II OSK 2350/22

II OSK 2350/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1242/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/21 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1242/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 16 marca 2021 r., znak KOA/3131/Ar/19, którą organ ten uchylił odmowną decyzję Burmistrza Miasta Sochaczew (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 4 kwietnia 2019 r., GPA.6730.103.2018 i zarazem orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] – róg ul. [...] w Sochaczewie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niezasadne zarzucenie naruszenia przez Kolegium zasad postępowania i czynności dowodowych określonych w powołanych przepisach K.p.a., podczas gdy Kolegium zgromadziło materiał dowodowy niezbędny dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w tym zweryfikowało analizę obszaru dokonaną przez organ pierwszej instancji wyprowadzając z niej właściwe wnioski oraz dokonało kompleksowej analizy wszystkich przesłanek warunkujących możliwość ustalenia warunków zabudowy oraz zagospodarowania inwestycji dla planowanej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej na działce nr [...], dając temu wyraz w treści uzasadnienia decyzji i stanowiącym jej integralną cześć załączniku nr 2 - analiza urbanistyczna;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez jego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) zastosowanie i uchylenie decyzji Kolegium, pomimo braku wykazania naruszenia przez organ przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w tym poprzez nieuzasadnione przyjęcie braku wykazania przez Kolegium, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się co najmniej jedna działka usługowa, pozwalająca na uznanie istnienia w obszarze nieruchomości usługowej, której zabudowa stanowi podstawę do potwierdzenia kontynuacji przez inwestycję istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej, podczas gdy w zaskarżonej decyzji i stanowiącej jej integralną część analizie urbanistycznej Kolegium kompleksowo przeanalizowało wyznaczony obszar analizy, dokonało opisu występujących w nim funkcji i cech zabudowy oraz stwierdziło, że znajdująca się w jego granicach działka nr [...] stanowi działkę usługową, która pozwala na potwierdzenie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję;
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz brak wyjaśnienia, w jaki sposób i w jakim zakresie – odmiennie aniżeli w decyzji, Kolegium powinno w ponownym postępowaniu wyjaśnić istnienie w obszarze analizowanym działki zabudowanej nieruchomością o funkcji usługowej, która stanowić ma dla planowanej inwestycji podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji, cech oraz parametrów zabudowy, a tym samym podstawę spełnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa;
4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez nieprawidłowe zarzucenie Kolegium wadliwego zastosowania wymienionego przepisu i uznania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa określonej w tym przepisie. Zdaniem Kolegium w sprawie zaistniały podstawy do wydania reformatoryjnej decyzji o ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykazano istnienie w obszarze analizowanym działki nr [...] o funkcji usługowej. W wynikach analizy w sposób szczegółowy wyjaśniono też i potwierdzono dopuszczalność ustalenia szczegółowych parametrów dla planowanej inwestycji, w tym linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu budynku oraz pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiło także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przyjmuje ze zrozumieniem cześć zastrzeżeń Kolegium pod adresem zaskarżonego wyroku. Dostrzega w szczególności, że organ mógł być nieco zdezorientowany po lekturze uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kolegium eksponuje to zwłaszcza formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (punkt 3 powyżej) zaznaczając, że w oparciu o motywy wyroku nie jest dla niego jasne w jaki sposób i w jakim zakresie miałoby orzec odmiennie (w przedmiocie warunków zabudowy), aniżeli dotychczas. Podnosząc natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium przekonuje, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, ustaliło istotne elementy stanu faktycznego, w szczególności zidentyfikowało zabudowę usługową na działce nr [...] w granicach obszaru analizowanego i określiło jej specyfikację (zob. wyjaśnienia na s. 7 i 8 skargi kasacyjnej). To ostatnie – w ocenie organu – pozwoliło orzec reformatoryjnie o ustaleniu warunków zabudowy (w miejsce decyzji odmownej), a takie orzeczenie koresponduje z materiałem dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje po części rację skarżącemu kasacyjnie Kolegium, że uzasadnienie zakwestionowanego wyroku nie zostało dostatecznie rozwinięte i przekonująco umotywowane (art. 141 § 4 K.p.a.), gdy chodzi o wyjaśnienie, w jakim zakresie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dostrzeżone braki w zebraniu i ocenie materiału dowodowego mogły wpłynąć na wynik sprawy – a konkretnie na ewentualność wydania innej decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem także ewentualności wydania decyzji odmownej.
Pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok, pomimo pewnych mankamentów w zakresie jego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Aby unaocznić powody takiej właśnie oceny kontrolowanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy przypomnieć zasadnicze zagadnienie prawne, które ujawniło się w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego.
