II OSK 2361/10

II OSK 2361/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Janusz Furmanek
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 586/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-06-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
art.21 ust.1 art.22 ust.1 art.27
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 23 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.F. i K.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 586/10 w sprawie ze skargi L.F. i K.F. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz L.F. i K.F. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 586/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L.F. i K.F. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu zażalenia L. i K.F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], wymierzające inwestorom karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. B. w G., wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G., utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g, art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie, czy w odniesieniu do budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] w G. zaistniały przesłanki do nałożenia, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, kary za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 tejże ustawy. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy art. 54 oraz 55 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na chwilę przystąpienia do użytkowania.
Nadto organ wskazał, że na inwestorze spoczywał wówczas obowiązek zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Wprawdzie inwestor przedstawił pismo datowane na dzień 23 lipca 2000 r. informujące o oddaniu do użytkowania pomieszczenie biurowe o powierzchni 21 m², jednakże nie przedstawił żadnego dowodu nadania. Pisma tego nie posiadają także ani organ I instancji, ani Starostwo Powiatowe w G. Powyższe - zdaniem organu odwoławczego - oznacza, że inwestorzy L. i K.F. nie dokonali wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Podkreślono także, że w ww. piśmie inwestor informuje o rozpoczęciu użytkowania jedynie 21 m², podczas gdy pozostała część obiektu była nadal w trakcie realizacji. Tymczasem zgodnie z treścią art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane także wówczas, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
W związku z powyższym, zdaniem organu, skoro przedmiotowy obiekt jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie, to istniała podstawa do nałożenia na inwestorów kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazano także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. prawidłowo ustalił wysokość kary, zaś podniesione przez inwestorów zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli inwestorzy, zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a/ art. 54 i art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzi konieczność uzyskania przez skarżących pozwolenia na użytkowanie obiektu i zachodzą podstawy do nałożenia na skarżących kary pieniężnej na podstawie wymienionych przepisów,
b/ art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) poprzez niezastosowanie tych przepisów;
2. a także naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a/ art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji,
b/ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego,
c/ art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych w oparciu o wadliwie zebrany materiał dowodowy,
d/ błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1998 r. obejmowała budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni użytkowej 462 m². Nadto wyjaśnił, że do dnia 11 lipca 2003 r. (a więc zarówno w dacie wydawania pozwolenia na budowę, jak i w dacie przystąpienia do użytkowania części biurowej obiektu oraz pozostałej części powstałego budynku) art. 54 ustawy Prawo budowlane przewidywał, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjaśnił także, że zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania należało dokonać co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Zaś przepis art. 55 ustawy Prawo budowlane wymieniał sytuacje, w których wymagane było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.
Nadto Sąd podniósł, że do maja 2004 r. jedyną sankcją za użytkowanie obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, albo bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie była kara grzywny wymierzana na podstawie art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w trybie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Jednakże przepisy regulujące dopuszczanie obiektów budowlanych do użytkowania oraz konsekwencje przystąpienia do użytkowania z naruszeniem prawa zostały zmienione ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Art. 1 pkt 23 powołanej ustawy nadał nowe brzmienie art. 55 ustawy Prawo budowlane, wprowadzając między innymi obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie dla obiektów zakwalifikowanych do określonych kategorii, zdefiniowanych w załączniku do ustawy. Z kolei w art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nadano nowe brzmienie art. 57 ust. 7, wprowadzając do prawa budowlanego możliwość wymierzenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem wymagań określonych w art. 54 i 55 (zgłoszenie przystąpienia do użytkowania, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie). Zaś art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. przewidywał, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy należy stosować przepisy w nowym brzmieniu, jednakże do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 i art. 59f oraz opłaty legalizacyjnej należy stosować przepisy dotychczasowe. Tym bardziej więc, zdaniem Sądu, nowe przepisy znajdą zastosowanie w sprawach, które przed wejściem w życie ustawy nie zostały wszczęte.
Wyjaśnił także, że co do możliwości zastosowania nowego brzmienia art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do obiektów, których budowa została już zakończona, kwestia ta została przesądzona w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Art. 4 przewidywał, że ustawa wchodzi w życie w dniu 31 maja 2004 r., za wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b, który w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że art. 57 ust. 7 w nowym brzmieniu ma również zastosowanie w odniesieniu do tych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi data uzyskania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dla rozstrzygania w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1219/09.
