II OSK 2355/21

II OSK 2355/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1197/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-04-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1197/20 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr OA.7721.21.2.2020 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr OA.7721.21.2.2020, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "P.b.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Stalowej Woli z dnia 24 kwietnia 2020 r., znak: NB.I.5340.4.2.2020, i jednocześnie nakazano W. J. jako właścicielowi i inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez:
1. zdemontowanie podłączenia dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" od przewodu kominowego, w mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S.;
2. zamurowanie wlotu do przewodu kominowego pozostałego po odłączeniu ww. dodatkowego źródła ogrzewania "kozy".
Sąd I instancji uznał, że, ustalając stan faktyczny sprawy, organy nie naruszyły przepisów postępowania, zwłaszcza zaś wskazywanych w skardze art. 6-8, art. 11-12, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu, organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy. Dopuścił jako dowód w sprawie: - protokół oględzin z 13 stycznia 2020 r. dotyczący przebudowy wewnętrznych instalacji wod-kan, c.o., elektrycznej i gazowej w mieszkaniu nr [...], stanowiącym własność W. J. w ww. budynku; - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Śródmieście w Stalowej Woli, zwanego dalej "MPZP" (uchwała Nr VII/72/07 Rady Miejskiej w Stalowej Woli z 30 marca 2007 r., Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 23 maja 2007 r. Nr 41 poz. 1105); - uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 kwietnia 2018 r., nr LII/869/18, w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa podkarpackiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 18 maja 2018 r. poz. 2498); - inwentaryzację instalacji c.o. z 1972 r. Organy obydwu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym możliwe jest wykorzystanie dowodów powstałych w związku z prowadzeniem innego postępowania administracyjnego, po uprzedzeniu strony o zamiarze ich wykorzystania, tym bardziej, że postępowanie to dotyczyło robót budowlanych wykonanych w ww. budynku. Z treści zawiadomienia z 2 marca 2020 r. wynika, że organ zapewnił stronom możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, i zgłoszonych żądań, powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego. Skarżący w piśmie z 24 marca 2020 r. przedstawił swoje stanowisko. Na tej podstawie organy obydwu instancji dokonały oceny stanu faktycznego.
Sąd zaakceptował także ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ. Nie można jej zarzucić dowolności, niesporne jest także ustalenie, że w ww. budynku wykonano roboty budowlane polegające na podłączeniu dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) do przewodu kominowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 P.b. zawarto katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Słusznie orzekające w sprawie organy wskazały, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. Zatem wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane polegające na montażu urządzenia grzewczego (kozy) z podpięciem do przewodu kominowego, co do zasady, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia właściwemu organowi – gdyż nie zostały wymienione w art. 30 ust. 1 P.b.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stanu, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami prawa budowlanego. Z kolei art. 51 ust. 7 P.b. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b., to jest w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a jednocześnie: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Trafnie ograny wskazały, że nawet w przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt budowlany nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia, to pod pojęciem przepisów prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem budowa obiektu budowlanego, gdyby nawet nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dokonana wbrew postanowieniom tego planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b. (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2010 r., II OW 27/09; wyrok NSA z 22 maja 2009 r., II OSK 802/08; uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16; Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, wydawnictwo LEX, 2014).
W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z ustaleniami MPZP ww. budynek położony jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 13 MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d MPZP budynek ten objęty jest ochroną krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że wszystkie działania inwestycyjne w obrębie działek, na których znajdują się obiekty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 wymagają postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Konserwator Zabytków w Tarnobrzegu pismem znak: T-IRN.5183.7.2020.SS z 24 lutego 2020 r. wskazał, że ww. budynek, jako przykład architektury modernistycznej ujęty został w Gminnej Ewidencji Zabytków. Forma ochrony konserwatorskiej ogranicza się do jego bryły zewnętrznej, a zatem jeżeli prace we wnętrzu budynku nie miały wpływu na zmianę wystroju i artykulacji architektonicznej elewacji, nie jest wymagane uzyskanie zgody lub opinii konserwatorskiej.
