II OSK 2361/22

II OSK 2361/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1265/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-04-06
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133, 134, 141, 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 3, art. 4, 6, 20, 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140 i 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1265/21 w sprawie ze skargi K.B. na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXV/415/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1265/21, oddalił skargę K.B. na uchwałę nr XXXV/415/2017 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla północnego obszaru "Osiedla Uzdrowiskowego".
Kwestionując wskazaną uchwałę w części, skarżąca jako właścicielka działki nr [...], oznaczonej w planie miejscowym jako teren [...], sformułowała zarzuty naruszenia:
- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez nieokreślenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie § 34 planu miejscowego poprzez wprowadzenie na terenie [...] sprzecznych przeznaczeń;
- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie § 34 pkt 1 planu miejscowego poprzez ustalenie dla obszaru oznaczonego symbolem [...] jako przeznaczenia dopuszczalnego zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie, na którym dominuje zabudowa o charakterze willowym i o znacznie mniejszych gabarytach;
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uchwalenie zapisów planu miejscowego, które nie zapewniają odpowiedniego stopnia ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszczając w swoim kształcie zabudowę wielorodzinną o charakterze dysharmonicznym względem istniejącej na obszarze oznaczonym symbolem [...];
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 710) poprzez uchwalenie zapisów planu miejscowego, które powodują pominięcie poszanowania zasad ochrony zabytków, pomimo że teren oznaczony symbolem [...] znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje strefa "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej (równoznaczna ze strefą ochrony archeologicznej);
- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740), zwanej dalej k.c. poprzez dopuszczenie w zapisach planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym położona jest nieruchomość skarżącej, zabudowy wielorodzinnej, co prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich przysługujących skarżącej względem jej nieruchomości;
- art. 140 w zw. z art. 144 k.c. poprzez umożliwienie - na podstawie założeń zaskarżonego zakresu planu miejscowego - działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, poprzez uwzględnienie w planie miejscowym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, skutkujące ograniczeniem w dotychczasowym sposobie użytkowania nieruchomości;
- art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Inowrocławia wniosła o jej oddalenie.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że Rada nie naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., albowiem uwarunkowania terenu objętego planem, w większości już zainwestowanego, nie uzasadniały określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych uchwałą.
Uwzględniając treść uchwały, dokumentacji oraz argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę Sąd Wojewódzki stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia przez Radę Miejską Inowrocławia zarzucanych zasad sporządzania planu miejscowego poprzez określenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...], w ramach którego położna jest nieruchomość stanowiąca własność skarżącej, jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Sąd zauważył, że przyjmując kwestionowane rozwiązanie planistyczne, organ uwzględnił istniejący już na terenie tej jednostki sposób zabudowy. Pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] oraz alei [...] istnieje bowiem zabudowa o charakterze zarówno mieszkaniowo jednorodzinnym, jak i wielorodzinnym. Nie wprowadzono więc na terenie tej jednostki żadnej funkcji sprzecznej ze stanem faktycznym. Ponadto, jak wyjaśnił organ, a czemu nie zaprzeczyła skarżąca, w poprzednim planie miejscowym, przyjętym uchwałą nr XV/175/99 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 26 listopada 1999 r., na przedmiotowym obszarze, obejmującym również nieruchomość skarżącej, była już przewidziana zabudowa wielorodzinna z dopuszczeniem wydzielenia w budynkach mieszkalnych pomieszczeń handlowych lub o innym profilu usług nieuciążliwych. Tylko więc teren usług rozszerzono o zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy nie wprowadził zasadniczych zmian w zakresie przeznaczenia terenu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie sposób także zaakceptować argumentów skarżącej, iż przyjęte przeznaczenie terenu naruszy jej uprawnienia właścicielskie poprzez zacienienie działek, zwiększony ruch komunikacyjny czy liczne immisje. Tego rodzaju racje, jako uwarunkowane przede wszystkim zagadnieniami techniczno-budowlanymi, nie mogą stanowić skutecznej podstawy do podważenia przyjętego w planie miejscowym przeznaczenia terenu. Sąd zwrócił uwagę, że w ramach przyjętych w § 34 parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej nie ma wyraźnej dysproporcji. Sąd stwierdził, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.