Jak wiadomo, początkowo decyzją z dnia 4 kwietnia 2019 r. Burmistrz odmówił inwestorowi M. M. ustalenia warunków zabudowy dla samoobsługowej myjni samochodowej. Organ akcentował, że wedle analizy urbanistycznej otoczenie działki nr [...] przy zbiegu ul. [...] i [...] w Sochaczewie stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Występują incydentalne usługi, takie jak naprawa sprzętu AGD, wulkanizacja, czy biuro rachunkowe (w budynku mieszkalno-usługowym). Zdaniem Burmistrza zidentyfikowane usługi prowadzone są wewnątrz obiektów kubaturowych, a ich uciążliwość jest znikoma. Stanowią one uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ pierwszej instancji wyraził przekonanie, że projektowana myjnia samochodowa powinna być postrzegana inaczej. Nie ma ona charakteru uzupełniającego usługi dla przeważającej zabudowy mieszkaniowej, a nadto wiąże się z możliwością generowania oddziaływań.
Powyższą decyzję uchyliło Kolegium początkowo przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W wyniku sprzeciwu G. O. (właściciela działki sąsiedniej, który domagał się utrzymania w mocy odmownej decyzji Burmistrza) wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Zaznaczył, że Kolegium bazowało na sporządzonej analizie urbanistycznej i nie wykazało, że zawierała ona nieprawidłowości. Decyzja kasacyjna skoncentrowana była więc merytorycznych aspektach sprawy, przy braku wykazania przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.
W kolejnej decyzji z dnia 16 marca 2021 r., kontrolowanej zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, Kolegium orzekło reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W miejsce odmownej decyzji Burmistrza ustaliło warunki zabudowy dla projektowanej na działce nr [...] samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W motywach decyzji wyjaśniło między innymi, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka nr [...], która zabudowana jest warsztatem wulkanizacyjnym i samochodowym. Pozwala to, zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że w obszarze analizowanym znajduje się dostępna z tej samej drogi publicznej nieruchomość usługowa, której zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej.
W zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznawszy skargę właściciela budynku mieszkalnego w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej myjni, podał w wątpliwość stanowisko organu w powyższym zakresie. Stwierdził, że jest ono oparte na ustaleniach niespójnych z analizą urbanistyczną oraz nieprzekonujące, gdy chodzi o relację budowy myjni samoobsługowej do funkcji zastanych w otoczeniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium ma częściowo rację, że nie można mu zarzucić niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i naruszenia w tym zakresie art. 8, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej na s. 7 i 8 Kolegium wprawdzie przyjęło za podstawę orzekania sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną, to jednak nie oznaczało to, że organ nie mógł nieco inaczej ocenić charakterystyki zabudowy na działce nr [...], uznając, że jest tam warsztat wulkanizacyjny z usługami serwisowymi. Taki stan zabudowy prezentują zebrane dowody. Opierają się one wprawdzie na danych z serwisów internetowych – mapowych, jednak nie były kwestionowane i są wiarygodne, gdyż mają formę fotografii zabudowy na wymienionej działce włącznie z banerami reklamowymi określającymi zakres oferowanej działalności i usług.
Uznanie ustaleń Kolegium za prawidłowe nie podważa natomiast merytorycznego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które jest wprawdzie dość skrótowe, lecz mimo to trafne.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że: "rację ma skarżący [G. O. ], że Kolegium nie wyjaśniło w zaskarżonej decyzji w sposób przekonywujący i jednoznaczny, że budowa myjni samoobsługowej nawiązuje do funkcji już realizowanych, tym bardziej, że organ I instancji stwierdził, że usługi naprawy sprzętu AGD oraz wulkanizacja mieszczą się wewnątrz budynków (w obiektach kubaturowych), do czego nie odniósł się organ odwoławczy. W konsekwencji, przedwcześnie Kolegium wywiodło, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z ust. 1 art. 61 u.p.z.p., w tym zasada «dobrego sąsiedztwa»".
Konfrontacja powyższego kluczowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku z zarzutami i argumentacją skargi kasacyjnej wymaga szerszego wywodu.
Kolegium twierdzi, że ustaliło istnienie zabudowy usłuulgowej na obszarze analizowanym, określiło jej charakterystykę i tym samym miało podstawy faktycznie (miało nie naruszyć art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a.), by orzec na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego istnienie bowiem przynajmniej jednej działki o funkcji usługowej (nr [...]) pozwala na przyjęcie, że inwestycja myjni samoobsługowej na działce nr [...] stanowi kontynuację takiej funkcji w obszarze analizowanym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak stanowczego poglądu Kolegium, w każdym razie nie jest ono prawidłowe w indywidualnych okolicznościach niniejszej sprawy.
