II OSK 2362/14

II OSK 2362/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 226/14 - Wyrok WSA w Kielcach z 2014-05-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 54 poz 348
art. 1 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 1-2, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 226/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8.05.2014 r., sygn. akt II SA/Ke 226/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...].01.2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiony został następujący stan faktyczny i prawny.
Decyzją z dnia [...].01.2014 r. SKO w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].11.2013 r. ustalającą warunki zabudowy, wydaną na wniosek [...], który pismem z dnia 2.09.2013 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu liniowego - gazociągu średniego ciśnienia.
Decyzją z dnia [...].11.2013 r. Prezydent Miasta Kielce ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie inwestycji liniowej – gazociągu średniego ciśnienia dn 110/63PE, długości ok. 270 m oraz dwóch stacji pomiarowych gazu w rejonie ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb 0005, w Kielcach. W pkt 1-4 tego rozstrzygnięcia wyszczególniono rodzaj zabudowy (obiekt infrastruktury technicznej), ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (budowa wodociągu), ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, jak również ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Ponadto organ I instancji określił, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonywanie ich prawa własności. Ustanowiono także wymóg zaprojektowania inwestycji w sposób niepowodujący ograniczeń możliwości korzystania m. in. z energii elektrycznej i cieplnej, jak również ze środków łączności. Końcowo wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji, tożsame z obszarem oddziaływania, oznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Organ dokonał także uzgodnień, uznając jednocześnie, że zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), zwanej dalej ustawą. W podstawie prawnej decyzji powołano także przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 61 ust. 1 ustawy.
W odwołaniu [...] (zwane dalej Spółką) wskazała na wewnętrzną sprzeczność ww. decyzji oraz naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE), zobowiązał Spółkę do pełnienia funkcji operatora systemu dystrybucyjnego gazowego i systemu elektrycznego, wydając odrębne decyzje o udzieleniu koncesji dla Spółki na dostawę gazu ziemnego i energii elektrycznej, w konsekwencji czego Spółka jest zobowiązana do dostarczania gazu ziemnego i energii elektrycznej oraz do zapewnienia bezpieczeństwa i ciągłości dostaw tych mediów do zgrupowanych w rejonie [...] podmiotów gospodarczych. Na liście tych podmiotów znajdują się także te, do których miałby być doprowadzony gazociąg, będący przedmiotem zaskarżonej decyzji. Spółka argumentowała, że taka sytuacja nie zapewni wymaganych standardów wzajemnej lokalizacji projektowanego rurociągu gazu i pozostałych pracujących w tym terenie sieci, w szczególności podziemnych sieci elektrycznych wysokiego napięcia, wymaganych postanowieniami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. 2013, poz. 640). Spółka podniosła ponadto, że przedmiotem wniosku było ustalenie warunków zabudowy, zaś pkt 2 decyzji odnosi się do budowy wodociągu.
Postanowieniem z dnia [...].12.2013 r. organ I instancji, na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w decyzji z dnia [...].11.2013 r. w ten sposób, że na stronie 1, w pkt 2 tego rozstrzygnięcia, zamiast zapisu: "wodociągu" powinien być zapis: "gazociągu".
SKO w Kielcach, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].11.2013 r. stwierdziło, że wniosek inwestorski odpowiada wszystkim wymaganiom określonym art. 52 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, podkreślając że dołączono do niego pisma [...] w Kielcach, określające warunki przyłączenia do sieci gazowej. Ponadto w części tekstowej wniosku wskazano, że parametry techniczne inwestycji (ciśnienie i średnica gazociągu) umożliwiają zasilenie w gaz z projektowanego przewodu gazowego wszystkich potencjalnych odbiorców zlokalizowanych wzdłuż jego trasy. Decyzja spełnia wymagania zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3, w związku z art. 64 ust. 1, jak również w art. 61 ust. 3-5 ustawy. Kolegium podkreśliło ponadto, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi – w zakresie, w jakim bada się te kwestie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się do sformułowanych w sposób ogólny zarzutów o naruszeniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.) wskazano, że ustawa ta nie definiuje warunków technicznych i szczegółowych rozwiązań technicznych sieci, a ich kontrola odbywa się w procesie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i użytkowania inwestycji.