Dokonując natomiast oceny kwestii legalności dopuszczenia w ramach jednostki planistycznej [...] zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącej, nie można mówić o sprzeczności przeznaczenia, skoro obie te zabudowy są formami zabudowy mieszkaniowej i pełnią jednakową funkcję.
W skardze kasacyjnej K.B., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi z powodu błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, w sytuacji gdy zaskarżony plan w zaskarżonym zakresie (dotyczącym przeznaczenia terenu o symbolu [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną), został podjęty z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 7 i ust. 3, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c., polegającym na tym, że określony w planie sposób zagospodarowania nieruchomości usytuowanych na terenie o symbolu [...] (w szczególności działek zlokalizowanych w sąsiedztwie), nadmiernie ogranicza prawo własności skarżącej i stanowi nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz narusza zasady sporządzania planu (brak szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości), a w konsekwencji zaskarżona uchwała narusza zarówno interes prawny i uprawnienia skarżącej oraz obiektywny porządek prawny;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. polegające na błędach w ustaleniach faktycznych i pominięcie, że na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej poprzedni plan miejscowy (przyjęty uchwałą nr XV/175/99 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 26 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku Solankowego w Inowrocławiu obejmujący teren położny w rejonie ulic: Prezydenta Franklina Roosevelta, Macieja Wierzbińskiego, Rąbińskiej i Prezydenta Gabriela Narutowicza), przewidywał tereny usług zdrowia, zaś dla działki skarżącej ustalał wprawdzie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ([...]), jednakże dopuszczał jedynie remonty, przebudowę lub modernizację istniejących budynków, po uprzednim uzgodnieniu robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 7, ust. 3 u.p.z.p., art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140, art. 144 k.c. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że:
a) "Rada Gminy wprowadzając zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na terenie oznaczonym symbolem [...] nie naruszyła obowiązującego prawa ani nie nadużyła władztwa planistycznego", podczas gdy wskazane przeznaczenie na terenie strefy "A" obszar ścisłej ochrony konserwatorskiej i strefy ochrony uzdrowiskowej "B", na osiedlu o charakterze willowym, świadczy o nadużyciu przez organ władztwa planistycznego, gdyż realizacja zabudowy wielorodzinnej o określonych parametrach spowoduje kształtowanie dysharmonicznej przestrzeni i naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej,
b) "w poprzednim planie miejscowym, przyjętym uchwałą z 26 listopada 1999 r., na przedmiotowym obszarze, obejmującym również nieruchomość skarżącej, była już przewidziana zabudowa wielorodzinna z dopuszczeniem wydzielenia w budynkach mieszkalnych pomieszczeń handlowych lub o innym profilu usług nieuciążliwych. Tylko więc teren usług rozszerzono o zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, że kontestowany plan miejscowy nie wprowadził zasadniczych zmian w zakresie przeznaczenia terenu. Trudno jest więc w takiej sytuacji podzielić argument skarżącej o ograniczeniu skarżącej dotychczasowych uprawnień właścicielskich", podczas gdy ustalenia przewidziane we wcześniejszym planie miejscowym w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszczają jedynie remonty, przebudowę lub modernizację istniejących budynków, po uprzednim uzgodnieniu robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a dla działek sąsiednich dokument ten ustalał usługi zdrowia (nie przewidywał powstania nowej zabudowy na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]), w konsekwencji przewidziany w planie miejscowym sposób zabudowy działki skarżącej i działek sąsiednich ma wpływ na zakres korzystania z nieruchomości skarżącej,
c) "zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego", podczas gdy wprowadzone w planie miejscowym regulacje wykraczają poza zakres uprawnień Rady Miejskiej,
d) "ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań, dokonywana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, we wskazanym w skardze i uzupełnieniach do niej zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP", podczas gdy organ dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, a tym samym naruszył zasadę proporcjonalności,
