II OSK 2364/24

II OSK 2364/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 4 pkt 18
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d i art. 3 pkt 7a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 2 pkt 2a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1518
§ 2 pkt , § 4 pkt 11, § 4 pkt 22
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 294/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 lutego 2024 r. nr IF-I.7821.5.2024.HP w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 294/24 w ten sposób, że w miejsce daty wydania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia "28 lutego 2024r." wpisuje datę "23 lutego 2024 r.", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 294/24 w wyniku rozpoznania skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z 23 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 3 listopada 2023 r. Gmina [...] (inwestor) zgłosiła roboty budowlane polegające na przebudowie drogi na działkach nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., na inwestora nałożono obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 29 grudnia 2023 r. Do zgłoszenia należało wykazać zgodność z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r.., poz. 1518) – dalej: r.t.b.d.p., wyjaśnić rozbieżności w planowanych robotach budowlanych oraz sprecyzować zakres robót budowlanych odnośnie istniejącej nawierzchni drogi. W dniu 22 grudnia 2023 r. inwestor przedstawił uzupełnienie wniosku do przedmiotowej sprawy, w którym wyjaśniono rozwiązania projektowe w kontekście r.t.b.d.p., wyjaśniono rozbieżności dotyczące pasa drogowego, a także przedłożono wyjaśnienia dotyczące stanu istniejącego drogi gminnej nr [...]. Wskazano także, że planowane roboty budowlane służyć będą podniesieniu parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi wraz ze zmianą nawierzchni, a wykonane roboty nie wymagają zmiany granic pasa drogowego. Do pisma załączono także wyjaśnienia projektanta. W zakresie zgodności z wymaganiami r.t.b.d.p.
Decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r., znak: [...] Starosta [...] (dalej: Starosta) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonej w dniu 3 listopada 2023 r. przez Gminę [...], przebudowy drogi gminnej nr [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem jest w rzeczywistości nie przebudową a budową drogi. W ocenie organu I instancji droga gruntowa nie stanowi obiektu budowlanego, a tym samym nie może być ona poddana przebudowie, zaś wszelkie roboty budowlane zmierzające do podwyższenia jej parametrów stanowią budowę, gdyż dopiero w tym momencie następuje zastosowanie wyrobów budowlanych. Podkreślono, że kruszywo zostało wprost wskazane jako odpad w załączniku nr 2a pkt 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tak więc zdaniem Starosty nie może być ono uznane za wyrób budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1213), dalej: u.w.b. Starosta podkreślił, że czynnikiem decydującym, o tym czy dane roboty budowlane stanowią przebudowę jest istnienie danego obiektu budowlanego. Z kolei istnienie obiektu budowlanego drogi uwarunkowane jest wzniesienie jej z użyciem wyrobów budowlanych. W przypadku, gdy droga nie jest wzniesiona z użyciem materiałów budowlanych, zasadnym jest przedstawienie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda [...] decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W ocenie organu odwoławczego zamierzenie nie spełnia definicji przebudowy określonej przepisem art. 3 pkt 7a p.b. W oparciu o zgłoszenie wykonywać można jedynie roboty budowlane wymienione w katalogu art 29 p.b. Jeżeli roboty nie są w nim wymienione i nie jest to bieżąca konserwacja istniejącego już obiektu budowlanego, która nie podlega regulacji ustawy, roboty wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wskazał, że zgodnie z opisem technicznym zawartym w załączonej do wniosku uproszczonej dokumentacji projektowej, przebudowa dotyczy drogi o nawierzchni z kruszywa. Natomiast zgodnie z wolą ustawodawcy droga jest obiektem budowlanym a nie jest nim, jak w badanym przypadku grunt ulepszony kruszywem kamiennym. Tym samym nie istnieje w tym miejscu obiekt budowlany podlegający przebudowie. Zdaniem Wojewody bez znaczenia dla powyższego pozostaje okoliczność, czy droga została jako droga gminna zaliczona do dróg publicznych.
Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł inwestor zarzucając jej naruszenie: 1) art. 30 ust. 5c p.b. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu; 2) art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c p.b. poprzez przyjęcie, że Starosta [...] słusznie zażądał uzupełnienia zgłoszenia w zakresie pkt 1, przyjmując, iż droga gruntowa nie stanowi obiektu budowlanego, a tym samym nie może być ona poddana przebudowie, zaś wszelkie roboty budowlane zmierzające do podwyższenia jej parametrów stanowią budowę, gdyż dopiero w tym momencie następuje zastosowanie wyrobów budowlanych, w sytuacji gdy fakt posiadania przez drogę nawierzchni z kruszywa umożliwia wykorzystanie drogi jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i jest obiektem spełniającym funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.; 3) art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 5d p.b. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez przyjęcie, że Starosta [...] dochował ustawowych terminów; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie oraz na niepodjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzedstawieniu kompletnego uzasadnienia; 6) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji; 7) art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2024 r.; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2024 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że zarówno rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten wynika z art. 28 ust. 1 p.b. Od zasady tej istnieją jednak wyjątki określone w art. 29 p.b. Niektóre z nich, nie wymagają w ogóle akceptacji organu architektoniczno-budowlanego, odnośnie do innych robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę istnieje wymóg dokonania, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych w enumeratywnie określonych przypadkach. Wyrazem tego jest krótki, zaledwie 21-dniowy, termin dla organu przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu, i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych w ustawie przesłanek. Dodatkowo roboty budowlane realizowane na podstawie zgłoszenia należą zazwyczaj do robót o mniejszym znaczeniu, skomplikowaniu i wpływie na otoczenie niż te, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Istota sporu w sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy sporna droga stanowi obiekt budowlany, na którym przeprowadzenie planowanych robót budowlanych wymagało dokonania zgłoszenia, czy też uzasadnione było zanegowanie przez organ istnienie tej drogi jako obiektu budowlanego w dacie dokonanego zgłoszenia w oparciu o ustalenie, że została wykonana z kruszywa, które zostało zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpad. Konsekwencją powyższego było przyjęcie przez organy, że przeprowadzenie zamierzonych robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czyniąc wniesiony przez organ I instancji sprzeciw od zgłoszenia zasadnym.
Sąd I instancji uznał stanowisko organów orzekających w sprawie za niezasadne i wyjaśnił powołując się na treść art. 3 pkt 7a p.b. pojęcie przebudowy, które koresponduje z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dz.. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej: u.d.p. Jednocześnie Sąd podkreślił, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem), a w realiach niniejszej sprawy kruszywem, w taki sposób, że wykonana w drodze robót budowlanych nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Sąd nie zgodził z argumentacją organu, że droga gruntowa, czyli o nawierzchni z kruszywa kamiennego nie stanowi obiektu budowlanego (budowli), gdyż nie wzniesiono jej z użyciem wyrobów budowlanych. Na poparcie powyższej tezy przytoczono definicję § 4 pkt 11 r.t.b.d.p. oraz wyjaśniono, że powszechnie wiadomym jest, że właśnie kruszywo zarówno naturalne, sztuczne jak i pochodzące z recyklingu stanowi budulec dróg i autostrad.
Dalej wskazano, że w przedmiotowej sprawie z materiałów zgłoszeniowych oraz odpowiedzi inwestora na postanowienie organu I instancji z dnia 20 listopada 2023 r. wynika, że sporna droga jest to droga klasy D (dojazdowa), posiada nawierzchnię z kruszywa, planowane roboty nie wymagają zmiany pasa drogowego. Z Planu sytuacyjnego oraz Przekroju normalnego wynika także przebieg planowanej drogi w ramach istniejącego pasa drogowego. Inwestor oświadczył również, że przedmiotowa droga istniała i spełniała swoją funkcję jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prawidłowe okazało się stanowisko inwestora, że właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy.
Jednocześnie Sąd wojewódzki uznał, że w sprawie zostało wykazane przez inwestora wystąpienie trudnych warunków.
Reasumując Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową istniejącej drogi, której przeprowadzanie może być wykonane w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d p.b.), gdyż w pasie drogowym konkretna budowla drogowa już istnieje. Planowane roboty budowlane mają polegać na wykonaniu nowej nawierzchni jezdni, wykonaniu poboczy kruszywowych oraz regulacji wysokościowej zjazdów z drogi gminnej. Prace mają być wykonane w istniejącym pasie drogowym. Ze względu na powyższe nie zachodziła podstawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c p.b.
Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d i art. 3 pkt 7a p.b., art. 4 pkt 18 u.d.p., art. 2 pkt 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2023 r., poz. 1047 ze zm.), dalej: p.r.d., § 2 pkt 1 r.t.b.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że droga gruntowa znajdująca się na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] stanowi obiekt budowlany (budowlę) i wykonanie prac budowlanych opisanych we wniosku Gminy [...] nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;
2) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia faktu, że nieruchomości które pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym status dróg publicznych nieruchomości uzyskiwały bez konieczności spełniania jakichkolwiek wymagań technicznych, które obowiązywały w chwili wejścia w życie cytowanego przepisu i ustawy. W związku z tym nie można przyjmować założenia, iż droga gruntowa znajdująca się na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] mająca formalnie status drogi publicznej została zbudowana z wykorzystaniem materiałów budowlanych służących do budowy dróg publicznych;
3) przyjęcie, że w sprawie będzie miał zastosowanie § 4 pkt 11 r.t.b.d.p. poprzez założenie, iż droga gruntowa znajdująca się na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...] została wykonana z gruntu rodzimego lub z gruntu nasypowego (w szczególności z kruszywa kamiennego) ulepszonego mechanicznie lub chemicznie. Tymczasem fakty uzasadniające zastosowanie tego przepisu nie były wykazane przez Gminę [...] jako inwestora, nie udowodniono by nawierzchnia istniejącej drogi posiadała nawierzchnię ulepszoną mechanicznie lub chemicznie;
4) § 4 pkt 22 r.t.b.d.p. poprzez przyjęcie, że przy realizacji inwestycji występują trudne warunki i z uwagi na to zaprojektowano pobocza o zmniejszonej szerokości (0,5 m zamiast wymaganych 0,75 m), podczas gdy nie znalazło to potwierdzenia w przedłożonych materiałach do zgłoszenia.
5) naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie w sprawie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 5c p.b. poprzez uznanie, że sprzeciw organu I instancji został wniesiony niezasadnie co skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 30 ust. 5 p.b. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według nrom przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji - a kwestionowana przez skarżący kasacyjnie organ – kwalifikacja planowanych robót budowlanych jako przebudowa drogi gminnej nr [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...]. Błędna natomiast okazała się argumentacja Wojewody [...], że w przypadku wykonania zawartych w projekcie robót budowlanych, będzie miała miejsce budowa nowego obiektu budowlanego.
Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d i art. 3 pkt 7a p.b., art. 4 pkt 18 u.d.p., art. 2 pkt 2a p.r.d. oraz § 2 pkt 1 r.t.b.d.p. Rozważania należałoby zacząć od wyjaśnienia pojęcia drogi. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkowa, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym" (patrz wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3370/14). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w tym projektu budowlano – wykonawczego czy projektu stałej organizacji ruchu - droga nr [...] jest drogą gminną i na całym odcinku posiada nawierzchnię z kruszywa o zmiennej szerokości równej średnio 4,5. Ponadto droga posiada nawierzchnię z licznymi ubytkami i nierównościami, które skutkują zastoiskami wód powierzchniowych oraz opadowych. Szerokość odcinka objętego opracowaniem jest nieregularna oraz zmienna. Wzdłuż drogi występują nieliczne urządzone zjazdy do posesji prywatnych, na całym odcinku droga posiada przekrój szlakowy o nawierzchni z kruszywa. Na odcinku tym występują obustronnie zlokalizowane pobocza. Odwodnienie przebudowywanej drogi odbywa się powierzchniowo na terenie pasa drogowego oraz przyległych działek. Na uzbrojenie terenu składają się sieć gazownicza, sieć telekomunikacyjna oraz kanalizacja wodociągowa. Już samo ustalenie, że niniejsza droga jest drogą gminną implikuje stwierdzenie, że jest ona jednocześnie drogą publiczną i niezasadnym czyni zarzut naruszenia § 2 pkt 1 r.t.b.d.p., zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania dróg publicznych oraz projektowania, budowy lub przebudowy urządzeń obcych sytuowanych w pasach drogowych tych dróg.