W skardze do WSA w Kielcach Spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez brak uwzględnienia niezgodności zakwestionowanej decyzji z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy Prawo energetyczne, przepisami ww. rozporządzenia z dnia 26.05.2013 r. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28.03.2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 492), w tym § 2 pkt 5 tego aktu, § 10 ust 1, § 10 ust 3 i 4, § 10 ust 6 ww. rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r.
Ponadto wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w wyniku niedostatecznego wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych i prawnych, co spowodowało wydanie nieprawidłowej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8.05.2014 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i uznał, że zostały spełnione niezbędne przesłanki konieczne do ustalenia warunków zabudowy, określone w ustawie. Sąd wywodził, że - jak wynika z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy - nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przytoczył art. 54 pkt 1 – 3 oraz art. 64 ust. 1 ustawy.
Dalej Sąd I instancji wywodził, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].11.2013 r., odpowiada wymogom wynikającym z tych przepisów. Rozstrzygnięcie to wymienia bowiem szczegółowo rodzaj inwestycji (budowa gazociągu średniego ciśnienia wraz z dwoma stacjami pomiarowymi gazu), jak również ustalenia dotyczące w szczególności:
1. rodzaju zabudowy – obiekt infrastruktury technicznej,
2. funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – budowa gazociągu,
3. warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego,
4. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu,
5. ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury – teren inwestycji nie podlega ochronie prawnej w tym aspekcie,
6. obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej:
- realizacja inwestycji – na warunkach zarządcy sieci,
7. wymagań dotyczących interesów osób trzecich – poprzez stwierdzenie, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonywanie ich prawa własności; ustanowiono przy tym wymóg zaprojektowania inwestycji w sposób nie powodujący ograniczeń w dostępie do drogi publicznej, korzystania z infrastruktury technicznej: wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności oraz w sposób zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.
Organ dokonał także stosownych uzgodnień.
Sąd podkreślił, że ustalone w pkt 7 wymagania chronią w odpowiedni sposób interes skarżącej Spółki – na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy – poprzez wymóg odpowiedniego zaprojektowania spornej inwestycji. Konkretyzacją tej ochrony będzie projekt budowlany, uwzględniający powyższe zalecenia – którego poprawność w powyższym zakresie będzie badana przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Do tego organu będzie należała decyzja o dopuszczalności powstania w konkretnej lokalizacji spornego przedsięwzięcia.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy – przy uwzględnieniu treści cyt. regulacji – WSA w Kielcach uznał, że orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. – podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.).
Sąd I instancji, odnośnie do spełnienia przesłanek z:
1. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy – wskazał, że inwestor w należyty sposób udokumentował, że istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, załączając do wniosku warunki przyłączenia do sieci gazowej, określone w pismach [...]:
- z dnia 5.12.2012 r., skierowanego do [...], w którym wskazano miejsce dostawy i odbioru paliwa gazowego: Budynek produkcyjny, przy ul. [...] w Kielcach, przy określeniu celu wykorzystywania paliwa gazowego jako technologiczny;
- z dnia 24.10.2012 r., skierowanego do [...], w którym wskazano miejsce dostawy i odbioru paliwa gazowego - budynek produkcyjny przy ul. [...] w Kielcach, przy określeniu celu wykorzystywania paliwa gazowego jako technologiczny. Ponadto w części tekstowej wniosku wskazano, że parametry techniczne inwestycji (ciśnienie i średnica gazociągu) umożliwiają zasilenie w gaz z projektowanego przewodu gazowego wszystkich potencjalnych odbiorców zlokalizowanych wzdłuż jego trasy;
2. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy – zwrócił uwagę na prawidłowe ustalenia organów obu instancji (poczynione w oparciu o wyciąg z ewidencji gruntów) o tym, że teren, na którym planowano sporną inwestycję, jest położony na terenach oznaczonych symbolem Ba (tereny przemysłowe);
3. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy - podniósł, iż Kolegium właściwie wykazało brak sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi – w zakresie, w jakim bada się te kwestie w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.