Przede wszystkim należy rozpocząć od pewnej refleksji natury pozaprawnej. Rozwój nowych technologii, w dziedzinie komunikacji, czy mechaniki, generuje nowe usługi. Niektóre z nich dynamicznie wpływają na krajobraz, zwłaszcza miast. Przykładem takich "nowych" obiektów usługowych, zyskujących obecnie bardzo dużą popularność, są chociażby bezobsługowe stacje rowerowe, automatyczne paczkomaty, czy właśnie samoobsługowe myjnie samochodowe. Ich lokalizowanie może niekiedy rodzić pewne kontrowersje w sferze formalno-prawnej, bezpieczeństwa użytkowania, czy wreszcie ochrony interesów osób trzecich (właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości w otoczeniu). Prawodawca na tego typu zjawiska z reguły reaguje z pewnym opóźnieniem. Przykładowo, w przypadku paczkomatów zgłaszano wątpliwości odnośnie ich kwalifikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1376/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W 2020 r. spotkało się z rekcją ustawodawcy, który wprowadził do prawa budowlanego stosowne przepisy precyzujące uprawnienia inwestorów i organów architektoniczno-budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 28 Prawa budowlanego).
Niniejsza sprawa oczywiście nie dotyczy wspomnianych przykładowo paczkomatów, lecz inwestycji zupełnie odmiennej – myjni samoobsługowej i to w kontekście przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Lecz i w tym przypadku mamy do czynienia z pewnym specyficznym obiektem, oddziałującym na otoczenie i mogącym działać automatycznie przez całą dobę. Należy mieć to na uwadze analizując przesłanki ustalenia warunków zabudowy.
Jest faktem notoryjnym, że bezobsługowe myjnie samochodowe (ciśnieniowe) stały się i stają się nadal coraz bardziej popularne, zwłaszcza w miastach. Istnieje zarazem pewna presja ekonomiczna na lokalizowanie ich w obszarach gęsto zamieszkanych z uwagi na liczbę potencjalnych kierowców-klientów tego typu usług. Nie można też nie odnotować pojawiających się doniesień medialnych na temat dość poważnych kontrowersji społecznych, gdy chodzi o lokalizację myjni samoobsługowych bezpośrednio w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej.
Dotychczas powyższe zagadnienie nie doczekało się w sferze zagospodarowania przestrzennego specjalnych regulacji prawnych. Lokalizowanie samoobsługowych myjni samoobsługowych następuje więc w oparciu o przepisy ogólne dotyczące lokalizacji zabudowy usługowej. Warto odnotować, że na tym tle wyrażono już pewne poglądy w orzecznictwie, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Szerszy wywód omawianemu zagadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny poświęcił w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2241/20. Zwrócono w nim szczególną uwagę na to, że nie ma podstaw prawnych, aby – co do zasady – myjnie samoobsługowe ("bezdotykowe") a priori charakteryzować jako "usługi uciążliwe", gdyż takie podejście nie znajduje umocowania w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu omawianego wyroku przywołano także kilka uprzednio wydanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażających pogląd, że nie można przyjmować jako obowiązującej reguły, że samoobsługowe myjnie samochodowe muszą niejako z definicji kolidować z zabudową mieszkalną.
Naczelny Sąd Administracyjny w orzekającym obecnie składzie nie kwestionuje powyższych poglądów, zwłaszcza, że znajdują one oparcie w literalnym brzmieniu ustawy. Zwraca jednak uwagę, że spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego nie można rozstrzygać nie widząc indywidualnych okoliczności każdego badanego przypadku. Przykładowo, w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 779/17 (między innymi na ten judykat powołał się Sąd w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku sygn. akt II OSK 2241/22) Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie zaaprobował lokalizację myjni samoobsługowej w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej), lecz zarazem było to sąsiedztwo dwóch dużych samoobsługowych sklepów z parkingami. To ostatnie wyraźnie miało wpływ na całościową ocenę sprawy przez Sąd. Podobnie zróżnicowaną charakterystykę miało otoczenie projektowanej zabudowy w stanie faktycznym sprawy o sygn. akt II OSK 2241/22, gdzie w jej sąsiedztwie nie znajdowały się tylko budynki mieszkalne, ale także różnego rodzaju usługi.
