II OSK 2360/24

II OSK 2360/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Łd 51/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-06-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Prezydenta Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 51/24 w sprawie ze skarg P. K. oraz B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia zbiegu ulic do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. II SA/Wa Łd 51/24, sprostowanym postanowieniem z 21 czerwca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "[...] WINB" z [...] listopada 2023 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Miasta S., dalej "PINB" z [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia zbiegu ulic do stanu zgodnego z przepisami (pkt 1); zasądził od [...] WINB: na rzecz P. K. oraz na rzecz B. L. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2); oddalił skargę B. L. w pozostałym zakresie (pkt 3).
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.; dalej: specustawa drogowa) ustalono lokalizację drogi krajowej nr [...] (obecnie po zmianie zmieniona kategorii – droga powiatowa) obejmującą Al. R. w S. Z załącznika do ww. decyzji stanowiącego mapę sytuacyjną z projektowanym podziałem działek przeznaczonych pod drogę krajową wynika, że działka nr [...], stanowiąca własność P. K. została podzielona na działki o numerach [...] i [...].
Decyzją z [...] lutego 2005 r. znak: [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto S. pozwolenia na rozbudowę drogi do dwóch jezdni po dwa pasy ruchu wraz z rozbudową skrzyżowań; budowę ścieżek pieszo-rowerowych; budowę drogi dojazdowej do terenów położonych po zachodniej stronie Al. R.; budowę chodników i dojść dla pieszych; budowę kanalizacji deszczowej i oświetlenia; likwidację kolizji z urządzeniami obcymi oraz budowę ekranów akustycznych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" decyzją z [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r.
Następnie decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...] [...]WINB udzielił Gminie Miasto S. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego odcinka drogi krajowej nr [...].
Wyrokiem z 18 grudnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1898/07) WSA w Warszawie uchylił w/w decyzję GINB z [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów stawianych decyzji I instancji. Nadto GINB błędnie przyjął, że nałożenie na projektanta obowiązku zapewnienia sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi (art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego) zwalnia organ architektoniczno – budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę od dokonania czynności, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Ponownie rozpoznając sprawę GINB decyzją z [...] października 2008 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Okoliczność ta stanowiła podstawę do wznowienia przez [...]WINB postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i uchylenia decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] własnej decyzji z [...] stycznia 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z [...] lutego 2009 r. znak: [...].
Powyższe okoliczności skutkowały wszczęciem postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez organ nadzoru budowlanego.
Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] PINB nałożył na Gminę Miasto S. obowiązek wykonania robót budowlanych przy wewnętrznej drodze dojazdowej.
Decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...]PINB miasta S. stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku. Decyzją z [...] maja 2013 r. [...]WINB stwierdził z urzędu nieważność w/w decyzji z [...] lipca 2010 r., a następnie decyzją z [...] czerwca 2013 r. stwierdził także nieważność decyzji z [...] grudnia 2010 r. nr [...].
Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] PINB nałożył na Gminę Miasto S. obowiązek wykonania robót budowlanych przy zjeździe na działkę nr [...] obsługującym Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w S.. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] PINB stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku. Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] [...] WINB stwierdził z urzędu nieważność w/w decyzji z [...] lipca 2010 r., a następnie decyzją z [...] września 2013 r. stwierdził także nieważność decyzji nr [...] z [...] grudnia 2010 r.
Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie zjazdu na działkę nr [...] obsługującego B. Sp. z o.o. Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] [...]WINB stwierdził z urzędu nieważność decyzji z [...] lipca 2010 r. nr [...]. Natomiast w części objętej działaniami organu wojewódzkiego, decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] [...]WINB nałożył na Gminę Miasto S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji obejmującej drogę krajową nr [...] (jezdnie główne) do stanu zgodnego z prawem.
GINB decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.
Następnie decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] [...]WINB stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...].
Natomiast decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] [...]WINB umorzył prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie drogi dojazdowej nr [...] wraz z chodnikiem i ścieżką rowerową w pasie drogi krajowej nr [...] w S.
GINB decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.
Wyrokiem NSA z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1603/11 uchylono wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1952/10, decyzję GINB z [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] oraz decyzję z [...] czerwca 2010 r. nr [...] [...]WINB. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował przede wszystkim podzielenie postępowania naprawczego w sprawie i nieuzasadnione prowadzenie dwóch odrębnych pod względem przedmiotowym postępowań przed różnymi organami. Wskazano także, że postępowaniem naprawczym należy "objąć całość zrealizowanego zamierzenia budowlanego jakie obejmowała decyzja Wojewody".
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] organ wojewódzki uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązków i umorzył postępowanie.
Wyrokiem z 18 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 675/13 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] oraz decyzję [...]WINB nr [...] z [...] grudnia 2012 r., wskazując analogicznie jak NSA, że postępowanie, obejmujące całość zrealizowanego zamierzenia budowlanego powinien ponownie wszcząć organ wojewódzki.
Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] [...]WINB nałożył na Miasto S. obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez zamknięcie skrzyżowania Al. R. z ul. R., zamknięcie po stronie zachodniej skrzyżowania Al. R. z ul. M., wyłączenie z ruchu pasa jezdni Al. R. (prawoskrętu w ul. M.) oraz wyłączenie z ruchu pasa wschodniej jezdni Al. R. (lewoskrętu w ul. M.).
Uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z [...] maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. Al. M. R. (od ul. J. do skrzyżowania z ul. M. i Aleją N.) oraz odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. M. (od Al. R. do ul. U.) na terenie miasta S. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r., poz. [...]), zmieniono kategorię drogi zaliczając przedmiotową inwestycję do dróg powiatowych.
Decyzją z [...] lutego 2016 r. GINB uchylił rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i w całości umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim uznając, że z uwagi na zmianę kategorii drogi właściwy w sprawie był organ powiatowy.
Następnie decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] PINB nałożył na Miasto S. obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawą o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (wymiana bariery ochronnej przy jezdni wschodniej przed skrzyżowaniem z ul. R. i przy jezdni zachodniej przy skrzyżowaniu z ul. S., naprawę nawierzchni przy jezdni zachodniej przy ul. P. i na wprost [...], przebudowa połączenia drogi zbiorczej z ulicą M. oraz wykonanie zjazdu na działkę nr [...]).
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] organ wojewódzki po rozpoznaniu odwołania Miasta S. i B. L. uchylił w całości pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpoznania wskazując w szczególności na konieczność weryfikacji inwestycji z ustaleniami planistycznymi.
Z kolei decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie naprawcze w całości, co nie znalazło akceptacji [...]WINB, który decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi powiatowemu.
Decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. PINB nakazał Miastu S. przedstawić dokument stwierdzający tytuł prawny do dysponowania działką nr [...] (zjazd na potrzeby stacji paliw) na cele budowlane.
Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] [...]WINB uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz postanowienie z [...] lutego 2019 r. nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi powiatowemu.
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] PINB nakazał Miastu S. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przedstawić tytuł prawny do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] [...]WINB ponownie skorzystał z uprawnień kasacyjnych uchylając w całości decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, powielając uzasadnienie poprzednich rozstrzygnięć.
Decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] PINB na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2023r., poz.682 z póź.zm., dalej jako "pr.bud.") nałożył na Miasto S. obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016 r.poz.124 ze zm, dalej jako "warunki techniczne") poprzez przebudowę wjazdu z drogi dojazdowej w ulicę M. do uzyskania promienia łuku równego 6 m.(pkt1) oraz wykonanie oznakowania poziomego połączenia ulicy M. z zachodnią jezdnią główną Al. R. w S. ustalającego promień łuku tego połączenia nie mniejszy niż 10 m z uwzględnieniem nowego przebiegu drogi dojazdowej - w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (pkt 2).
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli B. L. (B. L.) i P. K. (P.K.). B. L. zarzucił niewyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie zgłaszanych żądań, nierozpoznanie wniosków strony, pozbawienie nieruchomości skarżącego zjazdu publicznego istniejącego przed 2005 r., "wybudowania" ekranów akustycznych nieprzewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania. Jednocześnie skarżący wniósł o weryfikację właściwości rzeczowej PINB i uchylenie decyzji w całości. P.K. wskazał natomiast na brak woli porozumienia się w kwestii "wykupu działki" nr [...], co powinno skutkować w jego ocenie nałożeniem obowiązku przedłożenia przez Miasto S. "dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane", a nie przyjęcia właściwości sądu powszechnego.
Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem podniesionym przez B. L. wskazującym na brak właściwości PINB. Podkreślił, że aktualnie przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być sama lokalizacja drogi, bo ta została przesądzona pozostającą w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2004 r. Potwierdza to również wydany w sprawie wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1381/10. Organ zaznaczył, że w świetle art. 2, art. 17 i art. 24 specustawy drogowej decyzja taka, stanowić mogła jedynie podstawę do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane i zobowiązywała do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz uprawniała do faktycznego objęcia nieruchomości. Organ dodał, że dopiero od 10 września 2008 r. decyzje wydawane na podstawie tej ustawy zezwalały na realizację inwestycji drogowej, a nie tylko jej lokalizację (art. 11a). Organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu naprawczym zastosowanie znajdują obecnie obowiązujące przepisy prawa, chodzi bowiem o doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania, a nie do stanu zgodnego z nieobowiązującymi już aktami prawnymi. B.L. odnosząc przedmiotową inwestycję do zgodności z ustaleniami planistycznymi, nieprawidłowo tym samym zarzuca "nieuprawnione zastosowanie" uchwały Rady Miasta S. nr [...] z [...] maja 2017 r., zamiast uchwały nr [...] z [...] września 2006 r. Nie ma żadnego uzasadnienia żądanie doprowadzenia do połączenia działki nr [...] (droga wewnętrzna) "na zasadzie zjazdu publicznego w jezdnię Alei R.", bowiem ustalenia planistyczne aktualnie obowiązujące, ani obowiązujące w dacie wydania zgody na lokalizację drogi krajowej nr [...] takiego warunku nie przewidywały. Postępowanie naprawcze nie może służyć podważaniu prawidłowości samej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, celem tego postępowania jest jedynie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, co do zasady obowiązującymi w dacie orzekania (wyjątki ustanawiają przepisy szczególne). Miarą zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady aktualny plan. Organ podkreślił także, że ustalenia planistyczne nie przewidują żadnych szczegółowych rozwiązań dla nieruchomości skarżących, a plan dopuszcza realizację dróg serwisowych służących bezpośredniej obsłudze terenów przyległych, które należy utożsamiać z drogami dojazdowymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodał, że w zakresie w jakim droga zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolami 4.97 KDZ i 4.99 KDZ nie stwierdzono naruszeń w zakresie przeznaczenia, parametrów funkcjonalnotechnicznych, obsługi komunikacyjnej oraz pozostałych zasad określonych w planie.
Odnosząc się do kwestii przywrócenia zjazdu bezpośrednio z jezdni ulicy R., [...] WINB podkreślił, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2003 r. udzielała B.L. zezwolenia na tymczasowy zjazd, a docelowo z drogi rokadowej z włączeniem w ulicę M. Nieprawidłowo tym samym skarżący podnosił, że obowiązkiem zarządcy drogi było zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645; w skrócie: u.d.p.) wybudowanie lub przebudowanie istniejącego zjazdu skoro nie można było go uznać za dotychczas istniejący, lecz jedynie za tymczasowy. Organ wyjaśnił, że droga rokadowa to droga najczęściej równoległa, służąca zaopatrzeniu. Niesporne jest zdaniem organu, że użycie takiego pojęcia przez Wojewodę [...], oznaczało drogę klasy D, czyli dojazdową (§ 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; w skrócie jako: rozporządzenie w.t.d.). Jednocześnie organ wyjaśnił, że taka droga zbiorcza (rokadowa, nazywana potocznie również serwisową) nie może być zaliczona do dróg wewnętrznych, bowiem takimi są wedle art. 8 ust. 1 u.d.p. są tylko drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej.
Organ wojewódzki podkreślił, że nie znajduje również przesłanek do wykonania połączenia drogi dojazdowej z ulicą M. "na zasadzie skrzyżowania". Droga dojazdowa do nieruchomości B.L. jest zlokalizowana w pasie drogowym Al. R., a tym samym jest częścią drogi powiatowej i jej wlot w ulicę M. nie może być traktowany jako odrębne skrzyżowanie.
WINB nie podzielił także zarzutu niespełnienia warunków określonych w § 155 rozporządzenia w.t.d. i § 12 ust. 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r., poz. 1030). Większość budynków ma zapewniony dostęp służb ratowniczych jedynie poprzez drogę publiczną i nie stanowi to naruszenia przepisów. Ponadto Państwowa Straż Pożarna, posiadająca kompetencje w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, nie zgłosiła sprzeciwu do zakończenia budowy budynku na działkach nr [...] i [...] (wskutek podziału działki nr [...]) i budynki realizowane przez B.L. uzyskały pozwolenie na użytkowanie.
Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez P.K. i kwestii prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane przez Miasto S., [...]WINB zauważył, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa własności, to jednak po wydaniu decyzji lokalizacyjnej i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, P. K. uzyskał decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] października 2007 r. nr [...] pozwolenie na budowę zjazdu na działce nr [...] i [...] z Al. R. na działkę nr [...]. Jak wynika z ustaleń organu wojewódzkiego po 2009 r., czyli po zakończeniu inwestycji realizowanej przez P.K., nie były prowadzone roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu i pasa wyłączenia na działkę nr [...]. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że inwestor – Miasto S. wykonał roboty bez prawa władania nieruchomością, bowiem stan ten uległ zmianie na skutek robót właściciela nieruchomości (działki nr [...]). Zdaniem organu nie ma w obecnym stanie faktycznym podstaw do zobowiązania inwestora do przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością, a ewentualny nakaz rozbiórki przy uwzględnieniu uzasadnienia uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, sprowadzałoby się do zniweczenia działań samego odwołującego – P. K., a nie inwestora. Potwierdza to również decyzja PINB miasta S. nr [...] z [...] lutego 2011 r. umarzająca postępowanie w sprawie zjazdu na działkę nr [...].