d) wprowadzone przeznaczenie (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) oraz "przyjęte parametry i wskaźniki zabudowy wielorodzinnej (wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej - ograniczające bryły budynków) nie uzasadniają stanowiska skarżącej o naruszeniu ładu przestrzennego w jednostce [...] i wprowadzenia w niej nieakceptowanej dysharmonii, tym bardziej mając na względzie - podkreślany przez organ w odpowiedzi na skargę - stan istniejącego już w jednostce [...] zabudowania", podczas gdy przewidziana w planie miejscowym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie przystaje do zabudowy sąsiedniej, o charakterze willowym, wpisującej się w chroniony charakter obszaru (ścisła ochrona konserwatorska, strefa ochrony uzdrowiskowej);
- § 6 ust. 7 pkt 8, pkt 9, § 34 planu miejscowego w zw. z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 7, art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Miejska wprowadzając rozwiązania planistyczne dla terenu [...] nie przekroczyła władztwa planistycznego;
- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia w zw. z § 6 ust. 9 planu miejscowego oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach badanej sprawy "stan faktyczny nie uzasadniał określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych uchwałą", podczas gdy ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości stanowią obligatoryjny element planu miejscowego, a nie wystąpiły okoliczności faktyczne i prawne, mogące wyjątkowo, skutkować odstąpieniem od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziału;
- § 6 ust. 2, ust. 5, ust. 8 uchwały z 26 listopada 1999 r. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "kontestowany plan miejscowy nie wprowadził zasadniczych zmian w zakresie przeznaczenia terenu", podczas gdy plan miejscowy wprowadził zmiany w stosunku do planu poprzedniego, który umożliwiał na tym obszarze wyłącznie remonty, przebudowę lub modernizację istniejących budynków;
- § 7 uchwały z 26 listopada 1999 r. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zaskarżony plan miejscowy nie ograniczył skarżącej dotychczasowych uprawnień właścicielskich, podczas gdy ograniczył skarżącej dotychczasowe uprawnienia właścicielskie pozwalając na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na działkach sąsiednich, której parametry odbiegają od istniejącej na przedmiotowym obszarze zabudowy oraz powodującej naruszenie zastanego ładu przestrzennego;
- art. 17 pkt 9, 11, 12, 13, 14, art. 18, art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro podczas wyłożenia do przedmiotowego projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie wpłynęły uwagi dotyczące naruszenia czy ograniczenia prawa własności w związku z przyjętym w projekcie planu przeznaczeniem terenu [...], to nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego organu planistycznego, podczas gdy z przepisów tych nie wynika, aby brak złożenia uwag do projektu planu przesądzał o braku naruszenie władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dopuszczenia na terenie o symbolu [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. § 34 pkt 1, pkt 4 planu miejscowego - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie załączonego do skargi kasacyjnej pisma Urzędu Miasta Inowrocławia z dnia 9 kwietnia 2009 r., znak: WGP.II.C 7323-107/09 wraz z załącznikiem – który zdaniem skarżącej jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - na okoliczność wykazania, że kontestowany plan miejscowy wprowadził zmiany w zakresie przeznaczenia terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z treści skargi i skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca zasadniczo kontestuje dopuszczenie w strefie [...] obejmującej jej działkę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uznając, że w sposób nieproporcjonalny ingeruje to w jej własność naruszając istotę tego prawa.
W zakwestionowanym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć prawidłowości kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd a quo, który doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżony plan nie narusza przepisów prawa materialnego i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Nie ma wątpliwości, że sytuacja planistyczna działki skarżącej kasacyjnie nr [...] położonej w Inowrocławiu ukształtowana przepisami kwestionowanego przez nią planu predestynowała ją, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do uruchomienia skutecznej kontroli legalności zaskarżonego planu, co zasadnie potwierdził Sąd pierwszej instancji.
Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z wypisu i wyrysu załączonego do skargi kasacyjnej wynika, że status planistyczny jej działki przed wejściem w życie zaskarżonego planu, stosownie do uchwały nr XV/175/1999 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 26 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku Solankowego w Inowrocławiu obejmujący teren położony w rejonie ulic: Prezydenta Franklina Roosevelta, Macieja Wierzbickiego, Rąbińskiej i Prezydenta Gabriela Narutowicza, był taki, że teren obejmującej ją strefy [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną z usługami w jednym obiekcie, z dopuszczeniem remontów, przybudowy lub modernizacji istniejących budynków po uprzednim uzgodnieniu robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast w sąsiadującej z nią strefie planistycznej oznaczonej symbolem [...] przewidziane były usługi zdrowia. W zaskarżonym planie dotychczasowe jednostki [...] i [...] zostały objęte jedną strefą planistyczną oznaczoną symbolem [...], w której przewidziano przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną i usługową ze szczegółowym uregulowaniem jej wskaźników i parametrów. Z tego wynika, że zmiana planistyczna w odniesieniu do działki skarżącej polegała na tym, że umożliwiono budowę nowych obiektów mieszkaniowych i usługowych, w tym wielomieszkaniowych, nie tylko na terenie, na którym dotychczas takie zainwestowanie istniało, ale również na sąsiednim terenie usług zdrowia. Zrezygnowano zatem z usług zdrowia na rzecz zagospodarowania mieszkaniowego obu rodzajów oraz usług. W tym zakresie doszło do zamiany w sferze interesów prawnych skarżącej konstytuującej jej legitymację skargową, albowiem doszło do zwiększenia potencjału inwestycyjnego zarówno terenu jej nieruchomości, jak i terenów sąsiednich, co z jednej strony skutkuje wzrostem możliwości inwestycyjnych skarżącej, ale również intensyfikacją użytkowania na gruntach sąsiednich, z czym wiązać się może konieczność znoszenia przez nią zwiększonego oddziaływania (większa ilość mieszkańców, miejsc parkingowych, intensyfikacja ruchu pieszego i samochodowego itp.). Naruszony interes prawny skarżącej otworzył drogę do kontroli zgodności kwestionowanego planu z obowiązującym porządkiem prawnym, co nie oznaczało jeszcze uznania nowych przepisów za niezgodne z prawem w sposób uzasadniający ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Uwzględniając powyższe wskazać należy, że trafnie wytknięte przez skarżącą Sądowi a quo pominięcie planistycznego statusu sąsiedztwa działki skarżącej przed wejściem w życie kwestionowanego planu pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, albowiem miało znaczenie dla oceny jej naruszonego interesu prawnego, którego jej nie odmówiono uruchamiając kontrolę legalności planu. Natomiast przy analizie poszczególnych przepisów planu kształtujących sytuację prawną skarżącej Sąd wskazanej zmiany nie pominął uwzględniając, że "teren usług rozszerzono o zabudowę mieszkaniową" oraz wykluczając możliwość stwierdzenia, że przyjęte przeznaczenie (mieszkaniowe wielorodzinne) naruszy prawo własności skarżącej kasacyjnie poprzez zacienie jej działki, inne liczne immisje oraz zwiększony ruch samochodowy w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności planu.
W tym zakresie nie potwierdziły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ (tutaj planistyczny). Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie zarzuca przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Natomiast przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z kolei o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w kontrolowanej procedurze popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie, który uznał za niezbędny do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Odnosząc się do zarzutów procesowych obejmujących braki w zakresie ustaleń faktycznych i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy przy ocenie kwestionowanych przepisów zauważyć trzeba, że rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej. Kontroluje prawidłowość wywiązania się organów administracji publicznej z norm procesowych. W tym sensie możliwe jest, w odniesieniu do postępowania ze skargi na decyzję administracyjną, powołanie się na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jednak w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powołanie się na naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest wadliwe również z tego powodu, że tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami k.p.a. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach art. 15 i nast. u.p.z.p. Nadto, postępowanie prowadzone przez organy gmin normują przepisy u.s.g.
W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia wymagań m.in. art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. (wymagania ochrony środowiska), art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. (wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej), a także art. 1 ust. 3 (stan zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną). Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 u.p.z.p. Prawidłowość ustaleń faktycznych w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego, która w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że uwzględniono, to co było istotne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu.
Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 7, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 20 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, albowiem w świetle zgromadzonej dokumentacji planistycznej, prawidłowo zweryfikowanej przez Sąd pierwszej instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, potwierdzić należało, że kwestionowane przepisy ukształtowane zostały w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, stanowiąc wyraz prawidłowego wyważenia potrzeb interesu publicznego wyrażającego się zapewnieniem nowych terenów inwestycyjnych uzupełniających dotychczasowy sposób zabudowy i zagospodarowania oraz wymogów ochrony interesów indywidulanych właścicieli.