Nie jest tak, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega społecznego problemu związanego z oddziaływaniem myjni samoobsługowych na zabudowę mieszkaniową. W wyroku z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II OSK 2348/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że "myjnie samochodowe nie powinny być lokalizowane w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz nie są to usługi pierwszej potrzeby". Sprawa ta dotyczyła działki w Krakowie, otoczonej budynkami mieszkalnymi, bezpośrednio z nią sąsiadującymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, rozstrzyganie o dopuszczalności lokalizacji samoobsługowych myjni samochodowych, gdy następuje to obiektywnie w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, wymaga zawsze dokładnej analizy otoczenia i uwzględnienia jego charakterystyki. Pamiętać należy, że choć wprawdzie obecnie obowiązujące przepisy u.p.z.p. nie pozwalają na z góry odmienne kwalifikowanie myjni samoobsługowych na tle innej zabudowy usługowej, to jednak nadal ich lokalizacja następuje w oparciu o kryterium "dobrego sąsiedztwa" i powinna kontynuować funkcję zastaną zabudowy, w granicach obszaru analizowanego (z zastrzeżeniem najnowszych zmian w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – patrz niżej). Istnieje zatem pewien margines oceny "profilu" funkcjonalnego zabudowy w otoczeniu inwestycji, a wyniki takiego badania mogą niekiedy wykluczyć możliwość lokalizacji takiej usługi, jaką jest samoobsługowa myjnia samochodowa.
Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, że obszar analizowany w otoczeniu działki inwestycyjnej nr [...], gdzie M. M. zamierza zrealizować samoobsługową myjnię samochodową, jest ze wszystkich stron (pomijając ulice) otoczony w zasadzie jednorodną zabudową mieszkaniową jednorodzinną z uzupełnieniem o służebne im zabudowania gospodarcze. Obraz mapy ewidencyjnej nasuwa spostrzeżenie, że mamy do czynienia z rodzajem osiedla mieszkaniowego składającego się z domów jednorodzinnych. Sama działka inwestycyjna nr [...], stosunkowo niewielka, z dwóch stron (zachód, północ) bezpośrednio sąsiaduje z działkami zabudowanymi domami jednorodzinnymi, położonymi bardzo blisko jej granic. Budynek mieszkalny skarżącego w pierwszej instancji – G. O. znajduje się właśnie w takim najbliższym sąsiedztwie (od północnego zachodu).
Rozpatrując więc analizowane otoczenie inwestycji nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z jednorodnym kwartałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Z analizy urbanistycznej i przedstawionych już wyżej ustaleń Kolegium wynika, że pewien wyjątek, jeśli chodzi o funkcję zabudowy, stanowi budynek wulkanizacji i serwisu samochodowego na działce nr [...]. Znajduje się on w znacznym oddaleniu od działki nr [...] (około 200 metrów), lecz niewątpliwie dostępny jest z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) i zlokalizowany jest w granicach obszaru analizowanego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew wywodom Kolegium zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, nie można warunków zabudowy opierać na tak prostym rozumowaniu, które sprowadza się do stwierdzenia, że gdy w obszarze analizy znajduje się budynek o charakterze usługowym (wulkanizacja i warsztat), to automatycznie spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) dla każdej innej zabudowy usługowej i bez względu na zdecydowanie dominujący charakter pozostałej zabudowy. Kolegium pominęło, że nie każdy rodzaj usług jest równoważny.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie miał na uwadze, że w literaturze prawniczej (zob.: Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 61, wyd.el. Legalis) i orzecznictwie (zob.: chociażby wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15, orzeczenia.nsa.gov.pl) ugruntował się pogląd, iż na potrzeby warunków zabudowy rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dalej wywodzi się także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji "sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić".
Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd w tym składzie nie kwestionuje. Należy jednak zarazem pamiętać, że jest to tylko reguła ogólna wywodzona z kontekstu systemowego, a nie ścisła, obowiązująca norma prawna. Stanowić ona może pomoc w przypadku interpretacji zagadnień budzących wątpliwości, natomiast nie może być nadużywana i stosowana jako narzędzie usprawiedliwiania potrzeby dopuszczenia zabudowy, która nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lub łamie reguły ustalone poszczególnymi przepisami wykonawczymi.
Wracając do realiów niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że w procesie ustalania warunków zabudowy porównując funkcje, cechy i wskaźniki zabudowy oraz bazując na formalnym nazewnictwie (na przykład zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna – por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie można ograniczyć się do schematów i zatracić z pola widzenia rzeczywistych uwarunkowań ładu przestrzennego, który wszakże tworzyć ma harmonijną całość oraz uwzględniać powinien w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, którego ochronie służy u.p.z.p., jest pojęciem abstrakcyjnym, trudnym do wyobrażenia dopóty nie jest odniesiony do konkretnego obszaru – terenu. Gdy analizujemy ład przestrzenny w konkretnym zabudowanym otoczeniu, jego cechy jawią się jako bardziej czytelne do uchwycenia i wyinterpretowania. W każdym natomiast razie, w oparciu o racjonalne rozeznanie, z reguły dostrzec można, kiedy obiektywnie ład przestrzenny jest kontynuowany, a kiedy podlega destrukcji, co wyraża się w zachwianiu "harmonijnej całości", gdzie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne przestają ze sobą współgrać.