W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2009 r. stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany w całości, jednakże powierzchnia, która zgodnie z pozwoleniem na budowę miała stanowić pomieszczenie magazynowe, jest użytkowana jako hala produkcyjna. Według oświadczenia inwestora przystąpił on do użytkowania hali produkcyjnej w pierwszej połowie 2003 r., nie dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, ani nie uzyskując pozwolenia na taką zmianę. Inwestor powołał się jedynie na zgłoszenie z daty 23 lipca 2000 r., które miał przesłać do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., dotyczące przystąpienia do użytkowania pomieszczeń biurowych o powierzchni 21 m². Oprócz tego zgłoszenia właściciele nie dokonali innego zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania pozostałej (niewymienionej w tym piśmie) części przedmiotowego obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu tak ustalony stan faktyczny, niekwestionowany przez skarżących, daje podstawę do nałożenia na nich kary za nielegalne użytkowanie na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd podkreślił, że pismo inwestora z dnia 23 lipca 2000 r. dotyczyło przystąpienia do użytkowania jedynie niewielkiej części (21 m²) obiektu budowlanego o łącznej powierzchni użytkowej 462 m². Natomiast do użytkowania pozostałej części (441 m²) inwestorzy przystąpili bez żadnego zgłoszenia czy pozwolenia na użytkowanie. To przede wszystkim ta okoliczność stała się podstawą do nałożenia na skarżących kary, bowiem - jak już wcześniej Sąd wspomniał - każde przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymagało wówczas co najmniej dokonania zgłoszenia. Zdaniem Sądu warunku tego skarżący nie dopełnili. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że pismo z dnia 23 lipca 2000 r. stanowiło podstawę do przystąpienia do użytkowania całości wybudowanego znacznie później obiektu. Z treści tego pisma wynika, że w lipcu 2000 r. "pozostałe pomieszczenia" były w trakcie realizacji, a więc z pewnością nie mogły być objęte tym zgłoszeniem, natomiast w okresie późniejszym żadne dalsze zgłoszenia nie były dokonywane. Tak więc nawet gdyby przyjąć, że skarżący przesłali pismo z dnia 23 lipca 2000 r. do Starostwa Powiatowego w G., to i tak nie zwalniałoby ich to od kary za przystąpienie do użytkowania tej części obiektu budowlanego, która nie była objęta wskazanym pismem.
Sad wskazał także, że Starosta Powiatu Gorlickiego nie posiada w swoich zasobach zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, ani pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego zrealizowanego przez inwestorów. Zaś inwestorzy nie przedstawili dowodu nadania przesyłki zawierającej pismo z dnia 23 lipca 2000 r. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego nie mogły przyjąć, że nastąpiło skuteczne zgłoszenie przystąpienia do użytkowania choćby części przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skutkiem dokonania zgłoszenia przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego jest to, że kara za nielegalne użytkowanie może zostać nałożona wyłącznie w odniesieniu do pozostałej - nieobjętej zgłoszeniem - powierzchni. Według art. 59f ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane powierzchnia obiektu na potrzeby wymierzenia kary określana jest za pomocą współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), określonego w załączniku do ustawy. Dla XVII kategorii obiektu budowlanego, do której należy przedmiotowy budynek współczynnik wielkości wynosi 1,0 w przypadku obiektów o kubaturze do 2 500 m³. Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 10 lutego 2009 r. kubatura całego obiektu wynosi 1 680 m³, tak więc ewentualne wcześniejsze zgłoszenie części obiektu budowlanego nie miałoby wpływu na przyjęty współczynnik wielkości zabudowy, a w konsekwencji na wysokość nałożonej kary.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli L.F. i K.F. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 54 i art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)
polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa w stanie faktycznym sprawy wskutek uznania, iż zachodzi konieczność uzyskania przez skarżących pozwolenia na użytkowanie obiektu i zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżących kary pieniężnej,
2. art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) poprzez niezastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym sprawy,
- przepisów postępowania, tj.:
3. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, że wyniki postępowania dowodowego nie dają podstawy do uwzględnienia skargi skarżących,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż wyniki postępowania dowodowego nie dają podstawy do uwzględnienia skargi skarżących,
5. błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej,
- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w taryfowej wysokości oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu wskazano, że błędne jest stanowisko Sądu, jakoby data uzyskania pozwolenia na budowę nie miała znaczenia dla rozstrzygania w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie. Podniesiono także, że decyzją nr [...], którą skarżący uzyskali w dniu [...] grudnia 1998 r., a którą udzielono im pozwolenia na budowę, organ nie nałożył obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zaś do dnia [...] maja 2004 r. takie pozwolenie było wymagane, gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Natomiast w dacie wydania pozwolenia na budowę pozwolenie na użytkowanie było wymagane tylko wówczas, gdy tak stanowiła decyzja (art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Dz. U. Nr 89, poz. 414). Tymczasem w niniejszej sprawie strona nie została obciążona takim obowiązkiem. Nie zaszły również okoliczności o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2-3 i ust. 2 pkt 1-2. Jednakże Sąd wadliwie nie zastosował, obowiązujących w czasie wydania stronie pozwolenia na budowę, przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), a zastosował obecnie obowiązujące przepisy art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 ww. ustawy w brzmieniu nadanym Dz. U. Nr 156, poz. 1118.