W rezultacie jako niezasadne Sąd I instancji ocenił podnoszone w skardze zarzuty co do niezgodności decyzji organu odwoławczego z przepisami ustawy Prawo energetyczne, oraz powoływanych wyżej rozporządzeń Ministra Gospodarki, akcentując, że ustawa Prawo energetyczne nie definiuje warunków technicznych i szczegółowych rozwiązań technicznych sieci. Przestrzeganie i kontrola tych ostatnich regulacji odbywa się w procesie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i użytkowania inwestycji. Co się zaś tyczy powoływanych przez skarżącą Spółkę "stref pracy", zdefiniowanych w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych, to Sąd I instancji wskazał, że akt ten został wydany na podstawie ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.), z czego wynika brak podstaw, aby w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy badać te kwestie.
Odwołując się do orzecznictwa (wyroku NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707W) WSA w Kielcach wskazał, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
W skardze kasacyjnej [...], na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako P.p.s.a., zaskarżyła wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 maja 2014 r. w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami,
2) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżona w skardze do WSA decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania,
2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. nie jest zgodna z przepisami: rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, ustawy Prawo energetyczne i Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych, bowiem planowana inwestycja, na którą [...] otrzymała decyzję o warunkach zabudowy, uniemożliwi prowadzenie przez Spółkę w sposób bezpieczny dla otoczenia i bezpieczny dla świadczonych dostaw poszczególnych mediów, eksploatacji zgrupowanej infrastruktury technicznej na obszarze planowanego przebiegu rurociągu gazowego podwyższonego ciśnienia. Spółka wywodził, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem narusza w sposób drastyczny ustanowione w Spółce zasady eksploatacji sieci technicznych, których główną zasadą - wprowadzoną od 1998 r. — jest zakaz budowy inwestycji liniowych na przedmiotowym terenie w szczególności inwestycji zagrażających bezpieczeństwu otoczenia (wybuch) i bezpieczeństwu eksploatacji istniejących na terenie zakładów przemysłowych [...] głównych sieci dystrybucji. Spółka wyjaśnił, że istniejące uzbrojenie terenu jest na tyle zagęszczone, że dalsza zabudowa inwestycji liniowych na tym terenie jest zabroniona przez użytkownika wieczystego. W takiej sytuacji nie jest możliwe takie zaprojektowanie planowanej inwestycji, aby nie powodowała ona ograniczeń w zakresie korzystania i istniejącej infrastruktury technicznej i nie stwarzała zagrożenia bezpieczeństwa, co powinno stanowić negatywną przesłankę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] (jako następca prawny [...]) wniosła o jej oddalenie wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie wynika z niej dokładny przebieg przedsięwzięcia, co czyni argumentację skargi kasacyjnej nietrafną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1).
Przedmiotem skargi do WSA we Kielcach była decyzją z dnia [...].01.2014 r. SKO w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].11.2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, polegającej na budowie inwestycji liniowej – gazociągu średniego ciśnienia dn 110/63PE, długości ok. 270 m oraz dwóch stacji pomiarowych gazu w rejonie ul. [...] w Kielcach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w wyroku ocena prawna WSA w Kielcach zasługuje na aprobatę i brak jest usprawiedliwionych podstaw do uznania za skuteczny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami są m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.) stanowiący, że w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia parku krajobrazowego.
Skarżąca kasacyjnie Spółka nie wskazała jednak jakie przepisy prawa materialnego, związane z bezpieczeństwem energetycznym, do którego odnosiła się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zostały naruszone w decyzji SKO w Kielcach z dnia [...].01.2014 r., zaś argumentacja, której podstawą są twierdzenia o braku możliwości wykonania decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE), w zakresie zobowiązania Spółki do pełnienia funkcji operatora systemu dystrybucyjnego gazowego i systemu elektrycznego nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Jej nietrafność stanowi konsekwencję zakresu skutków prawnych decyzji ustalającej warunki zabudowy, która ani nie uprawnia do realizacji inwestycji, ani nie rodzi praw do terenu, pełniąc przede wszystkim rolę informacji dotyczącej wymogów dla danego terenu w związku z planowaną inwestycją, wynikających z uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, wstępny charakter. Skutki te, nie obejmują bowiem ustalenia dokładnego przebiegu inwestycji i uznania, że decyzja nie narusza przepisów, których uwzględnienie przez inwestora stanowić będzie przedmiot badania na kolejnym etapie procesu budowalnego, w tym powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.
Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy stanowią jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować, przy zakreśleniu jedynie podstawowych parametrów inwestycji. Rzeczą organu jest uwzględnienie faktu, że postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Po jego zakończeniu (decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest różny dla obu postępowań, tj. szerszy na drugim etapie, co określa ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) i przepisy wykonawcze i odrębne na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Tym samym należy rozdzielić dwa etapy inwestycyjne, regulowane odrębnymi przepisami i niepodlegające dowolnemu czy naprzemiennemu stosowaniu. O ile w decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, o tyle ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, dając podstawy do uwzględnienia szerszego kontekstu przepisów, które mogą uniemożliwić realizację zamierzenia inwestycyjnego. Już sam brak określenia dokładnego przebiegu przedsięwzięcia uniemożliwia rozstrzygnięcie przez organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy czy położenie innych obiektów liniowych koliduje z planowaną inwestycją. To w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodność z warunkami wynikającymi z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 18.01.2012 r., sygn. II OSK 2069/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
Decyzja ustalająca warunki zabudowy (o czym przesądza art. 63 ust. 2 ustawy) nie uszczupla praw właścicielskich do terenu, czy majątkowych, dotyczących np. wzniesionej na terenie objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budowli. Na tej płaszczyźnie kolizja między pozwoleniem na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy nie występuje.
Nie budzi jednocześnie wątpliwości, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.01.2007 r., sygn. II OSK 200/06, CBOSA), bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest substytutem decyzji o pozwoleniu na budowę, a oba etapu inwestycyjne należy rozdzielić.
Takie stanowisko przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z dnia: 7.08.1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707; 15.03.2010 r., sygn. akt II OSK 1512/08; 18.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, CBOSA). Oznacza to, że przepisy warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę będą miały zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co czyni przedwczesnymi zastrzeżenia Spółki. Należy mieć przy tym na uwadze, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09, gwarantowane inwestorowi – mocą art. 4 Prawa budowlanego − prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest − wynikającą z różnorakich przepisów − ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego.
Z przedstawionych względów za słuszne należało uznać twierdzenia Sądu I instancji o braku podstaw – w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - do uwzględniania przepisów ustawy Prawo energetyczne oraz rozporządzeń wykonawczych do tego aktu w postępowaniu poprzedzającym wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosi się do również do nietrafności upatrywania negatywnej przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w posiadaniu przez inny podmiot niż wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy koncesji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wskazała, by z innych względów, niż wyżej omówione, doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Z uwagi na brak trafności powyższego zarzutu nie mógł odnieść zmierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jako oparty na twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki o dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej odnośnie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Brak zasadności zarzutu dokonania niewłaściwej wykładni prawa nie wynika z naruszenia przepisów P.p.s.a. czy – tym bardziej - K.p.a., których Sąd nie stosował. Zarzut ten jest zatem nieusprawiedliwiony.
Z powyższych przyczyn dojść należało do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.