Ponadto, organ stwierdził, że z ustaleń PINB wynika, iż w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa konieczne jest odpowiednie wyprofilowanie wlotu drogi dojazdowej w ulicę M. poprzez uzyskanie promienia łuku równego 6 m, bowiem aktualnie promień ten ma niespełna 3 m. Zmiana łuku wlotu drogi dojazdowej w ulicę M. skutkować będzie nienormatywnym profilem łuku wlotu ulicy M. (niezgodnym z przepisami normującymi warunki techniczno-budowlane), a tym samym powoduje również konieczność reprofilacji łuku wlotu ulicy M. w Al. R.
Odnosząc się do kwestii ekranów ochrony przed hałasem komunikacyjnym, organ wskazał, że kwestia ta została przesądzona w wyroku NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1603/11, w którym wskazano, że skarżący jako właściciel nieruchomości, przy której przewidziana jest budowa (rozbudowa, modernizacja) drogi publicznej nie ma wpływu na to czy przy jego nieruchomości będą usytuowane ekrany akustyczne, bowiem nie mieści się to w ramach posiadanego przez niego interesu prawnego.
[...]WINB uznał, że stwierdzone przez PINB nieprawidłowości można usunąć w drodze obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. Nie ma jednocześnie jakichkolwiek podstaw do zobowiązania do zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, ani też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Termin wykonania robót (6 miesięcy od daty uzyskania przymiotu ostateczności, to jest wydania decyzji przez organ wojewódzki) jest adekwatny do zakresu nałożonych obowiązków i realny do dotrzymania.
Skargę na powyższą decyzję do WSA w Łodzi złożyli B. L. i P. K.
Zaskarżając decyzję w całości P.K. stwierdził, że nie sposób przyjąć, że postępowanie naprawcze może prowadzić do uznania, że prawidłową jest sytuacja, w której droga publiczna jest zlokalizowana na działce, do której inwestorowi nie przysługuje tytuł prawny.
B.L. zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez zawężenie zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia całej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i finalnie nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, a w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 138 §1 k.p.a. Ponadto o wymierzenie PINB grzywny w trybie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. za bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania naprawczego oraz stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniósł także o wymierzenie [...]WINB grzywny w trybie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. z powodu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku NSA z 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1603/11 i stwierdzenie, że niewykonanie wyroku i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od tego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Skarżący wniósł także o nałożenie na Gminę Miasto S. obowiązku odbudowy zjazdu publicznego na działkę [...] w sposób opisany w decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2003 r. i w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w terminie 3 miesięcy od dnia wydania nakazu oraz nadanie temu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a. Zarzucił także, że droga dojazdowa nr [...] całym swoim obrysem zawiera się w obrębie pasa drogowego Al. R. co czyni ja drogą publiczną, a połączenie nieruchomości skarżącego, na której znajdują się lokale usługowe z drogą publiczną musi być realizowane za pośrednictwem zjazdu publicznego, czego organ nie rozważył.
W odpowiedzi na skargi [...]WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
WSA w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nadal niewyjaśniona pozostaje kwestia interesu prawnego skarżącego B.L. w zakresie zarzutów dotyczących umieszczenia ekranów akustycznych wzdłuż jego nieruchomości. Organ II instancji nie dokonał w tym zakresie dogłębnej analizy, a wyprowadzone w oparciu o materiał sprawy wnioski się wykluczają. Zdaniem Sądu nie jest prawdą, że NSA przesądził tę kwestię w wyroku w sprawie II OSK 1603/11. NSA wypowiedział się co do kwalifikacji prawnej tych obiektów zaliczając je do urządzeń budowlanych w rozumieniu art.3 pkt 9 pr.bud. natomiast nie przesądził kwestii istnienia interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu brak jest dogłębnego i jednoznacznego zbadania tej okoliczności sprawy, co wskazuje na naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Podobne zastrzeżenia miał Sąd I instancji, co do braku wyjaśnienia przez organy czy i na jakiej podstawie istotnie pozbawiono skarżącego części własności nieruchomości i jaka jest tego podstawa prawna, czy sposób poprowadzenia drogi dojazdowej nie ogranicza w sposób nieuprawniony możliwości realizacji miejsc postojowych na nieruchomości skarżącego, zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę, wydanym dla realizowanej przez niego inwestycji. Tym samym Sąd uznał, że organ nie zastosował się do zaleceń sądu z wyroku WSA w Łodzi z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1381/10.
Sąd Wojewódzki wskazał, że organy miały także wyjaśnić kwestię dostępu do drogi publicznej z nieruchomości skarżącego B.L., kwestię uszczuplenia jego prawa własności poprzez zaprojektowanie i wykonanie łuków drogi dojazdowej, przebiegających działką nr [...], równoległej do Al. R. Brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie wskazuje na naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.
W ocenie WSA w Łodzi analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje także na brak konsekwencji tego organu w zakresie ustalenia statusu drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego B.L. Organ ten stwierdził bowiem z jednej strony, że droga ta jest drogą wewnętrzną (serwisową, zbiorczą, rokadową), wobec czego nie stosuje się do niej przepisów o drogach publicznych, a z drugiej przyznaje, że droga ta jest częścią drogi powiatowej, gdyż jest zlokalizowana w pasie drogowym al. R. (pkt IV i V decyzji organu II instancji). Powyższe w ocenie Sądu świadczy o zasadności skargi B.L.
Dalej Sąd stwierdził, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do zarzutu skarżącego P.K. dotyczącego braku dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części obejmującej działkę nr [...]. Sąd wskazał, że sam organ stwierdził, że nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie do działki nr ew. [...], na której zlokalizowano część pasa włączenia do skrętu na położoną przy drodze stację paliw (na działce [...] - przyp. NSA). Organ wskazuje jednocześnie, że sam właściciel stacji paliw i tej działki (P. K.- przyp. NSA) wybudował zjazd na stację, nawiązując go do obecnego przebiegu jezdni, na podstawie decyzji Prezydenta z [...] października 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego zjazd z Al. R. na działkę nr ew. [...] zlokalizowany na działkach nr ew. [...], [...]. Sąd stwierdził, że Organ II instancji nie ma racji uznając, że w obecnym stanie faktycznym brak podstaw do zobowiązania inwestora do przedłożenia prawa do dysponowania nieruchomością. Na ocenę zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji pod kątem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, nie mogą, mieć wpływu inne powoływane przez organy okoliczności sprawy takie jak umożliwienie użytkowania działki zgodnie z wolą właściciela i w interesie właściciela (skarżącego P.K.) na skutek pozostawienia fragmentu drogi na części dz. ewid. nr [...]. W tym zakresie Sąd obszernie odniósł się do treści uchwały siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OPS 2/10 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślając, że wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na wyroki NSA, Sąd stwierdził, że przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia stosownego oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł. Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Dalej Sąd uznał, że z uwagi na brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania całą nieruchomością, na której zrealizowano inwestycję brak jest możliwości stwierdzenia zgodności inwestycji z przepisami prawa.