W ocenie skarżących kasacyjnie należało zastosować przepisy art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), ponieważ w czasie ich obowiązywania zostało wydane stronom pozwolenie na budowę, a pismem z dnia 23 lipca 2000 r. strona zgłosiła do użytkowania pomieszczenia biurowe zgodnie z wówczas obowiązującym art. 54 ust. 1 ww. ustawy, zmienionym art. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej inwestorzy dopełnili obowiązków wynikających z ww. przepisu (zgłosili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. zamiar przystąpienia do użytkowania pomieszczeń przedmiotowego budynku, na dowód czego okazali pismo), a organ nie zgłosił sprzeciwu i nie ustosunkował się w żaden inny sposób do tego zgłoszenia. W związku z czym inwestorzy uprawnieni byli do przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.
Na poparcie przedstawionego wyżej stanowiska skarżący kasacyjnie wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/09.
Nadto w ocenie skarżących kasacyjnie brak jest również podstaw do zastosowania przepisu art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414). Zgodnie z tym przepisem uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przesłanka określona w tym przepisie nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem z chwilą przystępowania przez inwestorów do użytkowania obiektu wykonane były wszystkie roboty budowlane, a pojęcia ,,w trakcie realizacji" użytego w piśmie z dnia 23 lipca 2000 r. nie można utożsamiać z robotami budowlanymi, o których mowa w ww. przepisie. Bowiem pismo z dnia 23 lipca 2000 r. dotyczyło zgłoszenia organowi do użytkowania całego obiektu budowlanego, a nie tylko jego części. W przedmiotowym obiekcie na dzień zgłoszenia nie były prowadzone już roboty budowlane, a jedynie dokonywano czynności porządkowych po ostatnich pracach budowlanych, mających na celu przystosowanie budynku do przyszłego funkcjonowania. Jeśli zaś powstały wątpliwości co do chwili zakończenia w obiekcie wszystkich robót budowlanych, organ powinien w tym zakresie przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe.
Podkreślono także, że inwestorzy dokonali zgłoszenia do użytkowania, zatem wymierzenie kary było bezzasadne.
Z ostrożności procesowej autor skargi kasacyjnej podniósł także, że obecnie obowiązujący art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten uzależnia nałożenie kary od naruszenia łącznie przepisów art. 54 i 55. Natomiast w niniejszej sprawie, co prawda skarżący nie uzyskali zgodnie z wymogami art. 55 ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale zawiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy, w związku z czym nie został naruszony przepis art. 54 przedmiotowej ustawy. Tym samym kara wymierzona inwestorom została nałożona bezzasadnie.
W motywach skargi kasacyjnej powołano się również na obrazę art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów, polegające na uznaniu, że wyniki postępowania dowodowego nie dają podstawy do uwzględnienia skargi.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, w świetle powołanego w treści środka odwoławczego orzecznictwa sądów administracyjnych, brak dokumentu w dyspozycji organu nie może prowadzić, jak to uczynił Sąd, do kategorycznego twierdzenia, że faktycznie nie doszło do czynności, skoro informuje o niej strona i przedkłada kopię dokumentu. W tej sytuacji organ powinien przeprowadzić dokładne i wyczerpujące postępowanie dowodowe, w tym z dokumentów i z zeznań świadków. Natomiast w niniejszej sprawie organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący nie posiadają potwierdzenia nadania pisma z dnia 23 lipca 2000 r. i do inspektoratu nie wpłynęło to pismo, bez przeprowadzania w tym zakresie szczegółowego, wnikliwego postępowania dowodowego.
Zdaniem skarżących kasacyjnie żaden przepis prawa budowlanego nie nakłada na stronę obowiązku przedstawiania organowi dowodu doręczenia odpisu pisma albo dowodu wysłania go przesyłką poleconą. Nadto skarżący nie mogą ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań osób, które doprowadziły do braku w dokumentacji urzędu pisma z dnia 23 lipca 2000 r., tym bardziej, że są to konsekwencje natury finansowej stanowiące z uwagi na bardzo wysoką kwotę 75 000 zł znaczną dolegliwość dla inwestorów.