Organy podkreśliły, że najistotniejsze dla sprawy mają jednak ustalenia § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a, który stanowi, że odnośnie systemu ciepłowniczego zachowuje się istniejący sposób ogrzewania obiektów i przygotowanie ciepłej wody użytkowej w oparciu o lokalne systemy grzewcze, z zastosowaniem wyłącznie paliw niskoemisyjnych.
W toku postępowania ustalono, że ww. budynek, w którym zlokalizowany jest lokal nr 1, był podłączony do zewnętrznej sieci miejskiej centralnego ogrzewania oraz że do 2016 r. mieszkanie nr [...] ogrzewane było z tej sieci za pośrednictwem grzejników żeliwnych. W 2016 r. skarżący w mieszkaniu nr [...] dokonał zmiany sposobu ogrzewania mieszkania z sieci miejskiej c.o. na ogrzewanie gazowe, instalując w kuchni w swoim mieszkaniu kocioł gazowy (protokół oględzin), co w ocenie organów nie narusza ustaleń MPZP. Następnie w 2018 r. skarżący podłączył w mieszkaniu nr 1 dodatkowe źródło ogrzewania na opał stały "kozę". Wykonanie właśnie tych robót stanowiło naruszenie ustaleń ww. planu.
Uchwalony w 2007 r. MPZP w § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a stanowi o zachowaniu istniejącego sposobu ogrzewania obiektów. Nie znajdują zatem uzasadnienia argumenty skarżącego, że stosowanie dodatkowego źródła ogrzewania nie jest sprzeczne z planem miejscowym. Nie są także zasadne argumenty skarżącego stwierdzające, że w dacie powstania obiektu (1937-1938 r.) nie istniał zewnętrzny węzeł cieplny, co wskazuje na zmianę sposobu ogrzewania. Jak trafnie wskazuje organ, co najmniej od 1972 r. budynek podłączony był do sieci zewnętrznej i ogrzewany za pomocą grzejników żeliwnych, a także (jak wynika ze zgromadzonych dowodów) nie był ogrzewany pomocniczo piecami wolnostojącymi, natomiast treść § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a MPZP o zachowaniu istniejącego sposobu ogrzewania obiektów dotyczy sytuacji jaka istniała w chwili wydania planu, tj. w 2007 r., a nie w dacie powstania obiektu w 1938 r.
Prawidłowo również organ odwoławczy wskazał, że skoro roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to brak jest możliwości ich legalizacji i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, aniżeli poprzez orzeczony nakaz doprowadzenia tego obiektu do stanu poprzedniego, tj. zdemontowanie podłączenia dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" od przewodu kominowego, w mieszkaniu nr [...] w ww. budynku oraz zamurowanie wlotu do przewodu kominowego pozostałego po odłączeniu ww. dodatkowego źródła ogrzewania "kozy". W tym zakresie organ odwoławczy zreformował sentencję decyzji organu I instancji, tak by – jak to określił – "skutecznie wyłączyć dodatkowe źródło ogrzewania (kozę) z użytkowania w lokalu mieszkalnym nr [...]". Takie stanowisko Sąd w pełni zaaprobował i uznał za słuszne.
W tych warunkach Sąd za bezzasadne uznał zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał i wyjaśnił oraz zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz umorzenie postępowania; a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 ze zm.), zwanej dalej "u.s.w.", oraz art. 96 ust. 1 i 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", przez jego niezastosowanie oraz art. 18 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", oraz 15 ust. 2 pkt 3 i 10 i ust. 3 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnie zinterpretowanych przepisach MPZP, z pominięciem przepisów ww. uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 2018 r., mimo, iż to nie Rada Miejska, a wyłącznie Sejmik Województwa posiada kompetencje w sprawie wprowadzania ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji w których następuje spalanie paliw;
- art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnie zinterpretowanych przepisach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, z pominięciem przepisów ww. uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 2018 r., mimo, iż to nie Rada Miejska, a wyłącznie Sejmik Województwa posiada kompetencje w sprawie wprowadzania ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji w których następuje spalanie paliw;
- § 10 ust. 1 pkt 5 MPZP przez błędną wykładnię i błędne jego zastosowanie a w konsekwencji błędne ustalenie, iż przepis ten zakazuje stosowania dodatkowych źródeł ogrzewania typu "koza" mimo, iż przepis ten nie dotyczy indywidualnych systemów ogrzewania, ich rozbudowy, nie zawiera w swojej treści jakiegokolwiek zakazu i stanowi wyłącznie o zachowaniu lokalnych systemów grzewczych w rozumieniu sposobu ogrzewania obiektów i przygotowania ciepłej wody użytkowej, nie zaś o zakazie rozbudowy, przebudowy czy budowy takiego lokalnego systemu grzewczego;
- § 7 ust. 1 pkt 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 13 MPZP przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieustalenie, że plan miejscowy ustala stosowanie do celów grzewczych i innych potrzeb energetycznych w nowej zabudowie paliw niskoemisyjnych typu gaz ziemny, brykiet drewniany oraz sukcesywną przebudowę w tym kierunku zabudowy istniejącej, zatem instalacja dodatkowego źródła ogrzewania celem zastosowania brykietu drewnianego była prawidłowa i legalna;
- § 2 pkt 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 pkt 2 ww. uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 2018 r. przez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieustalenie, iż dla instalacji wydzielających ciepło dopuszczono do eksploatacji urządzenia o określonych parametrach, w tym dopuszczono stosowanie w tych instalacjach biomasy stałej, której wilgotność w stanie roboczym nie przekracza 20%, zaś wymagania zawarte w uchwale dla urządzenia zamontowanego przez skarżącego obowiązywać będą od dnia 1 stycznia 2023 r., zatem instalacja dodatkowego źródła ogrzewania celem zastosowania brykietu drewnianego była prawidłowa i legalna;
- art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji nakazanie skarżącemu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych takiego rozstrzygnięcia;
- nietrafną ocenę ze strony Sądu I instancji prawidłowości zastosowania przez PINB w Stalowej Woli oraz Podkarpackiego WINB powyżej wskazanych uregulowań prawnych.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, w sytuacji gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj. faktury nr 67/17 z dnia 4 października 2017 r., celem wykazania daty zakupu przedmiotowego piecyka wolnostojącego typu "koza", oraz karty gwarancyjnej ze specyfikacją techniczną celem wykazania modelu zastosowanego piecyka wolnostojącego, jego specyfikacji technicznej i właściwości użytkowych, a brak jego przeprowadzenia spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi kierowanej do Sądu I instancji, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji wpłynęło na pominięcie okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi kierowanej do Sądu I instancji, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przepisów, o jakich mowa w zarzutach naruszenia prawa materialnego, co w konsekwencji skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, w tym ww. przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy rozstrzygnięcia. Takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd ten pominął podczas rozpoznawania sprawy niektóre z podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie byłoby odmienne;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz § 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Podkarpackiego WINB prawa materialnego, w tym ww. przepisów prawa materialnego, naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:
• art. 6 K.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności, poprzez brak zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, a to w szczególności przepisów K.p.a. oraz ww. uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 2018 r.;
• art. 7 K.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego bez należytej wnikliwości, jak też poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego celem prawidłowego załatwienia sprawy, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegającym na błędnym założeniu, iż:
- zainstalowanie i użytkowanie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" narusza przepisy prawa, w tym planu miejscowego,
- podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" do przewodu kominowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami,
- podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" do przewodu kominowego w mieszkaniu nr 1 narusza ustalenia planu miejscowego, zatem decyzja organu I instancji jest prawidłowa,
- treść § 10 ust. 1 MPZP dotycząca "zachowania istniejącego sposobu ogrzewania obiektów" wskazuje na konieczność utrzymywania sytuacji jaka istniała w chwili wydania planu miejscowego w 2007 r. nie zaś konstrukcji budynku oraz systemów i instalacji, w jakie budynek ten został wyposażony pierwotnie na etapie jego projektu i budowy w 1938 r. i jakie istnieją do chwili obecnej,
- MPZP zakazuje stosowania dodatkowych źródeł ogrzewania, typu "koza",
- nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniającego organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu prawnego, tj. zaskarżonej decyzji organu I instancji,
- podstawę do ograniczenia możliwości wykorzystania instalacji stanowi MPZP;
• art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
• art. 8 § 1 K.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli;
• art. 11 K.p.a., tj. naruszenie zasady przekonywania, w szczególności poprzez: uchybienie obowiązkowi należytego uzasadniania postanowienia organu w zakresie argumentacji faktycznej i prawnej, oraz brak wyjaśnienia dlaczego organ zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy, a w szczególności w zakresie w którym twierdzi, iż w sprawie podstawę prawną winien stanowić § 10 MPZP, który to przepis tyczy się wyłącznie systemów infrastruktury technicznej i komunalnej;
• art. 12 § 1 K.p.a., tj. naruszenie zasady wnikliwego działania, poprzez zaniechanie zebrania dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy, przydanie pierwszeństwa zasadzie szybkości i prostoty postępowania nad zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu i zasadą prawdy obiektywnej;
• art. 15 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów odwołania;
• art. 80 K.p.a., tj. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie tej oceny niezgodnie z normami prawa procesowego oraz bez zachowania reguł tej oceny, a to:
- dokonanie oceny nieopartej na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego,
- dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego,
- niedokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy,
- brak wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiary dowodom lub przydał im walor wiarygodności,
- nieoparcia rozumowania, w wyniku którego organ ustalił istnienie okoliczności faktycznych, na zasadach logiki;
• art. 51 ust 1 pkt 1 P.b. i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. przez nakazanie skarżącemu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie w I instancji,
• art. 104 i 105 § 1 K.p.a. przez nieumorzenie postępowania w sprawie mimo braku, podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania;
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku, niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., w sytuacji gdy powinien dokonać ustaleń, iż zaskarżona decyzja jest obarczona wadami o których mowa w tych przepisach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – J. P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Na wstępie należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego nie są powołane do kontrolowania legalności aktów prawa miejscowego. Zgodnie zaś z zasadą legalizmu obowiązane są uwzględnić obowiązujące przepisy prawa, w tym prawa miejscowego. Z uwagi na granice niniejszej sprawy, która dotyczy oceny legalności nałożonych na skarżącego nakazów w zaskarżonej decyzji WINB, także Sądy Administracyjne na gruncie niniejszej sprawy nie mogą oceniać legalności wskazywanego przez skarżącego planu miejscowego, w którym w § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a stanowi się, że wprowadza się ustalenia w zakresie rozwiązań systemów infrastruktury technicznej i komunalnej, tj. systemu ciepłowniczego, a mianowicie zachowuje się istniejący sposób ogrzewania obiektów i przygotowanie ciepłej wody użytkowej w oparciu o lokalne systemy grzewcze, z zastosowaniem wyłącznie paliw niskoemisyjnych. W tej sprawie oceniono, że będące przedmiotem niniejszego postępowania dodatkowe źródło ogrzewania, tzw. "koza", została zrealizowana przez skarżącego w 2018 r., w sytuacji gdy jego lokal mieszkalny posiadał już centralne ogrzewanie gazowe zainstalowane w 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z treścią § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a MPZP organy nadzoru budowlanego niewadliwie stwierdziły, że wykonanie dodatkowego źródła ogrzewania w postaci tzw. "kozy" narusza ustalenia planu miejscowego. Takie działanie inwestora ingerowało w istniejący sposób ogrzewania jego lokalu. Dla tej oceny w zasadzie drugorzędną pozostaje kwestia oceny czy użytkowanie przedmiotowej "kozy" wiązałoby się z zastosowaniem paliw niskoemisyjnych. Co do istoty realizacja ww. urządzenia grzewczego ingerowała w istniejący sposób ogrzewania obiektu, a takie działanie w świetle treści planu miejscowego było niedopuszczalne. Dlatego należało podzielić ocenę Sądu I instancji w tym zakresie, który także niewadliwie ocenił, że bez znaczenia dla wyniku sprawy jest to w jakich okolicznościach powstał przedmiotowy budynek w latach 1937-1938, ponieważ treść planu dotyczy sytuacji jaka istniała w chwili wydania planu miejscowego, tj. 2007 r. W tej zaś sprawie skarżący nie wykazał aby w tej dacie przedmiotowy budynek lub tylko jego lokal mieszkalny – był ogrzewany pomocniczo piecami wolnostojącymi.
Odnośnie omawianej kwestii nie jest zatem skuteczne powoływanie się na kompetencje organów administracji publicznej do ustanawiania stosownych tzw. "uchwał antysmogowych", z uwagi na granice rozpoznania niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a poza tym w zakresie argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na treści art. 96 p.o.ś. w brzmieniu, które nie obowiązywało w dacie uchwalenia ww. planu miejscowego z 2007 r. Wówczas zgodnie z art. 96 p.o.ś. wojewoda mógł, w drodze rozporządzenia, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku. Należy jeszcze raz powtórzyć, że o legalności zaskarżonego wyroku, w którym jako niewadliwą oceniono zaskarżoną decyzję, decydujące znaczenie ma wskazanie Sądu I instancji o ingerencji przedmiotowej inwestycji w istniejący sposób ogrzewania obiektu, ponieważ skarżący wykonał w swoim lokalu dodatkowe źródło ciepła, w sytuacji gdy jego lokal mieszkalny wyposażony jest w centralne gazowe ogrzewanie. Jeżeli zaś skarżący stoi na stanowisku, że plan miejscowy został uchwalony w jakiejś części niezgodnie z prawem, to w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje mu skarga do sądu administracyjnego, która ewentualnie otwiera możliwość do skutecznego kwestionowania legalności planu miejscowego. W tych warunkach prawnych sprawy, także odwoływanie się przez skarżącego do uchwały Sejmiku Województwa z 2018 r. należało uznać za nieskuteczne.
Dlatego w sprawie niewadliwie oceniono, że, z uwagi na niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, zachodziły przesłanki do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. i wydania stosownego nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., ponieważ tylko wydanie takiego nakazu mogło doprowadzić do uzyskania stanu zgodnego z prawem, tj. przez zdemontowanie podłączenia dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" od przewodu kominowego, w mieszkaniu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S.; oraz zamurowanie wlotu do przewodu kominowego pozostałego po odłączeniu ww. dodatkowego źródła ogrzewania "kozy". Ma rację Sąd I instancji, że prowadzenie robót budowlanych nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). W wypadku zrealizowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 7 P.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.
Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 u.s.w., art. 96 ust. 1 i 6 pkt 1, 2 i 3 p.o.ś. art. 18 ust. 1 i 2 pkt 5 u.s.g. oraz 15 ust. 2 pkt 3 i 10 i ust. 3 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 10 ust. 1 pkt 5 MPZP; § 7 ust. 1 pkt 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 13 MPZP; § 2 pkt 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 pkt 2 ww. uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 2018 r.; art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzony zaś brak naruszenia prawa, tym bardziej wyklucza możliwość stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny pozbawione są skuteczności pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, i c oraz § 3, art. 3 § 1 p.p.s.a. Dla wyniku sprawy nie ma bowiem znaczenia dowód w postaci faktury celem wykazania modelu zastosowanego piecyka wolnostojącego, skoro piecyk ten został zakwalifikowany jako dodatkowe źródło ciepła, a więc ingerujące w istniejący sposób ogrzewania obiektu. Skarżący nie może także skutecznie podnosić, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym przepisów prawa materialnego, o jakich mowa w skardze kasacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że przepisy te, poza art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., dotyczyły oceny legalności planu miejscowego, co w granicach rozpoznania niniejszej sprawy nie mogło być przedmiotem kontroli Sądów Administracyjnych, o czym już wyżej była mowa. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie swoją ocenę oparł na obowiązującym planie miejscowym i ocenił, że zarzuty skargi "zwykłej" okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a elementy, które umożliwiają poddanie zaskarżonego wyroku instancyjnej kontroli na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Między innymi w ramach tych wymogów Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, wyjaśnił z jakich względów w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Oceny tej zaś nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, o czym była już mowa w wyżej przedstawionym wywodzie dotyczącym grupy zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie potwierdził się zatem zarzut skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji wadliwie nie zastosował środka prawnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.