Zasadnie uwzględniono argumentację gminy, z której wynika, że ustalenia planu miały na celu porządkowanie istniejącego zagospodarowania oraz uzupełnienie istniejącej zabudowy. Sąd a quo trafnie za organem podkreślił, że na terenie pomiędzy ulicami: [...], [...], [...]oraz alei [...] istnieje zabudowa zarówno o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, jak i wielorodzinnym, co podważa subiektywną ocenę skarżącej stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Podkreślić należy, że przed wejściem w życie planu działka skarżącej objęta była strefą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością lokalizacji pomieszczeń handlowych i usług nieuciążliwych dla mieszkalnictwa. Nawet jeśli, w strefie [...] aktywność inwestycyjna ograniczona była wyłącznie do przebudowy, remontów i modernizacji istniejącej zabudowy, a indywidualne wskaźniki zabudowy działki skarżącej mogły być postrzegane jako właściwe dla zabudowy "willowej", to jednak analiza stanu zabudowy i zagospodarowania terenu objętego planem musiała uwzględnić całokształt uwarunkowań nieograniczonych ani do jednej działki ani do jednej ulicy. Jak potwierdzają dokumenty, organ takiej analizy dokonał.
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia ładu przestrzennego istniejącego dotychczas na terenie objętym planem, tj. art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Wbrew zarzutom przeznaczenie nieruchomości położonych w strefie [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną, usługową, nie spowodowało wprowadzenia wykluczających się funkcji. Dla danego terenu możliwe jest ustalenie kilku funkcji pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Nie można uznać, iż w sposób istotny różnią się od siebie funkcje mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, czy też usługowa. Funkcja mieszkaniowa, niezależnie czy wielorodzinna czy jednorodzinna, pomimo różnic w intensywności zabudowy (większa ilość mieszkańców, miejsc parkingowych), pełni jednorodną rolę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, której ukształtowane w niniejszym planie parametry nie odbiegają od siebie w sposób powodujący zasadnicze dysproporcje (co do wysokości różnica jednej kondygnacji). Z kolei funkcja usługowa nie pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową zwłaszcza w sytuacji, gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej, nieuciążliwy, podporządkowany wyłącznie charakterowi terenu jako obszaru ochrony uzdrowiskowej (§ 6 ust. 7 pkt 15 planu). Nawet dominująca funkcja terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję.
Dla wymogów ładu przestrzennego współistnienie dwóch form zabudowy mieszkaniowej pozostaje bez uszczerbku, jeśli parametry i wskaźniki zabudowy dla tych form są tego rodzaju, że nie będą powodować dysharmonii i dysproporcji, co ma miejsce w strefie [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odniósł się do tych zagadnień eksponując jednolity sposób ukształtowania parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania dla obu postaci zabudowy mieszkaniowej, których wskaźniki zabudowy: powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy, są takie same. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określono w wielkości 50%, powierzchnię zabudowy ustalono do 50% powierzchni działki lub terenu (łącznie z terenem utwardzonym), a wskaźnik intensywności zabudowy określono w przedziale od 0,1 do 2,5. Gwarantuje to, że na podstawie tego planu nie dojdzie do ekspansji agresywnej, dominującej zabudowy wielorodzinnej, gdyż będzie ona musiała spełniać tożsame wymagania w zakresie intensywności i wielkości zabudowy, co zabudowa jednorodzinna. Elementem różniącym oba rodzaje zabudowy mieszkaniowej jest jej wysokość, dla wielorodzinnej – do 4 kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 16 m, a dla jednorodzinnej – do 3 kondygnacji nadziemnych oraz maksymalnie 12 m, co oznacza w istocie różnicę jednej kondygnacji. Taka różnica w dopuszczalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej z punktu widzenia przewidywanych immisji, nie będzie zakłócała korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Uzupełnienie zatem dotychczasowej wielorodzajowej