Podniesiono także, że nawet gdyby przyjąć, iż skarżący nie dokonali zgłoszenia obiektu budowlanego, to zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2009 r. wyłączenie stosowania przepisów o karze dotyczy również sytuacji, w której przystąpiono bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia do użytkowania obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003r.
Nadto wskazano, że o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu i zawiadomieniu organu o tym fakcie pismem z dnia 23 lipca 2000 r. świadczą pochodzące z tego okresu pisma inwestora do: Powiatowego Inspektora Sanitarnego o dokonanie odbioru sanitarno-technicznego budynku z daty 23 maja 2000 r., do Państwowej Inspekcji Pracy z daty 24 marca 2000 r. oraz wystąpienie Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 25 lutego 2000 r., pismo Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 maja 2000 r. o spełnieniu wymogów i dopuszczalności do użytkowania przedmiotowego obiektu, a także protokół Zakładu Usług Kominiarskich z dnia 26 maja 2000 r. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd dokonał błędnej oceny powyższego materiału dowodowego przyjmując w konsekwencji, że skarżący nie dokonali skutecznego zgłoszenia organowi przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów.
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty przedstawione w niej są zasadne.
Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzuty naruszenia prawa procesowego, a w szczególności zarzut obrazy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. (co wynika z uzasadnienia kasacji) wskazujące na przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonych postanowień.
Przede wszystkim podkreślić należy, iż norma art. 3 § 1 p.p.s.a. określająca zakres działania sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu przyjęto, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w szczególności w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonych decyzji w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Istotą sądowej kontroli administracji wynikającą z w/w przepisów jest ochrona wolności i praw jednostki w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono przepisy procesowe, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.
Z takim naruszeniem niewątpliwie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, stąd też należało uchylić zaskarżony wyrok, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania.
Przedmiotem postępowania objętego kontrolą skarżonego wyroku jest postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego wymierzył inwestorom karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku.
W związku z przedmiotem niniejszego postępowania koniecznym jest wyjaśnienie, iż w świetle przepisów obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji, a to ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 118 ze zm.) inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po dokonaniu skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane) oraz w sytuacjach przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy Prawo budowlane). Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków, jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność tego uregulowania, ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, OTK ZU z 2009r. nr 5/A, poz. 64). W innym z kolei wyroku Trybunał stwierdził, że tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku, bowiem brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnienie obowiązku nagminne. Trybunał przyznał jednocześnie, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A z 2007 r. nr 1, poz. 2).
Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, stwierdzić należało, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 411/10, publ. w zbiorze LEX nr 992567 oraz sygn. akt II OSK 415/10 publ. ONSAiWSA 2011/6/132, z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08, niepubl. oraz z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09, niepubl.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie ocenił w sposób prawidłowy czy właściwie nałożono na skarżących kasacyjnie przedmiotową karę w szczególności, że tak naprawdę nie rozważono w sposób właściwy jaki stan prawny winien mieć w sprawie zastosowanie w kontekście przyjętego stanu faktycznego.
Przede wszystkim niesporną pozostaje okoliczność, że inwestorzy budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. B. w G. wybudowali go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...]. Jak ustalono w toku postępowania inwestorzy realizując w/w budynek w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania części budynku, polegającą na przeznaczeniu pomieszczenia magazynowego (według projektu) o powierzchni około 152 m² na pomieszczenie, w którym prowadzona jest produkcja mebli. Do użytkowania hali produkcyjnej przystąpiono w pierwszej połowie 2003 r. Poza tym po okazaniu przez inwestora pisma z dnia 23 lipca 2000 r. bez pieczęci wpływu właściwego organu, czy też potwierdzenia nadania o zgłoszeniu do użytkowania pomieszczeń biurowych o powierzchni 21 m² (a więc części spornego obiektu), organy ustaliły, że takiego zgłoszenia nie ma w zasobach archiwalnych, a więc, że nie zostało ono przekazane do właściwego organu.
W tym stanie faktycznym organ I instancji zastosował przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) wymierzając inwestorom karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo-usługowego, do użytkowania którego przystąpiono - jak uznano - z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji powołał aktualne w chwili podejmowania decyzji brzmienie przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane uznając, że inwestorzy nie dopełnili obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy, a poza tym w sprawie wymagana była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż sporny obiekt zaliczany jest do kategorii obiektów XVII - budynki handlu, gastronomi i usług.