Naczelny Sąd Administracyjny dalej w powołanym wyżej wyroku podkreślił, że warunkiem przebudowy drogi jest z kolei jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego. Jak stanowi bowiem art. 4 pkt 18 u.d.p. wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Zbieżną z powyższą pozostaje definicja przebudowy na gruncie Prawa budowlanego. Zgodnie z nią (art. 3 pkt 7a p.b.) przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Prawidłowa kwalifikacja planowanych robót budowlanych wymaga zatem ustalenia, czy roboty te będą stanowiły zmianę parametrów eksploatacyjnych i ulepszenie nawierzchni drogi gruntowej istniejącej w sensie faktycznym i budowlanym, czy też wykonanie od podstaw obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi (art. 3 pkt 3 i p.b.). Dokonanie ostatecznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych wymaga zatem wcześniejszego ustalenia, czy w pasie drogowym istniała jeszcze przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych budowla drogowa. Bowiem cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem, musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Jak wynika z wyjaśnień inwestora (dokument z 20 grudnia 2023 r.) zakres robot budowlanych obejmuje przebudowę, a nie remont drogi gminnej, która od dziesięcioleci posiada nawierzchnię z kruszywa. Gmina [...] wskazała, że przedmiotowa droga stanowi szlak komunikacyjny dla samochodów i innych pojazdów, a planowane roboty budowlane służyć będą podniesieniu parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi wraz ze zmianą nawierzchni, ponadto roboty nie wymagają zmiany granic pasa drogowego. Co istotne inwestor zwrócił uwagę, że droga istniała i spełniała swoją funkcję szlaku komunikacyjnego jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc prawdopodobnie pod rygorem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, gdzie przepisy tej ostatniej ustawy nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z rywalizacją obiektu, z czym zgadza się tutejszy Sąd. Jednocześnie w projekcie budowlano – wykonawczym (część opisowa pkt 4.2 rozwiązanie sytuacyjne) wprost wskazano, że przebudowa realizowana będzie po śladzie istniejącym przebiegu drogi z dostosowaniem do szerokości istniejącego pasa drogowego. Przewiduje się wykonanie nawierzchni o szerokości równej 4,50 m wraz z mijankami symetrycznymi o całkowitej szerokości równej 5,00 m zlokalizowanych w miejscach, w których pozwala na to szerokość pasa. Pobocza projektowane są o szerokości równej 0,75 m z kruszywa łamanego stabilizowanego na całości odcinka drogi gminnej objętego opracowaniem. Połączenie zjazdów indywidualnych o szerokości równej 4,0 m, z kruszywa z jezdnią należy wykonać poprzez zastosowanie łuków o promieniu 3,0 m. Istniejące zjazdy indywidualne z betonowej kostki brukowej należy wyregulować wysokościowo do projektowanej niwelety drogi. Roboty budowlane w postaci wykonania robót ziemnych, korytowania i profilowania podłoża, kompletnej odbudowy konstrukcji nawierzchni drogi gminnej (warstwa ścieralna, warstwa wiążąca, warstwa podbudowy z mieszanki kruszywa, warstwa rdzochronna z cementem), wykonanie poboczy utwardzonych kruszywem, wykonanie zjazdów indywidualnych z kruszywa, wykonanie oznakowania pionowego, mieszczą się zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w definicji przebudowy, ponieważ taka zmiana parametrów technicznych i eksploatacyjnych nie prowadzi do zastąpienia drogi gruntowej nową drogą o innej formie i specyfice niż dotychczasowa. Z budową nowej drogi mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby wskutek wykonanych robót budowlanych zmieniłby się charakter istniejącej drogi, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z uwagi na powyższe nie został w sprawie naruszony przepis art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d p.b. w myśl którego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów kolejowych i urządzeń z nimi związanych, torów tramwajowych i urządzeń z nimi związanych.
Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i § 4 pkt 11 r.t.b.d.p. Skarżący kasacyjnie organ naruszenie ww. norm łączy z argumentacją polegającą na wykazaniu, że gminna droga gruntowa nr [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] nie została zbudowana z wykorzystaniem materiałów budowlanych służących do budowy dróg publicznych, a nawet jeśli z kruszywa to nieulepszonego mechanicznie lub chemicznie. Tymczasem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 639/23 przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W niniejszej sprawie zostało bezsprzecznie wykazane, że przedmiotowa gminna droga nr [...] od dziesięcioleci (prawdopodobnie jeszcze pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974 r.) posiada nawierzchnię z kruszywa i stanowi szlak komunikacyjny dla samochodów i innych pojazdów, dlatego argumentacja skupiająca się na wykazaniu, że droga nie została zbudowana z odpowiednich materiałów budowlanych, jawi się jako chybiony. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadminisatrcyjnym ugruntowany został pogląd, że utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Należy zwrócić także uwagę, że czym innym jest ułożenie materiałów budowlanych np. na określonej powierzchni placu, celem jego utwardzenia, a czym innym ułożenie tych materiałów na szlaku komunikacyjnym, celem umożliwienia dojazdu do określonej nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1809/18, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2625/15, z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13).
Skarżący kasacyjnie zarzucił także Sądowi I instancji naruszenie § 4 pkt 22 r.t.b.d.p. poprzez przyjęcie, że przy realizacji inwestycji występują trudne warunki. Przepis ten stanowi, że przez trudne warunki należy rozumieć warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. W niniejszej sprawie, jak już to zostało wcześniej wykazane droga gminna nr [...] zaprojektowana jest jako droga o przekroju 1/1 o szerokości 4,5 z mijankami o szerokości 5,0 m i obustronnymi poboczami 0,75 m. Inwestor wskazał również, że sytuacja wygląda inaczej na odcinku ze skrzyżowaniem z drogą gminną nr [...] położonym na działkach nr ew. [...] i [...]. Projektowana nawierzchnia jezdni z betonu asfaltowego wynosić w tym miejscu będzie 4,0 m (rozwiązanie standardowe dla dróg przekroju 1/1 z mijankami) i obustronnym poboczem o szerokości 0,50 m (rozwiązanie alternatywne). Zastosowanie rozwiązania standardowego z zakresie poboczy wzdłuż mijanek spowodowałoby poniesienie rażąco wysokich kosztów względem rozwiązania zawartego w projekcie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższa sytuacja wypełnia normy wskazane w zarzucanym przepisie. Na potwierdzenie inwestor dołączył stanowisko projektanta dotyczącej tejże sytuacji, a zatem osoby wykwalifikowanej do jej oceny. Z wyjaśnień której wynika, że w przypadku parametrów projektowanych poboczy, są one zgodne z § 23 ust. 10 pkt 5 r.t.b.d.p., czyli po 0,5 m dla trudnych warunków, jakimi niewątpliwie są warunki terenowe (skarpy, podcięcia i nasypy terenu), a także bardzo mały i lokalny ruch samochodów. Ponadto zwiększenie szerokości poboczy do 0,75 m byłoby rażąco wysokim i nieuzasadnionym ekonomicznie kosztem, gdyż wymagałoby to wykonania dokumentacji i inwestycji w trybie ZRID, a co za tym idzie wydzielenie niewielkich średnio 20 lub 25 centymetrowych pasków działek wzdłuż drogi i koniecznością wykonania wykupu i dokonania odszkodowania za przejęte nieruchomości, wycinkę drzew w lesie i usunięcia kolizji z infrastrukturą techniczną podziemną. Zatem sam koszt wykonania byłby wyższy aniżeli koszt przebudowy odcinka tej drogi.
W konsekwencji wszystkich dokonanych ustaleń nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie uznał, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 5c p.b., tym samym postępowania w sprawie nie należało umarzać, jako bezprzedmiotowego. Naczelny Sąd Administracyjny z powyższym się nie zgadza, ponieważ organy administracji rozpatrujące sprawę błędnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wyciągnęły z niego nieprawidłowe wnioski. Planowane roboty budowlane w postaci przebudowy wymagały jedynie zgłoszenia, nie zaś uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy także wyjaśnić, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (patrz wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt I GSK 1708/22, Lex nr 3927397). Konkludując, Sąd I instancji z uwagi na dokonane ustalenia oraz brzmienie przepisu art. 135 p.p.s.a. zobowiązany był do umorzenia postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w zaskarżonym wyroku dokonano w oparciu o art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.