II OSK 236/22

II OSK 236/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Magdalena Dobek-Rak
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1045/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1045/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 26 lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 1 grudnia 2020 r., znak: [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy [...] kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1045/21, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 26 lutego 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu administracji z 1 grudnia 2020 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku skarżącej o skreślenie zabytku z rejestrów zabytku, o odmowie skreślenia z rejestru zabytków działek nr [...], [...] oraz [...] położonych w P. w gminie S., stanowiących fragment parku w P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 17 grudnia 1957 r. oraz pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 5 maja 1972 r.
Z decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 1 grudnia 2020 r. wynika, że organ administracji ustalił następujący istotny stan faktyczny sprawy.
Wskazane decyzje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] obejmowały wpisanie do rejestru zabytków parku oraz dworu bez graficznego określenia granic zabytku. W związku z tym granice parku określono na podstawie planu zawartego w zeszycie ewidencji parku dworskiego z 1976 r. Następnie ustalono, że obecnie park znajduje się na działkach o numerach [...], [...] i [...] oraz na częściach działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Ustalono też, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 25 maja 2018 r. skreślił z rejestru zabytku znajdujący się na działce nr [...] dwór, wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 5 maja 1972 r. Na podstawie sporządzonej w toku postępowania opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa ustalono, że w XIX wieku na działkach, których dotyczy sprawa, znajdował się sad z alejami i szpalerami drzew owocowych, ogród warzywny i gorzelnia. Sad istniał jeszcze w 1976 r. Natomiast w latach 1990 – 2016 doszło do degradacji znajdującej się na tych działkach roślinności. Ustalono też, na podstawie tej opinii, że obecnie założenie dworskie w P. składa się z zaniedbanego parku angielskiego, reliktowo zachowanego dawnego sadu, łąk ze stawem częściowo przekształconych na kompleks boisk sportowych i parking oraz alei kasztanowców. Działki będące przedmiotem sprawy, jak ustalono, obejmują dawny sad (działki nr [...] i [...]), drogę dojazdową do parkingu sięgająca chronologią pierwszej połowy XIX wieku i łąki przy stawie (działka nr [...]). Dalej na podstawie wskazanej opinii ustalono, że zespół dworsko –parkowy w P. historią sięga XVII wieku, a w obecnej formie powstał w drugiej połowie XVIII wieku. Założenie to zachowało głównie dyspozycje przestrzenne i widokowe z otwarciem krajobrazowym (na działkach będących przedmiotem sprawy) w kierunku skłonu południowego na sad, stawy i niegdyś rozległe łąki. Odnośnie do obecnego stanu ustalono na podstawie wskazanej opinii, że kondycja zabytkowej zieleni jest zła oraz że układ drzewostanu poza ogólnymi dyspozycjami kompozycyjnymi został w dużym stopniu zaburzony, przy czym park w P. spełnia cechy kompozycji krajobrazowej o swobodnym układzie. Odnośnie do działek będących przedmiotem sprawy stwierdzono, że pod względem funkcjonalnym czytelne jest ich przeznaczenie na sad, łąki i ciągi komunikacyjne. Uwidacznia się to, jak stwierdzono, w dyspozycji przestrzennej i układzie komunikacyjnym, natomiast w zieleni w najmniejszym stopniu. Zwracając uwagę na specyficzny charakter drzew owocowych przejawiający się wycinaniem starszych okazów i zastępowaniem ich nowymi egzemplarzami stwierdzono, że na działce nr [...] dostrzegalne są okazałe i stosunkowo stare drzewa owocowe. Dalej opierając się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa stwierdzono, że działki będące przedmiotem postępowania to część właściwego dla kultury szlacheckiej założenia rezydencjonalnego z XVIII – XX wieku, które zachowało w różnym stopniu podstawowe komponenty charakterystyczne dla tego rodzaju zabytków, to jest siedzibę, park i folwark. Ustalono, że działki, których dotyczy sprawa, to istotna część terenu parku objętego wpisem do rejestru zabytków, która zachowała wartości historyczne i naukowe, a także część wartości artystycznych. Zaznaczono przy tym, że zaistniałe zmiany mają charakter odwracalny. Ustalono też, że na tym terenie zachowały się dyspozycje przestrzenne, ciągi komunikacyjne i powiązania krajobrazowe, zaś istniejąca zieleń wymaga pilnych prac pielęgnacyjnych, uporządkowania i uczytelnienia, a także rewaloryzacji kompozycji architektonicznej oraz odtworzenia niektórych elementów w oparciu o zachowany drzewostan. Zaznaczono przy tym, że restytucja jest możliwa w oparciu o zachowane archiwalia i źródła kartograficzne.
