 327 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach,
c) pominięcia, że przed złożeniem oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie administracyjnej umożliwiono skarżącemu zapoznanie się z treścią pouczenia, które zostało skarżącemu przetłumaczone na język ukraiński, o trybie złożenia takiego oświadczenia i jego daleko idących skutkach, tj. pouczono skarżącego w języku dla niego zrozumiałym, że z dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania decyzja staje się prawomocna i ostateczna, co oznacza, że nie ma możliwości złożenia odwołania od decyzji, oraz brak jest możliwości zaskarżenia decyzji do WSA (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji),
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 107 § 1 pkt 7 i z art. 134 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przyjęciu, że z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o cudzoziemcach wynika, że organ administracji prowadzący sprawę dotyczącą zobowiązania do powrotu jest zobowiązany, doręczając decyzję o zobowiązaniu do powrotu, pouczyć cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o prawie do odwołania, prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania,
do czego doszło na skutek błędnego odczytania obowiązków wynikających z przepisu art. 327 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, który to przepis wprost dopuszcza dokonanie przez organ, który wydał decyzję, ustnego tłumaczenia podstawy prawnej decyzji, rozstrzygnięcia oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji, z czego również wynika prawo organu do ustnego pouczenia cudzoziemca o możliwości złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i skutkach takiego zrzeczenia.
Ponadto z ostrożności procesowej zarzucono:
3. naruszenie prawa materialnego: art. 134 w zw. z art. 127a § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zastosowania ww. przepisów przez organ odwoławczy, do której doszło skutkiem błędnego przyjęcia, że nie istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania,
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na rzecz Szefa Urzędu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu w niniejszej sprawie, na co wskazuje analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do oceny skuteczności oświadczenia cudzoziemca z dnia 7 lipca 2020 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej z tego samego dnia zobowiązującej go do powrotu.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do tego, że ocena skuteczności tego oświadczenia jest uzależniona od dokonania tej czynności w sposób zgodny z przepisami prawa regulującymi tę instytucję, co nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozważenia, czy oświadczenie cudzoziemca zostało złożone po uprzednim prawidłowym pouczeniu go o skutkach, jakie to działanie wywołuje, kształtując wiążąco jego sytuację prawną jako strony postępowania. W myśl art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Znaczenie powyższego pouczenia, jako gwarancji umożliwiającej realizowanie przez stronę prawa do odwołania w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, potwierdza treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, ale także skutków zrzeczenia się odwołania, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Ww. przepisy konkretyzują zawarty w art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ustawa o cudzoziemcach w art. 7 ust. 1 pkt 1c zawiera dodatkowe wymagania dotyczące pouczeń cudzoziemca m.in. w sprawach, których przedmiotem jest zobowiązanie do powrotu. Zgodnie z treścią ostatniego z wymienionych przepisów organ prowadzący postępowanie w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Jakkolwiek z przepisu tego expressis verbis nie wynika, aby wskazane w nim pisemne pouczenie obejmowało w szczególności pouczenie cudzoziemca o możliwości zaskarżenia decyzji, jak i o zrzeczeniu się prawa do wniesienia środka odwoławczego, tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nakaz wynikający z ww. przepisu obejmuje pouczenie również w tym zakresie (tak m.in. NSA w wyroku z 19 września 2019 r., II OSK 1849/19; dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że cudzoziemcowi nie zapewniono kluczowego w sprawie pisemnego tłumaczenia na język ukraiński pouczenia o trybie i sposobie wniesienia odwołania, możliwości zrzeczenia się prawa do jego wniesienia i skutkach złożenia takiego oświadczenia. Uszło bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, iż w aktach sprawy (strona 18-20 akt administracyjnych) znajduje się pouczenie – w języku ukraińskim – o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Wprawdzie w aktach brak jest analogicznego pouczenia w języku polskim, co może utrudniać ocenę zakresu pouczenia cudzoziemca, jednakże porównanie tego dokumentu z szeregiem innych znanych Sądowi z urzędu jednoznacznie wskazuje, że jest to standardowe pouczenie dokonywane przez organ administracji w sprawach zobowiązania do powrotu obywateli Ukrainy. W pkt 16 tego pouczenia wskazuje się m.in., że od wydanej decyzji będzie służyło odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (...). Dalej w dokumencie tym znajduje się informacja że "Ma Pan/Pani możliwość zrzeczenia się prawa do odwołania od wydanej Pani/Panu decyzji. Oświadczenie w tej sprawie składa się do organu, który wydał decyzję w takim wypadku decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej tego oświadczenia, w związku z czym będzie podlegała wykonaniu. Nie będzie miał/a Pan/Pani możliwości odwołania się od niej ani zaskarżenia jej do sądu."
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rację ma skarżący kasacyjnie, że to pouczenie spełniało wymogi określone w art. 7 ust. 1 pkt 1c ustawy o cudzoziemcach. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi administracji, że nie dopełnił obowiązków, o którym mowa w tym przepisie, w tym również co do pouczenia o możliwości wniesienia odwołania, zrzeczenia się tego prawa i jego skutkach. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że w aktach sprawy (k. 21 akt administracyjnych) znajduje się także oświadczenie w języku polskim i ukraińskim, w obu wersjach językowych podpisane przez cudzoziemca, z którego wynika, że "otrzymał pouczenie o zasadach i trybie postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu w języku dla niego zrozumiałym i rozumie swoje prawa i obowiązki, jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania do powrotu".
Natomiast dla wykonania ww. obowiązku nie jest niezbędne, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, aby pouczenie o prawie do złożenia odwołania, możliwości zrzeczenia się tego prawa i skutkach złożenia tego oświadczenia zostało dokonane w decyzji administracyjnej zobowiązującej do powrotu. Ustawodawca nie wprowadził wszak takiego obowiązku, a wręcz w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wskazuje, że jego realizacja następuje z chwilą wszczęcia postępowania, a nie dopiero z chwilą doręczenia decyzji. Skoro bowiem pouczenie ma dotyczyć zasad i trybu postępowania, to strona winna znać swoje prawa od początku prowadzenia postępowania. Taki właśnie tryb informowania cudzoziemca o jego prawach i obowiązkach został dokonany w niniejszej sprawie. Jednoczenie ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku pisemnego informowania strony w języku dla niej zrozumiałym na innych etapach postępowania, w tym przede wszystkim nie nałożono obowiązku takiego pisemnego pouczenia w języku zrozumiałym w decyzji zobowiązującej do powrotu. A zatem o ile trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że decyzja z dnia 7 lipca 2020 r. nie zawiera pisemnego pouczenia w języku ukraińskim (lub innym zrozumiałym dla cudzoziemca) o możliwości zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania i skutkach złożenia takiego oświadczenia, o tyle brak jest podstaw do wyciągania takich skutków jak uczynił to Sąd pierwszej instancji i przyjęcia, że złożone oświadczenie nie wywołało skutków prawnych. Należy przy czym wskazać, że decyzja Komendanta Staży Granicznej w Katowicach - Pyrzowicach zawierała wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w tym pouczenie, o którym mowa w pkt 7 tego przepisu.
Niezależnym od pouczenia w, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1c ustawy o cudzoziemcach, jest natomiast obowiązek określony w art. 327 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią organ, który wydał decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, dokonuje w języku zrozumiałym dla cudzoziemca ustnego lub pisemnego pouczenia podstawy prawnej decyzji, rozstrzygnięcia lub pouczenia, czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji. W wypełnieniu ww. obowiązku decyzja z dnia 7 lipca 2020 r. została cudzoziemcowi przetłumaczona ustnie na język ukraiński, co skarżący udokumentował własnoręcznym podpisem.
Konkludując, Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że nie zawarcie pisemnego pouczenia w języku ukraińskim w decyzji z dnia 7 lipca 2020 r. o skutkach ewentualnego zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania winno prowadzić do stwierdzenia braku skuteczności tego oświadczenia. Cudzoziemiec został bowiem prawidłowo, pisemnie pouczony o przysługujących mu prawach i obowiązkach, w tym o skutkach złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 2 k.p.a. Dodatkowo pouczenie takie zostało zawarte w doręczonej stronie decyzji, która została mu również – w związku z treścią art. 327 ust. 2 ustawy – ustnie przetłumaczona.
W świetle powyższego trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. i w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1c ustawy o cudzoziemcach. Konsekwencją stwierdzenia naruszenia tych przepisów jest również ocena, że skarżący kasacyjnie prawidłowo wskazał na naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127a k.p.a.
Jako uzasadniony Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Jednoczenie uzasadnienie rozstrzygnięcia nie wyjaśnia, w naruszeniu jakiego przepisu prawa materialnego Sąd upatruje konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Tymczasem zarówno art. 134 w zw. z art. 127a § 2 k.p.a., jak i wszystkie przepisy, których wykładnia została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, mają charakter procesowy. Taki sam procesowy charakter, pomimo umieszczenia go w ustawie materialno-prawnej (ustawie o cudzoziemcach), ma także art. 7 ust. 1 pkt 1c omaw. ustawy. Tym samym zatem nie zostało wyjaśnione, jaki przepis prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. został naruszony.
Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dodatkowo, że istota sprawy została wyjaśniona, co obligowało ten Sąd do rozpoznania skargi.
Oceniając, zatem legalność zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że postanowienie to odpowiada prawu.
Wbrew zarzutom skargi, z przyczyn wskazanych wyżej, oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do składania odwołania zostało złożone prawidłowo i wywołało skutki prawne określone w art. 127a § 1 i 2 k.p.a.
Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że oświadczenie to zostało złożone przedwcześnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, w którym wskazuje się, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w momencie doręczenia decyzji stronie, która chce z prawa skorzystać. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19 (dostępne w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wykładni pojęcia "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" nie można dokonywać z pominięciem art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych terminów) od dnia doręczenia decyzji stronie. A zatem momentem najistotniejszym dla ustalenia początku biegu terminu do dokonania tej czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest doręczenie decyzji stronie. Natomiast innym zagadnieniem jest kwestia sposobu obliczania tego terminu. Art. 57 § 1 k.p.a. wprowadził zasadę, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie prawne, to przy obliczaniu terminu dnia, w którym doszło do tego zdarzenia, nie uwzględnia się. Taki zapis nie pozwala na przyjęcie, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, że bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczyna się dopiero następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło zdarzenie. Termin, bowiem biegnie od momentu zaistnienia odkreślonego zdarzenia (najczęściej doręczenia decyzji), a jedynie dla zapewnienia równości stron wobec prawa w zakresie czasu trwania tego okresu ustawodawca w sposób jednolity określił sposób jego obliczania. Oznacza to, że strona może wnieść zarówno odwołanie, jak i oświadczenie o zrzeczeniu się w dniu otrzymania decyzji, a datą końcową jest upływ czternastego dnia licząc od dnia następnego od daty doręczenia decyzji.
Zarzuty naruszenia art. 348 pkt 1 w zw. z art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach należało uznać za przedwczesne, skoro rozstrzygnięcie będące przedmiotem oceny Sądu miało charakter jedynie procesowy, odnoszący się do dopuszczalności odwołania.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty odnoszące się do przewlekłego prowadzenia postępowania. Te kwestie mogły być przedmiotem rozstrzygania w odrębnym postępowaniu. Niezależnie od powyższego ewentualne prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 36 i art. 37 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.
Rozstrzygnięcie zostało wydane na posiedzenie niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.