Sąd stwierdził, że zarzut dotyczący braku prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy również nieruchomości skarżącego B.L., bowiem jak wynika z ustaleń organów pas drogowy Al. R. w części obejmuje działki skarżących, przy czym do kwestii naruszenia prawa własności B.L. organy nie odniosły się. Sąd wojewódzki podniósł, że w skutek realizacji spornej inwestycji mogło dość do uszczuplenia prawa własności poprzez zaprojektowanie łuków wyokrągleń zjazdu na działkę [...] i faktyczne korzystanie z nieruchomości skarżącego. Powyższa kwestia została przez organy pominięta, nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organy winny, poza kwestiami, wskazanymi powyżej, odnieść się do kwestii, które nie zostały w sposób pełny wyjaśnione, a mianowicie: czy mając na uwadze wskazane wyżej wątpliwości związane z naruszeniem prawa własności B.L. wskutek zaprojektowania łuków wyokrągleń zjazdu na działkę [...] spełnione zostały wymogi dotyczące drogi ppoż. znajdującej się na nieruchomości skarżącego B.L.; czy budowa zjazdu na działkę numer [...] umożliwia stworzenie stanowisk postojowych w minimalnej ilości przewidzianej dla realizowanego obiektu stosownie do obowiązujących przepisów; czy zjazdy na działkę numer [...] pozostają zgodności z projektem zagospodarowania działek [...] i [...] zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę.
Oddalając zaś skargę B.L. w pozostałym zakresie, Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (toczące się na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) jest odrębnym postępowaniem toczącym się przed sądem administracyjnym. Ponadto 11 sierpnia 2014 r. WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 57/14 wydał wyrok, w którym z powodu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku NSA z 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1603/11 wymierzył [...] WINB grzywnę w wysokości [...] zł, stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów na rzecz skarżącego. Ponadto 9 kwietnia 2014 r. WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 131/14 wymierzył [...] WINB za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z 27 stycznia 2011 r. w sprawie II SA/Łd 1381/10 grzywnę w wysokości [...] zł oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się zaś do pozostałych żądań skarżącego Sąd I instancji wskazał, że kognicja Sądu administracyjnego nie obejmuje zgłaszanych niego żądań dotyczących ustalenia odszkodowania, które to żądania mają co do zasady charakter cywilnoprawny, a w tym zakresie właściwym jest sąd powszechny.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli [...] WINB oraz Prezydent Miasta S.
W skardze kasacyjnej [...]WINB zarzucił:
- na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do 10 września 2008 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uprawniała do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ prowadzący postępowanie naprawcze w sprawie drogi powiatowej naruszył przepisy postępowania dowodowego i zasady przekonywania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i nieuprawnione przyjęcie, że wydane rozstrzygnięcia nie wyjaśniły należycie kwestii "uszczuplenia prawa własności";
2) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającą na przyjęciu:
a) w części analitycznej uzasadnienia, że organy administracji publicznej obu instancji zaniechały przeprowadzenia rozważań w zakresie ustalenia interesu prawnego i przyjęto błędne założenie, że organy nie przeprowadziły w sprawie rozważań w kwestiach podmiotowych w sytuacji, gdy w części sprawozdawczej wprost wskazano na rozpoznanie odwołania pochodzącego od B.L. w całości;
b) ograniczenia postępowania odwoławczego przez organ wyższego stopnia wyłącznie do obowiązku wyprofilowania wlotu drogi dojazdowej oraz konieczności reprofilacji łuku wlotu, a tym samym zaniechania dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całości pomimo, że obowiązek określony w pkt 2 decyzji organu powiatowego, to jest wykonania oznakowania poziomego miał ścisły i nierozerwalny związek z obowiązkiem określonym w pkt 1, to jest reprofilacji drogi dojazdowej;
3) art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do decyzji nr [...] z [...] lutego 2011 r., PINB miasta S. umarzającej postępowanie w sprawie zjazdu na działkę nr [...] pomimo stwierdzenia, że "okoliczności sprawy takie jak umożliwienie użytkowania działki zgodnie z wolą właściciela i w interesie właściciela skarżącego P. K." nie są przeszkodzą do prowadzenia postępowania naprawczego;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepozwalający na ustalenie analizy, oceny i toku rozumowania sądu, a tym samym szczegółowych powodów uchylenia decyzji organów administracji, w stopniu uniemożliwiającym zdekodowanie działań, jakie należy przedsięwziąć w celu zakończenia sprawy i odczytanie wytycznych co do dalszego toku postępowania wyjaśniającego;
5) art. 153 p.p.s.a, poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia tego przepisu w sytuacji, gdy wytyczne wyroku WSA w Łodzi z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1381/10 i wyroku NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1603/11 zostały wykonane (w szczególności przesądzono status drogi dojazdowej, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle art. 17 ust. 3 pkt 1 specustawy drogowej czy braku podstaw do likwidacji ekranów akustycznych);
6) art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez objęcie wyrokiem również tej części skargi, co do której WSA w Łodzi postanowieniem z 15 marca 2024 r. (prawomocnym od 23 kwietnia 2024 r.) i postanowieniem z 27 marca 2024 r. (prawomocnym od 7 maja 2024 r.) odrzucił skargę B.L. o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku.
Mając na uwadze przytoczone wyżej zarzuty [...]WINB, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi,
2. rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA na rozprawie,
3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
[...]WINB w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie zapoznał się wnikliwie ze sprawą i poprzestał jedynie na ogólnikowym wskazaniu, że rozstrzygnięcia organów administracji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. W ogóle nie odniesiono się do prawidłowości decyzji nr [...] z [...] lutego 2011 r. PINB miasta S. umarzającej postępowanie w sprawie zjazdu na działkę nr [...] pomijając wpływ tej decyzji na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w zakresie nieruchomości P.K. i ewentualnemu uniemożliwieniu użytkowania tej działki z powodu braku dostępu do drogi publicznej (w przypadku rozbiórki zjazdu).
Co do nieruchomości skarżącego B.L. ustalenia Sądu również noszą cechy dowolności i nie przystają do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy. Sąd wskazał, że z ustaleń organów wynika, że pas drogowy Al. R. w części obejmuje działki skarżących, lecz nie przedstawia okoliczności na podstawie, których wysnuwa dalej idące wnioski i na podstawie jakich dokumentów ustalił, że mogło dojść do uszczuplenia prawa własności poprzez zaprojektowanie łuków wyokrągleć zjazdu na działkę [...].
W odniesieniu do ekranów ochrony przed hałasem komunikacyjnym, [...]WINB wskazał, że celem skarżącego B.L. jest likwidacja ekranów jedynie w celu uzyskania bezpośredniego dostępu z jezdnią Al. R., a nie samo kwestionowanie zasadności wykonania tych urządzeń i skuteczności ich ochrony.
Ponadto w ocenie [...]WINB oddalenie skargi B.L. w pozostałym zakresie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, determinującym konieczność wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Prezydent Miasta S., dalej "Prezydent" w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :
I. naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że Miasto S. jako inwestor inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] (obecnie drogi powiatowej) obejmującej Al. R. w S. powinno w postępowaniu naprawczym wykazać tytuł prawny do dysponowania działką o nr ew. [...], w sytuacji gdy inwestorem w zakresie zaplanowania i zrealizowania inwestycji w postaci zjazdu z Al. R. zlokalizowanego na tej działce umożliwiający korzystanie z działki o nr ewidencyjnym [...], na której prowadzona jest stacja paliw był właściciel obydwu w/w działek gruntu tj. skarżący P.K. prowadzący w/w stację paliw, który zrealizował przedmiotową inwestycję w oparciu o wydaną na jego wniosek decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] października 2007 r.;
2) art. 51 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 w/w ustawy jest zobowiązany do ustalenia, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości umożliwiającym mu jej wykorzystanie na cele budowlane, w sytuacji gdy treść powyższego przepisu nie wiąże określonego rozstrzygnięcia organu z ustaleniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć jako doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem materialnym administracyjnym zaś w przypadku ewentualnych innych naruszeń - w szczególności w zakresie oceny czy doszło do naruszenia prawa własności - właściwym powinien być sąd powszechny;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie znajdujących się w aktach sprawy dowodów z przekroczeniem zasady swobodnej ich oceny na skutek pominięcia dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] października 2007 r., z której treści wynikało, że inwestorem w zakresie zaplanowania i zrealizowania zjazdu zlokalizowanego na działce nr [...] był P. K., który posiadał tytuł prawny do nieruchomości;
2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji oceny zebranego w aktach materiału dowodowego z przekroczeniem swobodnej ich oceny w zakresie w jakim wskazuje, że organy w postępowaniu naprawczym powinny przy rozpatrywaniu sprawy odnosić się do postanowień nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady Miasta Nr [...] z [...] września 2006 r. w sytuacji gdy organy powinny rozpatrywać uwarunkowania planistyczne w oparciu o obecnie obowiązujący plan przyjęty Uchwałą Rady Miasta Nr [...] z [...] maja 2017 r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Prezydent Miasta S. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi w zaskarżonej części i oddalenie skargi P.K. oraz B.L. w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie od skarżących P.K. i B.L. kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.
Prezydent podkreślił, że poza jakąkolwiek oceną Sądu I instancji, pozostał fakt, że inwestorem zjazdu do stacji paliw zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] nie było Miasto S., lecz właściciel tej stacji paliw - tj. skarżący P.K. Sam skarżący wystąpił bowiem z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt i obejmującej pozwolenie na jego budowę. Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z [...] października 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu z Al. R. na działkę o nr ewidencyjnym [...] zlokalizowany na działkach [...], [...]. W oparciu o powyższą decyzję inwestor - tj. skarżący w niniejszej sprawie P.K. - zrealizował własną inwestycję. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a, bowiem pominął część znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci ww. decyzji.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zjazd służył wyłącznie umożliwieniu dostępu na stację paliw prowadzoną przez skarżącego P.K. i stanowi w istocie rzeczy jej niezbędną część składową. Jednocześnie Prezydent podkreślił, że obowiązek badania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika z art. 51 pr.bud. ani z żadnych innych przepisów w/w ustawy. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania w celu badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - inwestor ma obowiązek złożenia takiego oświadczenia na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.
Za niezasadne, w ocenie Prezydenta, należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że organ zarówno I jak i II instancji nie odniósł się do kwestii uszczuplenia prawa własności z nieruchomości drugiego skarżącego B.L. Organ I instancji wskazywał w uzasadnieniu własnej decyzji, że cyt. "jedynym obszarem" dla którego inwestor (tj. Miasto S.) nie dysponuje prawem dysponowania na cele budowlane jest działka o nr ew. [...]. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ ustalił, że zrealizowana inwestycja w postaci przebudowy drogi krajowej nr [...] (obecnie drogi powiatowej) nie naruszyła własności nieruchomości skarżącego B.L. Za nieuprawnione należy uznać twierdzenie Sądu I instancji, że organy nie odniosły się w sposób wyczerpujący do kwestii związanych z uwarunkowaniami planistycznymi odnoszącymi się do nieruchomości skarżącego B.L. Również organ II instancji szczegółowo odniósł się do uwarunkowań planistycznych podkreślając, że doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami odnosi się do przepisów obowiązujących w dacie orzekania.
Prezydent nie podzielił także oceny Sądu I instancji dotyczącej niewyjaśnienia w pełni kwestii naruszenia prawa własności B.L., spełnienia wymogów drogi ppoż. na jego nieruchomości, oraz zgodności zjazdów z działki nr [...] z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] grudnia 2003 r. Wymienione kwestie zostały szczegółowo omówione w decyzjach organów obu instancji, a konkluzje w nich zawarte wskazują że prawo własności B. L. nie zostało naruszone, zaś decyzja [...] nie przesądzała o sposobie włączenia do drogi publicznej, w szczególności wobec faktu, że w pozwoleniu uzyskanym przez B.L. jest mowa o drodze tymczasowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.
Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie ich zarzuty są trafne.
Na wstępie należy wskazać, że mająca w sprawie zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.; tzw. specustawa drogowa) w sposób szczególny reguluje proces inwestycyjny związany z budową drogi publicznej, łącząc kilka procedur administracyjnych w jedną uproszczoną procedurę. Przygotowanie i realizacja inwestycji drogowej następuje co do zasady w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych (ustawa o gospodarce nieruchomościami, prawo budowlane), ale z uwzględnieniem odmienności wynikających ze specustawy drogowej.
W tej sprawie została wydana przez Wojewodę [...] [...] sierpnia 2004r. decyzja ustalająca lokalizację drogi krajowej nr [...] (obecnie zmieniona kategoria drogi na powiatową) obejmująca Al. R. w S. Decyzja ta została więc wydana w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją specustawy drogowej dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (która weszła w życie 10 września 2008 r.). W stanie prawnym obowiązującym przed tą datą, a więc w stanie prawnym tej sprawy, wydawane były dwie decyzje: o ustaleniu lokalizacji drogi (zawierająca decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości) i o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Po nowelizacji zintegrowano te dwie decyzje w jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wydana decyzja lokalizacyjna dla przedmiotowej inwestycji zatwierdziła na podstawie art.12 specustawy drogowej m.in. podział nieruchomości nr [...] stanowiącej własność P. K., w wyniku którego powstała działka nr [...] położona w obrębie linii rozgraniczających pas drogowy rozbudowywanej Al. R. i działka nr [...], na której prowadzona jest stacja paliw.
Z kolei decyzją z [...] lutego 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto S. pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej drogi krajowej (aktualnie powiatowej) do dwóch jezdni po dwa pasy ruchu wraz z rozbudową skrzyżowań; budowę ścieżek pieszo-rowerowych; budowę drogi dojazdowej do terenów położonych po zachodniej stronie Al. R.; budowę chodników i dojść dla pieszych; budowę kanalizacji deszczowej i oświetlenia; likwidację kolizji z urządzeniami obcymi oraz budowę ekranów akustycznych.
Po wskazaniu powyższych okoliczności, z uwagi na wielowątkowość rozpoznawanej sprawy ocena zaskarżonego wyroku pod kątem zarzutów sformułowanych w skargach kasacyjnych wymaga dla zachowania jasności wywodu wyjścia od podstawy materialnoprawnej zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Podstawę tę stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 p.bud.).
Konieczność uruchomienia w rozpoznawanej sprawie postępowania naprawczego w trybie przepisów 50- 51 pr.bud. zaistniała w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego w/w decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miastu S. pozwolenia na rozbudowę drogi oraz ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. W obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] sierpnia 2004r. ustalająca lokalizację przedmiotowej inwestycji.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 pr.bud. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na Miasto S. obowiązek doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przebudowę wjazdu z drogi dojazdowej w ul. M. do uzyskania promienia łuku równego 6 m oraz wykonanie oznakowania poziomego połączenia ul. M. z zachodnią jezdnią główną Al. R. w S. ustalającego promień łuku tego połączenia nie mniejszy niż 10 m z uwzględnieniem nowego przebiegu drogi dojazdowej - w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Sąd administracyjny kontrolujący decyzję wydawaną w trybie art. 51 pr.bud. powinien mieć na uwadze przede wszystkim istotę tego postępowania, którą jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 517/17; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Należy przy tym pamiętać, że ocena, czy taka kolizja nie występuje, w każdym przypadku zależy od stanu faktycznego sprawy i wymaga indywidualnego podejścia, w którym nie ma miejsca na standaryzowanie postępowania. Dotyczy to zwłaszcza tak wielowątkowych i prowadzanych latami spraw jak niniejsza.
Naczelny Sąd Administracyjny wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji nie dopatrzył się w działaniu organu odwoławczego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie [...]WINB trafnie zarzuca, że brak było podstaw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie wyjaśniono kwestii uszczuplenia prawa własności B.L. poprzez zaprojektowanie łuków wyokrągleń zjazdu na jego działkę nr [...]. Z treści decyzji PINB wynika, że obowiązek doprowadzenia do zgodności z przepisami dotyczy "zbiegu ulicy M. oraz zachodniej jezdni głównej i drogi dojazdowej al. R.", a zatem ewentualne "wyokrąglenia łuków" będą realizowane w miejscu skrzyżowania drogi dojazdowej usytuowanej w pasie drogowym Al. R. z ul.
Działka nr [...] jest położona nieco dalej na południe od powyższego skrzyżowania. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że w wyniku realizacji tej inwestycji doszło do faktycznego naruszenia (uszczuplenia) własności działki nr [...], która stanowi dojazd - drogę wewnętrzną do składającego się z trzech segmentów budynku położonego na działkach B.L. nr ew. [...] i [...] (dawniej przed podziałem jedna działka nr [...]) poprzez wykonanie łuków wyokrągleń zjazdu na tę działkę nr [...] z drogi dojazdowej (nazywanej też rokadową). Organ I instancji odnośnie tej działki w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że Prezydent Miasta S. [...] grudnia 2003r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia B.L. na budowę budynku mieszkalno-usługowego kat. [...] na działkach nr ew. [...] i [...]. Zgodnie z dokumentacją projektową obejmującą układ komunikacyjny na tych działkach wskazano miejsce wjazdu na działkę nr ew. [...] stanowiącą nieutwardzoną część pasa drogowego z Al. R. w jej ówczesnym przebiegu. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu wskazano, że obsługa komunikacyjna odbywa się przez projektowany tymczasowy zjazd z Al. R. na podstawie decyzji z [...] listopada 2003r., nr [...] udzielającej B.L. pozwolenia na budowę tymczasowego zjazdu, docelowo – z drogi rokadowej – z włączeniem w ul. M.
Z tej dokumentacji wynika więc, że na tym etapie realizacji inwestycji przez B.L. przewidziano skomunikowanie działek nr ew. [...] i [...], ale tylko tymczasowo - bezpośrednio z Al. R.. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2003r. nr [...], z której wynika, że inwestor uzyskał zgodę na wybudowanie tymczasowego zjazdu (do czasu wybudowania zbiorczej drogi rokadowej wzdłuż ul. R.) z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] przy Al. R. wraz z pasem wyłączenia oraz przełożeniem chodnika. Decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2003 r., w której opisano zjazd z Al. R. nie zawiera jednak rysunku ilustrującego sposób włączenia do drogi publicznej – ani tymczasowego ani docelowego. Organ I instancji wskazał, co w sprawie nie było kwestionowane, że na wniosek inwestora udzielono pozwoleń na użytkowanie budynków, do których dojazd odbywał się (i odbywa) z drogi dojazdowej (rokadowej). W tych okolicznościach zdaniem organu zjazd na działkę nr [...] z drogi dojazdowej zapewnia prawidłowo obsługę komunikacyjną działek [...] i [...] a przy jej realizacji nie doszło do naruszenia własności skarżącego. Konfrontując powyższe z materiałem sprawy należy stwierdzić, że brak jest w sprawie przesłanek na przyjęcie odebrania jakiejś części prawa własności działki nr [...] w rezultacie wykonania drogi dojazdowej, a także kolizji lokalizacji tej drogi z miejscami postojowymi zaprojektowanymi na działkach [...] i [...] i [...].
Odnosząc się jeszcze do kwestii drogi rokadowej. Nie jest to pojęcie języka prawnego. Rokada to zgodnie z internetowym Słownikiem języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) linia kolejowa albo szosa równoległa lub skośna do linii frontu, zapewniająca łączność między różnymi jego odcinkami. Pojęcie drogi rokadowej może być więc stosowane zamiennie z pojęciem drogi serwisowej, dojazdowej (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Opisane wyżej rozwiązanie zdaniem organu I instancji nie jest przeszkodą dla pozostawienia w postępowaniu naprawczym zjazdu z dojazdowej drogi Al. R., ani przesłanką dla utworzenia zjazdu na działkę nr [...] bezpośrednio z jezdni głównej Al. R., co nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ten trafnie wyjaśnił, że rozwiązanie takie stałoby w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.
Sąd pierwszej instancji nietrafnie wskazuje, że organ nie wyjaśnił kwestii dostępu do drogi publicznej z nieruchomości B.L. W przypadku dróg dojazdowych (zwanych też serwisowymi, rokadowymi) które powstały w wyniku budowy autostrad, dróg ekspresowych, czy innych dróg krajowych ich zaliczenie do dróg publicznych może wynikać z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. dalej "u.d.p.), zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. II OW 75/16). Co do zasady przyjmuje się, że droga serwisowa to dodatkowa jezdnia, która w systemie dróg publicznych pełni funkcję drogi klasy D, L lub Z (wg rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.), którą stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomości przyległe do jej pasa drogowego tracą dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Jak wynika z akt sprawy, droga dojazdowa przylegająca bezpośrednio do nieruchomości B.L. znajduje się w granicach działek nr [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność Miasta S. – miasta na prawach powiatu i została objęta decyzją lokalizacyjną oraz decyzją o pozwoleniu na rozbudowę drogi (następnie uchyloną).
W konsekwencji znajdując się pasie rozgraniczającym inwestycję drogową - znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej – Al. R. stanowi zatem część drogi powiatowej. Zgodnie bowiem z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - fragment miasta S. obejmujący ulicę Aleję R. wraz z Rondem S., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2017 r., ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 4.98 KDZ – teren drogi publicznej klasy zbiorczej. Oznacza to, że nieruchomość B.L. posiada dostęp do drogi publicznej. Skarżący zresztą nie kwestionuje, że przedmiotowa droga dojazdowa stanowi drogę publiczną. Uważa jednak, że powinien mieć do niej dostęp poprzez zjazd publiczny. W tym kontekście zarzucił naruszenie § 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78 ust. I 2 pkt. 1 lit. a-e i pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Organ trafnie jednak wskazał, że ustalenia planistyczne obowiązujące zarówno w dacie wydania zgody na lokalizację drogi krajowej, jak i aktualnie nie przewidują warunku połączenia działki nr [...] z drogą dojazdową na zasadzie zjazdu publicznego. Ze wskazanych przez skarżącego przepisów rozporządzenia nie wynika obowiązek urządzania w takiej sytuacji jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy zjazdów publicznych. W § 55 ust. 1 pkt 3 (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) wyjaśniono jedynie co to jest zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi, jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. W § 77 wskazano jak powinien być zaprojektowany i wybudowany zjazd z drogi, a § 78 wymogi dla zjazdu publicznego. Nie sposób z tych przepisów wywieźć obowiązku realizacji przez Gminę Miasto S. zjazdu publicznego z drogi dojazdowej na nieruchomość B.L. Podkreślić należy, że obsługa komunikacyjna działki [...] jest zapewniona właśnie z drogi dojazdowej.
Odnośnie do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, stwierdzić trzeba, że organ prawidłowo wskazał na treść § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi i o 5-25 m dla pozostałych obiektów. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że drogą pożarową dla budynków na działkach nr [...] i [...] jest droga dojazdowa, a nie droga wewnętrzna na działce nr [...]. W konsekwencji warunek zachowania maksymalnie 15 m od krawędzi drogi pożarowej do budynku został zachowany.
Odnosząc się do kwestii ekranów akustycznych i interesu prawnego B.L. w tym zakresie stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 1603/11 wskazał, że organy nadzoru budowlanego powinny w tej sprawie rozstrzygnąć kwestię, czy w/w skarżący jako właściciel, przy której przewidziana jest rozbudowa drogi publicznej może mieć wpływ na to, czy przy jego nieruchomości będą usytuowane ekrany akustyczne i czy mieści się to ramach posiadanego przez niego interesu prawnego, bądź narusza ten interes. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, na co słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, NSA we wskazanym wyżej wyroku nie przesądził, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu lokalizacji ekranów akustycznych, co przecież wprost wynika z powołanego wyżej wyroku NSA.
Organ odwoławczy dokonał jednak oceny w tym zakresie, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że właściciel nieruchomości, przy której przewidziana jest rozbudowa drogi publicznej nie może mieć wpływu na to czy przy jego nieruchomości będą usytuowane ekrany akustyczne, ponieważ nie mieści się to ramach jego interesu prawnego.
W realiach tej sprawy to stanowisko organu odwoławczego należy uznać za błędne. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość skarżącego B.L. położna jest przy rozbudowywanej drodze publicznej Al. R., do której wcześniej skarżący miał faktyczny bezpośredni dostęp ze swojej nieruchomości choć jedynie tymczasowy do czasu wybudowania drogi dojazdowej. W tych warunkach nie można więc uznać, że budowa takich ekranów wzdłuż Al. R. na wysokości m.in. nieruchomości skarżącego zamykająca mu bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej może odbyć się z pominięciem jego uzasadnionych interesów. Ma on interes prawny w tym zakresie wynikający z art. 28 k.p.a. Z drugiej jednak strony usytuowanie ekranów akustycznych wzdłuż drogi dojazdowej oddzielającym ją od Al. R. jest zgodne z prawem i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Wynika to z poniżej wskazanych względów.
Stosownie do § 178 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony.
Zgodnie z § 179 tego rozporządzenia umieszczonym w dziale VIII zatytułowanym "Ochrona środowiska", ekrany akustyczne stanowią podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem.
W tym kontekście należy stwierdzić, że zarówno decyzja lokalizacyjna jak decyzja o pozwoleniu na rozbudowę Al. R. przewidywała budowę ekranów akustycznych. W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazano bowiem na potrzebę budowy ekranów dźwiękochłonnych w związku z przewidywanym wzrostem ruchu drogowego. Budowę tych ekranów wzdłuż Al. R. w celu ochrony przez nadmiernym hałasem terenów zabudowy mieszkaniowej oraz terenu szpitala powiatowego uzgodnił decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...].
Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie budowa ekranu akustycznego była uzasadniona. Jest środkiem ochrony środowiska zatem chronić będzie także skarżącego i innych mieszkańców przed nadmiernym hałasem generowanym przez ruch na Al. R. Budowa ekranów jest więc zgodna z prawem. Na skutek ich realizacji nie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów B.L. biorąc pod uwagę, że ma on zapewniony dostęp do drogi publicznej, co wyżej wyjaśniono. Poza tym oceniając to, czy sporna decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.
Odnosząc się do kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele rozbudowy Al. R. do działki nr [...]. W pierwszej kolejności nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta S., że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy pr.bud. organ nie jest zobowiązany do ustalenia, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości umożliwiającym mu jej wykorzystanie na cele budowlane. Zdaniem tego skarżącego kasacyjnie, treść powyższego przepisu nie wiąże określonego rozstrzygnięcia organu z ustaleniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć jako doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem materialnym administracyjnym zaś w przypadku ewentualnych innych naruszeń - w szczególności w zakresie oceny czy doszło do naruszenia prawa własności - właściwym powinien być sąd powszechny.
Sąd pierwszej instancji szeroko i trafnie odniósł się do tego zagadnienia wskazując, na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w której uznano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.22). Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/15, w którym wskazano, że wprawdzie teza ww. uchwały może wywołać pewne wątpliwości interpretacyjne, to jednak uzasadnienie uchwały pozwala na właściwe zrozumienie kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.bud. A mianowicie, z treści uzasadnienia powyższej uchwały nie wynika, że prowadząc postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 p.bud. organy nadzoru budowlanego nie badają posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana uchwała stanowi jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska przez skład siedmiu sędziów NSA nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może badać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowania przez siebie czynności dowodowych .
Istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, co NSA w pełni w tej sprawie akceptuje, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów 50-51 pr.bud. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, samowoli budowlanej inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art.51 ust.1 pkt i 3 lub 51 ust.7 pr.bud. (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019r. II OSK 2023/19). Odmienna wykładnia mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.
Podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji należy jednak, przy procedowaniu sprawy na podstawie art.50-51 pr.bud. wziąć pod uwagę specyficzny stan faktyczny sprawy. Jak to wyżej wskazano decyzja lokalizacyjna została wydana dla przedmiotowej inwestycji w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją specustawy drogowej dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (która weszła w życie 10 września 2008 r.) i pozostaje w obrocie prawnym.
W stanie prawnym obowiązującym przed tą datą, jak to wyżej już wyjaśniono wydawane były dwie decyzje: o ustaleniu lokalizacji drogi (zawierająca decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości) i o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, a przeznaczonych pod drogi krajowe w decyzji lokalizacyjnej obok klasycznego sposobu nabywania ich własności w drodze umowy przez właściwy organ, wojewoda wydawał decyzję o wywłaszczeniu skutkującym odjęciem prawa własności i o odszkodowaniu.
W zakresie procesu budowlanego stosowane były przepisy ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej (art. 24 ust. 1) oraz ustawę z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (art. 33 specustawy drogowej). W sprawie nie ma sporu co do tego, że działka nr [...] stanowiąca własność P.K. znajdująca się w liniach rozgraniczających pas drogowy Al. R. i objęta decyzją lokalizacyjną (w wyniku podziału działki [...] na działki [...] i [...]) nie przeszła na własność Gminy Miasto S.
Wskazana decyzja lokalizacyjna uprawniała wyłącznie do "dysponowania nieruchomością na cele budowlane", co wynika z brzmienia art. 17 ust. 3 pkt 1 specustawy drogowej (na dzień wydania zaskarżonej decyzji), co nie jest jednak jednoznaczne z możliwością podjęcia jakichkolwiek prac budowlanych na terenie nieruchomości. Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej [...]WINB upatrującej w tym przepisie prawo do realizacji robót budowlanych jest zatem wadliwe, tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu przez jego niezastosowanie.
Z akt sprawy wynika również, że P.K. [...] października 2007r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę zjazdu wraz utwardzeniem działek nr [...], [...] i [...]. W wyniku rozpoznania tego wniosku uzyskał decyzję z [...] października 2007 r., nr [...], którą Prezydent Miasta S. udzielił mu pozwolenia na budowę zjazdu z Al. R. na działkę nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w S. Al. R., a więc na działkach stanowiących część rozbudowywanej na podstawie decyzji z [...] lutego 2005 r. Al. R. W sprawie bezsporne jest, że po zakończeniu ww. inwestycji przez P. K., nie były prowadzone przez Gminę Miasto w S. żadne prace budowlane obejmujące działkę nr [...].
W końcu z akt sprawy wynika także, że budowa tego zjazdu została z urzędu skontrolowana przez PINB, który ustalił że zjazd na stację paliw położoną na działce nr [...] zrealizowany przez Gminę Miasto S. w trakcie rozbudowy Al. R. został przebudowany przez P.K. na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2007r. i w ocenie PINB wykonany został zgodnie z warunkami pozwolenia budowę i obowiązującymi przepisami. W rezultacie tej kontroli decyzją z [...] lutego 2011r. nr [...] PINB umorzył swoje postępowanie w "sprawie zjazdu na działkę nr ew [...]" położoną w S. przy Al. R.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie [...]WINB, Sąd pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się do powyższych okoliczności stwierdzając, że taki stan faktyczny nie uzasadnia braku konieczności zobowiązania inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak wykazania tego prawa uniemożliwia w ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzenia zgodności inwestycji z przepisami prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie uchybienie przepisom prawa w postaci braku po stronie inwestora Gminy Miasto S. tytułu własności do działki nr [...] nie może prowadzić do negatywnego zakończenia dla inwestora postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.bud. Kwestię prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane organy powinny ocenić samodzielnie dostrzegając całokształt okoliczności sprawy.
W związku z powyższym należy się zastanowić, jakie obowiązki należałoby nałożyć w trybie art. 51 p.bud. na inwestora Gminę Miasto S. aby doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy P.K. zgodnie z pozwoleniem na budowę na swojej działce nr [...] (stanowiącej część drogi publicznej Al. R.) wybudował zjazd zapewniający dostęp do jego działki nr [...], gdzie usytuowana jest stacja paliw.
Wskazać należy, że w przypadku procedowania na podstawie art.50 i 51 pr.bud. organy nadzoru budowlanego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinny ocenić w kontekście docelowej "postaci" robót budowlanych, które mogłyby być zaakceptowane w świetle obowiązków z art.51 ust.1 pkt pr.bud.
W realiach tej sprawy należy zatem rozważyć przesłanki doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w świetle norm prawa administracyjnego tj. przez pryzmat docelowej decyzji z art.51 ust.1 pkt 2 p.bud.
W praktyce w tej sprawie brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora oznaczałby w konsekwencji nałożenie obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co prawdopodobnie zakończyłoby się rozbiórką zjazdu publicznego znajdującego się w pasie drogi publicznej wykonanego legalnie przez P. K. Takie rozwiązanie nie leży w interesie inwestora i takiego rozwiązania nie domagał się oczywiście P.K., który w toku całego postępowania administracyjnego stawia słusznie zarzut braku zapłaty za zajętą pod rozbudowę drogi publicznej działkę nr [...].
Jest rzeczą niezrozumiałą, dlaczego Gmina Miasto S. mając od wielu lat pełną świadomość konieczności uregulowania stanu prawnego Al. R. w części obejmującej działkę nr [...] o niedużej przecież powierzchni 312 m2 dotychczas tego nie uczyniła. Taki stan rzeczy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).
W ocenie NSA brak rozwiązania przez Gminę Miasto S. na gruncie przepisów prawa administracyjnego tej kwestii, nie może jednak skutkować brakiem możliwości zaakceptowania zaskarżonej decyzji. Należy wziąć pod uwagę legalność wybudowania przez P. K. zjazdu publicznego na jego działkę nr [...], na której prowadzi stację paliw. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość uzyskania przez tego skarżącego stosownego odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę nr [...]. Ta kwestia może być jednak przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia administracyjnego w oparciu o art. 18 specustawy drogowej. Skarżący może także rozważyć roszczenie do sądu powszechnego o wynagrodzenie za bezprawne korzystnie przez Gminę Miasto S. z jego nieruchomości.
Zasadnie też [...]WINB zarzuca, że kontrolą Sądu pierwszej instancji nie powinny być objęte zarzuty skargi B.L. dotyczące bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania przez PINB i [...]WINB oraz związane z tym żądania wynikające z art.149 § 1 p.p.s.a., do których Sąd odniósł się w pkt. 3 wyroku oddalając w tym zakresie skargę B.L. Są to zarzuty podlegające rozstrzygnięciu w odrębnych postępowaniach w przedmiocie bezczynności przewlekłości/ postępowania organu administracji publicznej.
Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej [...]WINB. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób jasny i wyczerpujący przedstawia sposób rozumowania Sądu pierwszej instancji umożliwiając jego instancyjną kontrolę. Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie uwzględnił także fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji nr [...] z [...] lutego 2011 r., którą PINB miasta S. umorzył postępowanie w sprawie zjazdu na działkę nr [...]. Podkreślić należy, że okoliczność zajęcia przez Sąd Wojewódzki odmiennego stanowiska od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie służy bowiem do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.133 § p.p.s.a. podnoszony w skardze kasacyjnej przez Prezydenta Miasta S. Art. 133 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę orzekania na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli sąd I instancji dokonałby wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Ponadto naruszenie powyższego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, jeżeli skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy, co w tej sprawie nie nastąpiło. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy.
Należy zatem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 4, 32 ust.4 pkt 2 p.bud.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.