Dokonując prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego organ administracji uznał, że wpisane do rejestru zabytków działki, których dotyczy sprawa, nie utraciły wartości historycznych, artystycznych i naukowych w związku z czym żądanie ich wykreślenia z rejestru zabytków jest niezasadne. W ocenie organu administracji działki te pozostają integralnym elementem założenia parkowego w P., a ich wartość wynika przede wszystkim z walorów przestrzennych, polegających na współtworzeniu zabytkowego obszaru. Stwierdzono przy tym, że zespół ten jest dokumentem historii i kultury materialnej P., świadczącym o historii regionu oraz istnieniu założenia dworsko-parkowo-folwarcznego. Podniesiono, że sposób zagospodarowania działek, których dotyczy postępowanie, nie uległ znaczącej zmianie od chwili wpisania ich do rejestru zabytków. Odwołując się do decyzji o wpisie tych działek do rejestru zabytków stwierdzono, że organ konserwatorski uznał wówczas, że owe trzy działki stanowią istotny element całego założenia, posiadający wartości wymagające zachowania z uwagi na ważny interes społeczny. W związku z tym uznano, że działki, których dotyczy sprawa, w dalszym ciągu posiadają wartości artystyczne, historyczne i naukowe. Wskazano też, że wpis do rejestru zabytków parku w P. oznacza objęcie ochroną konserwatorską relacji przestrzennych między częściami tego założenia. W związku z tym, zdaniem organu administracji, gdy każda z części miała inną funkcję (gospodarczą, mieszkalną, parkową) nie można ochrony konserwatorskiej ograniczyć jedynie do obszarów zabudowanych historycznymi budynkami i zagospodarowanych wysoką zielenią. Przyjęto też, że zabytek sztuki ogrodowej ma specyficzny charakter. W takim przypadku – zdaniem organu administracji - stopień zachowania oryginalnych nasadzeń nie jest czynnikiem decydującym o jego wartości. Istotny w takim przypadku jest przede wszystkim stopień zachowania formy, czyli, jak w rozpoznawanej sprawie, oryginalny i czytelny sposób ukształtowania przestrzeni i jej wpływ na kształt otaczającego krajobrazu. Odnosząc to do działek będących przedmiotem sprawy zauważono, że z istniejącego na nich sadu i drogi prowadzącej do dworu zachowały się na nich pojedyncze okazy drzew, pozostałość sadu oraz owa droga do dworu. Podkreślono też, że pozbawienie nawet małego fragmentu obszaru, o który chodzi w rozpoznawanej sprawie, ochrony konserwatorskiej doprowadzić może do uszczuplenia wartości zabytkowych całego zabytku.
Z zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że organ administracji podzielił ustalenia faktyczne poczynione podczas pierwszego rozpatrzenia sprawy oraz ich ocenę prawną. Dodał, że na działkach, których dotyczy postępowanie, znajduje się obszar kluczowy dla kompozycji założenia parkowego w P., gdyż znajdują się one w centrum parku, łącząc jego północną część (park wokół dawnego dworu) z częścią południową (staw). Na podstawie archiwalnej kartografii, reprodukowanej w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa można, zdaniem organu administracji, ustalić, że założenie parkowe zachowało się w niemal niezmienionym, historycznym układzie przestrzennym. Widoczny jest układ zieleni wysokiej przy dworze, od którego prowadzi droga wzdłuż terenu (użytkowanego w przeszłości jako sad), otwartego na sad. Ponadto, jak stwierdzono, z akt sprawy wynika, że w obecnym stanie zachowania część założenia parkowego, której dotyczy wniosek o skreślenie z rejestru zabytków, utrzymała pozostałości historycznych funkcji. Wskazano, że na działce nr [...] rosną drzewa owocowe i liściaste różnej wielkości. Podobnie na działce nr [...], przy czym na tej dodatkowo rośnie okazały kasztanowiec. Natomiast działka nr [...] pełni funkcje komunikacyjne, gdyż na jej południowej części znajduje się utwardzona droga, a jej północna część to historyczny dojazd do dawnego dworu. Ustalono też co znajduje się w otoczeniu działek, których dotyczy sprawa, stwierdzając, że od południa sąsiadują one z niewydzielonym ogrodzeniem gminnym terenem rekreacyjny, od północy z nieruchomością stanowiącą odrębny przedmiot własności, na której znajduje się zabytkowy park przy dawnym dworze, od wschodu z wydzieloną betonowym ogrodzeniem gminną działką szkoły i przedszkola, od zachodu z działką stanowiącą własność starostwa [...]. Taki sposób zagospodarowania, zdaniem organu administracji, wskazuje, że rola działek, których dotyczy sprawa, w układzie przestrzennym kompozycji parku w P. została zachowana. Oznacza to, że to założenie nadal posiada wartości naukowe, historyczne i artystyczne, wymagające ochrony.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym, nadto zawarto w niej prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności Sąd pierwszej instancji uznał za wiarygodny dowód opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Wskazał też, że nie została ona w żaden sposób skutecznie zakwestionowana przez skarżącą. W szczególności nie przedstawiono żadnego dowodu, który by tę specjalistyczną opinię podważał.