Natomiast organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy jednoznacznie wskazał na przyjęty inny stan prawny sprawy, albowiem uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miało brzmienie art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ) z chwili przystąpienia do użytkowania, a więc z daty przed zmianami ustawy Prawo budowlane, które dopiero wprowadziły karę pieniężną za nielegalne użytkowanie budynku. Organ odwoławczy uznał, że nie dokonano wymaganego prawem zgłoszenia, a ponadto przyjął, że skoro w pierwszej kolejności oddano do użytku pomieszczenia biurowe o powierzchni 21 m², a pozostałe pomieszczenia w tym czasie znajdowały się w realizacji, to wymagana była również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Tym samym w oparciu o ustalony, a wskazany wyżej stan faktyczny tej sprawy, organy obu instancji przyjęły odmienny stan prawny sprawy, aby wykazać naruszenie art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane niezbędny przecież do prawidłowego zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - jeden z chwili rozstrzygania sprawy, drugi z momentu przystąpienia do samowolnego użytkowania spornego obiektu. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zweryfikował różnej podstawy prawnej przyjętej w sprawie do ustalenia naruszenia art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, co stanowi niewątpliwe takie naruszenie wskazanych wyżej przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie naruszenie to nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prawidłowe odniesienie się na tym etapie postępowania do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dotyczących przecież obrazy art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane w różnym brzmieniu w zależności od tego, jaki został przyjęty przez każdy z organów orzekających w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala tak naprawdę na przypisanie w sposób jednoznaczny jaki stan prawny doprowadził do uznania, że samowolnie przystąpiono do użytkowania spornego obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane (tak wskazuje podstawa prawna zaskarżonego postanowienia). Jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, że nieuznanie, iż doszło do skutecznego, a więc zgodnego z prawem dokonania zgłoszenia do użytkowania pomieszczeń biurowych w dniu 23 lipca 2000 r., nie może prowadzić do przyjęcia, tak jak to uczyniono w tej sprawie, że w pozostałym zakresie wymagana była decyzja w trybie art. 55 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej z dniem 11 lipca 2003 r.
Jednocześnie zasadnicze znaczenie dla prawidłowej oceny legalności zaskarżonych rozstrzygnięć w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania ma kwestia ustalona w sposób niesporny, a to, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku polegającej na przeznaczeniu pomieszczenia magazynowego na pomieszczenie produkcyjne (produkcja mebli). Sąd I instancji zobowiązany był rozważyć jaki wpływ na prawidłowość zastosowania wobec inwestorów kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie ma powyższa okoliczność. W zaskarżonym wyroku takich rozważań brak co oznacza, że przeprowadzając kontrolę legalności w przedmiotowej sprawie nie oceniono wpływu samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń na możliwość dokonania prawidłowego zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy – porównaj wyroki NSA z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1756/09 publikowany zbiór LEX nr 746773, czy też wyrok z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08, niepubl.). Dlatego też w świetle ustaleń organów, że doszło w tej sprawie do zmiany sposobu użytkowania części obiektu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, okoliczność ta musi zostać należycie zinterpretowana. Takiej oceny zaskarżonych postanowień w rozpoznawanej sprawie jednak brak.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kontrola legalności zaskarżonych do Sądu I instancji postanowień wydanych w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, stąd też zarzuty naruszenia prawa procesowego w tym zakresie okazały się usprawiedliwione. Natomiast wobec wskazanej wadliwości zaskarżonego wyroku poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tym etapie postępowania, pozostały zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w petitum skargi kasacyjnej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Uznanie za usprawiedliwione zarzutów naruszenia prawa procesowego powoduje, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, zaś sprawa musi być przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu rzeczywistych kosztów postępowania jakie powinni ponieść skarżący L. i K.F. w tej sprawie w ramach postępowania kasacyjnego. Zatem kwota zasądzona nie obejmuje zawyżonych jak i podwójnych opłat dokonywanych przez ww. w tej sprawie. Zauważyć należy, iż prawidłowo pobrany wpis solidarnie od skarżących w kwocie 100 zł wyznaczał również wysokość wpisu od skargi kasacyjnej. Dlatego też jedynie informacyjnie zauważyć należy, że kwestia opłat wnoszonych przez skarżących w tej sprawie budzi wiele wątpliwości, a więc przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy należy się również zająć tą kwestią.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji.