II OSK 2354/24

II OSK 2354/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 213/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-04-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 213/24 w sprawie ze skargi P. C. i X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 13 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 213/24, oddalił skargę P. C. i X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 13 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ostateczną decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. nr [...], Burmistrz, działając na wniosek P. C. - Prezesa Zarządu działającego w imieniu inwestora X Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa Kompostowni Odpadów Biodegradowalnych w miejscowości L., na terenie działek ozn. wg operatu ewidencji gruntów nr [...] obr. L., ze zjazdem z drogi publicznej - działka nr [...] obr. L.".
Stowarzyszenie [...] - dalej: "Stowarzyszenie" wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stowarzyszenie podniosło, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w lipcu 2022 r. dla zamierzenia inwestycyjnego, które tak naprawdę na czas wydania rzeczonej decyzji było już zrealizowane.
Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Kolegium wezwało Burmistrza Miasta i Gminy G. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przeworsku - dalej: "PINB" do zajęcia stanowiska wobec zarzutów Stowarzyszenia oraz wezwało organy do udzielenia udokumentowanej informacji jaki był stan zagospodarowania działek ozn. wg operatu ewidencji gruntów nr [...] obr. L., według stanu na dzień 7 lipca 2022 r., to jest na dzień wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.
PINB przedłożył do akt sprawy ostateczne decyzje wydane w dniu 14 grudnia 2015 r. nr [...], nr [...] i nr [...] o udzieleniu inwestorowi – P. C., pozwoleń na użytkowanie zrealizowanych na podstawie pozwoleń na budowę odpowiednio:
- budynku gospodarczo-magazynowego (hala towarów gotowych kategoria obiektu XVIII), zrealizowanego na działce nr ewid. gr. [...] położonej w L.,
- budynku administracyjno-socjalnego (kategoria obiektu XVI) zrealizowanego na działce nr ewid. gr. [...] położonej w L.,
- budynku gospodarczo-magazynowego (hala pakowania kategoria obiektu XVIII), zrealizowanego na działce nr ewid. gr. [...] położonej w L.
PINB przedłożył także do akt sprawy zawiadomienie P. C. z dnia 2 grudnia 2015 r. o zakończeniu budowy wiaty rolniczej, wagi samochodowej, zbiornika na wody opadowe, zbiornika na odcieki, studni kopanej, zbiornika na ścieki i bioreaktora 10 stanowisk na działce nr [...] położonej w L., zrealizowanych na podstawie pozwoleń na budowę. W kolejnym zawiadomieniu z dnia 2 grudnia 2015 r. P. C. poinformował PINB o zakończeniu budowy budynku garażowego o pow. zabudowy 450 m2 także zrealizowanego na działce nr [...] położonej w L., na podstawie pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", stwierdził z urzędu nieważność wyżej opisanej ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 7 lipca 2022 r.
Skarżący oraz spółka, odrębnymi, ale tożsamymi w treści pismami, zwrócili się z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po rozpoznaniu tych wniosków, decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. nr [...], Kolegium utrzymało decyzję własną w mocy, podtrzymując w całości zaprezentowane tam stanowisko. W uzasadnieniu organ wskazał, że zostały wszczęte trzy postępowania Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - dalej: "PWINB" w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych wcześniej decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie, które zakończyły się decyzjami stwierdzającymi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ale odmawiającymi stwierdzenia ich nieważności z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. SKO podkreśliło, że w związku z powyższym decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, jednak taki stan nie uprawniał Burmistrza do ustalenia na wniosek inwestora warunków zabudowy dla obiektów, których budowa została zakończona i możliwe jest ich użytkowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie m. in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, gdyż w zaistniałym stanie faktycznym oraz na skutek nowelizacji ustawy Prawo budowlane, organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy nie naruszył rażąco obowiązującego prawa, ponieważ zastosował się do wydanych decyzji przez PWINB, a wydanie rozstrzygnięcia poprzedził konsultacjami z organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego/naprawczego;
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu większość obiektów (niemal wszystkie) objętych przedmiotowym przedsięwzięciem zostało zrealizowanych kilka lat przed wydaniem decyzji z dnia 7 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Bezspornie też wniosek inwestora nie był wynikiem stosownego zobowiązania organu nadzoru budowlanego, w którym zostałby on zobligowany do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla kompostowni. Dalej Sąd meriti wskazał, że decyzja z dnia 7 lipca 2022 r. dotyczyła całej inwestycji i nie ma znaczenia, czy wszystkie, czy też niemal wszystkie obiekty objęte tą inwestycją zostały zrealizowane. Nie ma też znaczenia, na które z nich wymagane było pozwolenie na budowę, a na które wystarczyło zgłoszenie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, co do zasady, poprzedza bowiem tamte procedury, a przede wszystkim samą realizację robót budowlanych. Zasadnie więc SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wskazał Sąd Wojewódzki, wbrew zarzutom skargi nie ma żadnego znaczenia z kim "konsultował się" Burmistrz przed wydaniem decyzji z dnia 7 lipca 2022 r. Istotne jest, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie było żadnych podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana niemal w całości. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest w oparciu o przepisy u.p.z.p., a nie ustawy Prawo budowlane. Nie można stosować przepisów różnych ustaw "przez analogię" do tych innych przepisów, tym bardziej, jeśli niema takiego odesłania. Ustalenie warunków zabudowy powinno – co do zasady – poprzedzać wydanie pozwolenia na budowę, zgłoszenie czy zezwolenie na użytkowanie.
Przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji przez Burmistrza nie uzależniały jej wydania od opinii organów nadzoru budowlanego. Taka decyzja nie była też uzależniona i to w sposób prejudycjalny i niejako powiązany, od uprzedniej decyzji o zezwoleniu na użytkowanie a już zwłaszcza w tym sensie, że jeśli taka decyzja pozostaje w obrocie to istniałaby podstawa do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Żadnego znaczenia nie ma też fakt, że PWINB nie mógł stwierdzić nieważności decyzji zezwalającej na użytkowane z powodu upływu terminu a jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie obiektów wchodzących w skład inwestycji nie wynika bowiem podstawa prawna dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, SKO wystarczająco wyjaśniło stan faktyczny sprawy, nie naruszyło przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podzielił zarzutów skargi, a przy tym nie znalazł żadnych innych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza, jako wydanej z rażącym naruszaniem prawa, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dni 7 lipca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa Kompostowni Odpadów Biodegradowalnych w miejscowości L., na terenie działek ozn. wg operatu ewidencji gruntów nr [...] obr. L., ze zjazdem z drogi publicznej - działka nr [...] obr. L." zostało wydana zgodnie z obowiązującym prawem, bowiem ustawodawca przyjął możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla już istniejącej inwestycji.
2) z ostrożności procesowej naruszanie prawa materialnego, a to art. 50 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skutkujący uznaniem, że wydanie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo — w sytuacji nałożenia ma inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego w jego aktualnym brzmieniu, w sytuacji gdy legalność obiektu potwierdza inny akt administracyjny, istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji n pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a przez analogi (art. 37 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego) dopuścić należy możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany rozpatrzyć pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę (będący podstawą wydania decyzji, która jednak później została wyeliminowana z obrotu prawnego), którego elementem jest decyzja o warunkach zabudowy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W piśmie z dnia 2 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł w jej imieniu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane.
Podstawowym problemem wyłaniającym się z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz wynikającym z postawionych zarzutów kasacyjnych jest dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy, której przedmiotem ma być inwestycja, której realizacja została już ukończona.
Należy na wstępie wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy, co znajduje potwierdzenie między innymi w art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 u.p.z.p., służy określeniu warunków prawnoprzestrzennych dla planowanej zabudowy, zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu, bądź zmiany zagospodarowania terenu, która nie musi pociągać za sobą jego zabudowy. Zatem akt ten odnosi się, co do zasady, do planowanych przez inwestora zmian sposobu zagospodarowania terenu i warunków jego ewentualnej zabudowy. Wyjątek w tym względzie przewidują przepisy Prawa budowlanego normujące zasady i tryb legalizacji samowoli budowlanej, które nadają tej decyzji odmienną funkcję. W postępowaniu legalizacyjnym decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego na terenie, na którym doszło do samowoli budowlanej, jest bowiem traktowana jako szczególny środek dowodowy (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. II OSK 2286/18, LEX nr 3192373). Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2729/15, LEX nr 2340940), wskazać należy, że możliwe jest także wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej celem przedłożenia jej organowi nadzoru budowlanego w ramach prowadzenia postępowania naprawczego. Wydanie zaś decyzji o warunkach zabudowy po przystąpieniu do realizacji robót budowlanych, a co za tym idzie również po ich wykonaniu, bez wykazania, że wnioskodawca działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego przez organ nadzoru budowlanego, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. II OSK 3585/19, LEX nr 3518346). Nie dotyczy to natomiast sytuacji, w której dochodzi do wydania takiej decyzji po wybudowaniu obiektu w celu uzyskania warunków dla przyszłego (nie obecnego) jego użytkowania lub podjęcia planowanych, (nie zaś realizowanych albo zrealizowanych) robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 793/18, LEX nr 2626006).
Mając powyższe na względzie należy przychylić się do stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, który uznał trafność rozstrzygnięć organów administracji, argumentujących brak możliwości ustalenia warunków zabudowy w okolicznościach, w których wnioskowana zabudowa została już zrealizowana, zaś wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wynikał z obowiązku nałożonego na inwestora przez organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego. Stąd też zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które na czas wydania rzeczonej decyzji było już zrealizowane, jest prawidłowa i zgodna z prawem.
Należy raz jeszcze podkreślić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest dopuszczalne wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Okoliczność taka nie miała jednakże miejsca w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Wymaga zatem podkreślenia, że - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową, niewszechstronną i dowolną ocenę dowodów, dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych lub ich całkowite zaniechanie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, nie znajdują bowiem oparcia w czynnościach postępowania podejmowanych przez organy nadzoru. Istotne jest, że strona skarżąca nie może skutecznie zarzucać naruszenia ww. przepisów z tej tylko przyczyny, że analiza materiału dowodowego przez organy zakończyła się wnioskami sprzecznymi ze stanowiskiem strony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.