Sąd pierwszej instancji zaakceptował też stanowisko organu administracji, według którego skreślenie z rejestru zabytków działek, których dotyczy sprawa, doprowadziłoby do całkowitej dezintegracji układu kompozycyjnego założenia parkowego w P., powodując przerwanie relacji przestrzennych części północnej z częścią południową parku, a w konsekwencji dalszą, nieodwracalną jego degradację.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie:
1/ art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "w sytuacji, w której działki ewid. nr [...], [...] i [...] położone w miejscowości P. gm. S., stanowiące fragment parku w P., wpisanego do rejestru zabytków (...), powinny zostać skreślone z listy zabytków z powodu utraty przez obiekt wartości historycznej, artystycznej i naukowej",
2/ naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie, powodującym naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, a w szczególności polegające na oparciu się przez Sąd wyłącznie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a tym samym niewyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadna jest podstawa kasacyjna, zawierająca zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.), zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Z powołanego przepisu wynika, że są dwie grupy istotnych okoliczności faktycznych w sprawie administracyjnej dotyczącej wydania decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru. Po pierwsze, jest to stopień zniszczenia zabytku i pozostająca z tym zniszczeniem w związku utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku. Po drugie, jest to sytuacja, gdy wartość zabytku wpisanego do rejestru, będąca podstawą tego wpisu, nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.
W rozpoznawanej sprawie wchodziła w grę jedynie pierwsza grupa istotnych okoliczności faktycznych. W tym zakresie ustalono, że zabytek składający się z dworu i parku został w znacznym stopniu zniszczony. O znacznym stopniu zniszczenia tak ujętego zabytku świadczy to, że wchodzący w jego skład dwór został z rejestru zabytków wykreślony. Z kolei w zakresie parku, przy czym w odniesieniu do tej części, która znajdowała się na działkach będących przedmiotem sprawy, ustalono, że był to w istocie sad, ogród warzywny oraz gorzelnia. Z tych elementów, jak wynika z ustaleń organu administracji, w istocie nic nie pozostało. Sad przetrwał do 1976 r. i obecnie pozostały z niego relikty. Z ustaleń organu administracji wynika, że jedynym trwałym elementem dawnego parku pozostałym na działkach stanowiących przedmiot sprawy jest droga prowadząca do dawnego dworu. Jednakże jak wynika z tych ustaleń nie jest to faktycznie użytkowana droga, lecz historyczny dojazd do dawnego dworu.
Mimo tak znacznego stopnia zniszczenia zabytku wpisanego do rejestru uznano, że zachował on wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Z uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wynika, że zachowanie tych trzech wartości uzasadnione zostało tym, iż trzy działki, będące przedmiotem sprawy, są jedynie częścią zabytku wpisanego do rejestru i ich wykreślenie z rejestru miałoby istotny negatywny wpływ na zabytek jako całość. Takie podejście w ocenie NSA co do zasady jest uzasadnione. Jednakże wymaga ono uwzględnienia stanu zachowania zabytku jako całości. Konieczne zatem było dokonanie ustaleń odnośnie do stopnia zniszczenia zabytku jako całości, a nie tylko w odniesieniu do trzech działek będących przedmiotem sprawy. Było to konieczne tym bardziej, że ustalono, iż istotny element zabytku, mianowicie dwór, został już skreślony z rejestru. W sprawie takich ustaleń nie poczyniono. Nie wyjaśniono w szczególności, jaki jest stan zachowania parku wokół dawnego dworu oraz stawu, które to dwa elementy całego zabytku ma łączyć ta jego część, którą stanowią trzy działki objęte rozpoznawaną sprawą. W ocenie NSA w sprawie nie wyjaśniono zatem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) jest zatem zasadna.
Dodać należy, że obowiązkowi ustalenia stopnia zniszczenia całego zabytku w kontekście wpływu tego zniszczenia na zachowanie jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej nie stało na przeszkodzie to, że rozpoznawana sprawa została wszczęta na wniosek właściciela części zabytku, gdy jego pozostała część jest we władaniu innych podmiotów. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru może być wszczęte także z urzędu.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż istnieją podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.
W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji należy wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ustali stopień zniszczenia zabytku wpisanego do rejestru rozumianego jako całość i wpływ tego zniszczenia na zachowanie jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi, a nadto uwzględniając, że skarżąca na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji złożyła wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania za obie instancje.