zabudowy mieszkaniowej zabudową wielorodzinną o parametrach, których zastosowanie będzie prowadziło do powstania obiektów o gabarytach nieodbiegających znacząco od zabudowy jednorodzinnej, nie zburzy ładu przestrzennego okolicy, a wyłącznie wpisze się płynnie w istniejącą zwartą strukturę funkcjonalno-przestrzenną, której analiza nie wyklucza możliwości zabudowy w granicy przewidzianej w strefach [...] i [...] (§ 6 ust. 7 pkt 8 planu). Skarżąca poza gołosłownym stwierdzeniem, że takie uregulowanie narusza niedopuszczalnie jej interes prawny, nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji, która mogłaby skutecznie podważyć legalność tego przepisu, którego treść usprawiedliwia funkcja planu uzupełniającego przeznaczenie terenów w obszarze w większości już zurbanizowanym i zainwestowanym. Takie rozwiązanie planistyczne pozwoli na efektywne wykorzystanie przestrzeni, nie zwalniając jednocześnie inwestorów z obowiązku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Zarzutów dotyczących niewłaściwej wykładni planu w zakresie § 6 ust. 7 pkt 8 (możliwość zabudowy w granicy) i pkt 9 (parametry parkingowe) nie można było uznać za zasadne, skoro stawiając je skarżąca nie wyjaśniła na czym polega błąd w wykładni powyższych przepisów, który doprowadził – w jej przekonaniu – do nieprawidłowego stanowiska o nieprzekroczeniu władztwa przez gminę. Formułując taki zarzut w skardze kasacyjnej należało dokładnie wyjaśnić, jaki sposób wykładni jest prawidłowy i prowadziłby do pożądanego przez skarżącą wyniku, co nie miało miejsca.
Poszerzenie możliwości inwestycyjnych w terenie [...] poprzez umożliwienie nowego zainwestowania wielomieszkaniowego, jednorodzinnego i usługowego nie prowadzi ani do zaburzenia ładu przestrzennego w terenie objętym planem ani do nieproporcjonalnego naruszenia własności skarżącej kasacyjnie. Zwrócić należy uwagę, że z wejściem w życie kwestionowanego planu skarżąca jednocześnie z nowym, uciążliwym – jej zdaniem - sąsiedztwem zyskała również nowe perspektywy inwestycyjne, dotychczas ograniczone wyłącznie do adaptacji (remontów, przebudowy, modernizacji) obiektów już istniejących, przy braku ograniczeń w zakresie wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych (ograniczenia wprowadzono w tym zakresie wyłącznie w granicach strefy ochrony uzdrowiskowej A). Tym samym wprowadzone zmiany planistyczne ani nie doprowadziły do nieproporcjonalnego naruszenia własności skarżącej, ani do naruszenia zasady równości. Zwiększenie możliwości i zmiana uwarunkowań odnosiły się do wszystkich właścicieli nieruchomości objętych planem, wymagając od każdego z nich znoszenia uciążliwości generowanych przez zabudowę wielorodzinną.
Kontestowane rozwiązania planistyczne zyskały również akceptację organów uzgadniających ze względu na szczególny reżim prawny tego terenu podyktowany położeniem w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej A i w strefie ochrony uzdrowiskowej B.
W związku ze zlokalizowaniem w granicach planu terenów objętych ścisłą ochroną konserwatorską pozyskano wiążące uzgodnienie konserwatora zabytków projektu planu przewidującego w § 6 ust. 5 zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, w tym zachowanie proporcji wysokościowych zabudowy kształtujących sylwetę zespołu, utrzymanie historycznych linii zabudowy kubaturowej, zachowanie historycznego podziału działek, oraz szczególnie ważne – "dostosowanie współczesnych funkcji do wartości zespołu zabytkowego poprzez nawiązanie do historycznego programu mieszkaniowo-usługowego i eliminacja funkcji uciążliwych". Przepisy te współtworzą uwarunkowania strefy planistycznej [...], w sposób który zaakceptował konserwator. W konsekwencji przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną a limine nie jest sprzeczne z wymogami ochrony zabytków, ale realizacja tego rodzaju zainwestowania winna następować zgodnie z warunkami określonymi w planie oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Podobnie, zabudowy tego rodzaju nie wykluczają względy ochrony uzdrowiskowej terenu objętego planem, co potwierdza uzgodnienie projektu planu z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, którego nie kwestionowano w procedurze planistycznej.
W konsekwencji prezentowane przez skarżącą kasacyjnie stanowisko o niewpisywaniu się projektowanej zabudowy wielomieszkaniowej w charakter istniejącej zabudowy willowej ze względu na potrzeby ochrony konserwatorskiej i uzdrowiskowej jawi się jako bezpodstawna polemika ze stanowiskiem organu uchwałodawczego.
Zarzuty co do braku w planie przepisów regulujący podział i scalanie gruntów są niezasadne. Organ uchwałodawczy wyjaśnił, a Sąd a quo zasadnie podtrzymał, że obszar planu jest terenem w dużej części już zagospodarowanym, niewymagającym ustaleń we wskazanym zakresie, a przepisy planu w istocie zmierzają do umożliwienia wprowadzenia w ten zainwestowany teren jedynie uzupełniająco funkcji mieszkaniowej i usługowej. Specyfika terenu objętego planem usprawiedliwiała odstąpienie od ustalenia zasad podziału i scalania, co nie wyklucza, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, podziałów geodezyjnych, nieograniczonych co do wielkości nowo wydzielanych działek w strefie [...].
Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty naruszenia art. 17 pkt 9, 11, 12, 13, 14 i art. 18 i 20 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia władztwa ze względu na to, że w procedurze zgłaszania uwag nikt nie wnosił o zmianę projektu w zakresie przeznaczenia terenu pod zabudowę wielorodzinną w strefie [...]. Wskazane przepisy odnoszą się do trybu procedowania planu, a ten – jak wynika z dokumentacji planistycznej – został przeprowadzony w zgodzie z wymogami powyższych przepisów, czego zarzuty skargi nie podważyły. Argumentację organu nawiązującą do braku uwag w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej należy odczytywać jako uzupełniająco wyrażone stanowisko, które nie miało zasadniczego wpływu na treść kwestionowanych przepisów, oraz wyraz tego, że do stanowiska skarżącej w procedurze planistycznej nie można było się ustosunkować skoro nie wniosła uwag.
Ze wszystkich powyżej wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt, że zmiana przeznaczenia planistycznego objęła tereny bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością skarżącej dotychczas przeznaczone pod usługi zdrowia nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności, uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części miasta, w którą w sposób spójny wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżącą. Zmiana ta nie doprowadziła również, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, do naruszenia istoty przysługującego skarżącej prawa własności (art. 140 i art. 144 k.c.), w tym poprzez nieproporcjonalne ograniczenie jej uprawnień. Zasada proporcjonalności wyrażająca zakaz nadmiernej ingerencji gminy w treść prawa własności nie może prowadzić do wyłączenia możliwości wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej na terenie, w którym zabudowa ta znajdowała się również przed zmianą planu i realizacji zabudowy wyłącznie nawiązującej do zabudowy na nieruchomości skarżącej. Niezależnie od powyższego, podnoszone przez skarżącej uciążliwości związane z zacienianiem jej nieruchomości, zwiększonym ruchem komunikacyjnym i licznymi immisjami w związku z realizacją zabudowy wielorodzinnej w warunkach zlokalizowania na tym terenie tego typu zabudowy, mogą stanowić zasadniczo jedynie źródło interesu faktycznego, a nie prawnego.
Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu odnoszące się do jednostki [...] nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność znoszenie skutków zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych w dotychczasowym planie miejscowym strefami [...] i [...]. Przy tym podkreślić należy, że sytuacja planistyczna nieruchomości skarżącej podlegała tożsamym zmianom jak działki sąsiednie, poszerzając w ten sam sposób możliwości inwestycyjne skarżącej.
Analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy prawidłowo skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie jednostki planistycznej [...] poprzez przeznaczenie jej pod funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej o maksymalnej wysokości zabudowy do 16 m – 4 kondygnacji nadziemnych.
Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne, które zmierzały do uzupełnienia istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wdrożoną już całościową koncepcją przestrzenną terenów sąsiednich. Zaplanowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi całkowicie nowego zamierzenia urbanistycznego, albowiem teren objęty planem jest już zabudowany w ten sposób na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka skarżącej.
W zaskarżonej uchwale należycie została uzasadniona potrzeba przeznaczenia terenów objętych strefą nr [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Stanowi ona bowiem spójne, z istniejącą koncepcją urbanistyczną, uzupełnienie istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.