W niniejszej sprawie w granicach obszaru analizowanego istnieje w zasadzie jednorodna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz ze służebnymi garażami i obiektami gospodarczymi. Pomijając takie "przydomowe" usługi jak biuro rachunkowe czy naprawa sprzętu AGD, w analizie zidentyfikowano na działce nr [...] zakład wulkanizacyjny. Kolegium w oparciu o dostępne dane z serwisów internetowych sprecyzowało, że realizowane są tam też usługi serwisowe pojazdów.
Jak zaznaczono, istnieje więc zabudowa usługowa (wymieniony zakład wulkanizacji i serwis), a to w ocenie Kolegium upoważnia do uznania, iż myjnia samoobsługowa kontynuuje tę funkcję.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co trafnie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, choć zaniechał szerszego uzasadnienia, przedstawione w decyzji Kolegium rozumowanie jest zbyt uproszczone. Planowana inwestycja polegająca na budowie czterostanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej jest z pewnością uciążliwa i koliduje z zabudową mieszkaniową. W każdym razie kolizja ta wystąpi, gdyż myjnia powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie (granica-granica) domów jednorodzinnych. Wypowiadając ten pogląd Sąd opiera się na doświadczeniu życiowym i dostępnej wiedzy technicznej, z których wynika, że popularne dziś myjnie samoobsługowe, oparte na technologii ciśnieniowej z użyciem wysokociśnieniowych pomp tłokowych, generują uciążliwy, monotonny hałas (praca pomp i wyrzutu wody myjącej) oraz wzmagają rotacyjny ruch samochodów osobowych. Dodatkowo myjnie samoobsługowe działać mogą bez ograniczeń czasowych, gdyż ich funkcjonowanie nie wymaga obecności pracownika. Myjnia samoobsługowa nie jest więc typową "zabudową usługową" uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, z nią naturalnie współistniejącą, którą można bezrefleksyjnie porównywać do zabudowy biurowej czy nawet warsztatu samochodowego, w którym usługi realizowane są wewnątrz budynku i z reguły tzw. w godzinach pracy. Jest to zabudowa usługowa, którą należy porównać raczej do takich obiektów jak całodobowe stacje benzynowe.
W ocenie Sądu wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, o których stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zostaną naruszone, gdy myjnia samoobsługowa (ciśnieniowa) powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i to w kwartale, gdzie owa zabudowa mieszkaniowa jest w zasadzie jednorodna, a za lokalizacją takiej zabudowy nie przemawiają zastane tam funkcje.
W niniejszej sprawie taka sytuacja ma właśnie miejsce. Działka inwestycyjna nr [...] położona jest obiektywnie w bezpośrednim sąsiedztwie (ze wszystkich stron) budynków mieszkalnych i w obrębie w zasadzie jednolitej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Poza drobnymi usługami o charakterze przydomowym (biuro rachunkowe, naprawa AGD), w obszarze analizowanym znajduje się – i to w znacznym oddaleniu – jeden tylko wyjątek: wspomniany budynek wulkanizacji i serwisu samochodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób zagospodarowania działki nr [...], która jako jedyna poważnie odstaje od profilu funkcjonalnego otoczenia będącego osiedlem domów jednorodzinnych i stanowi odeń wyjątek, nie daje podstaw do przyjęcia, że samoobsługowa myjnia samochodowa kontynuuje funkcję zabudowy na obszarze analizowanym.
Należy dodać także, że tego rodzaju inwestycja, jaką jest myjnia samochodowa, na gruncie dawniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) była zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ujmowaną ją w kategorii stacji obsługi środków transportu. Myjnie wyłączono co prawda z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dniem 31 sierpnia 2007 r. (nowelizacja Dz. U. 2007 r. Nr 158, poz. 1105), ale powyższe dowodzi szczególnego charakteru tego rodzaju inwestycji.
Wypowiadając się w kontekście regulacji z zakresu ochrony środowiska warto dopowiedzieć, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie ma przesądzającego znaczenia to, że docelowo inwestor (uzyskując pozwolenie na budowę i użytkując inwestycję) obowiązany będzie dochować norm emisyjnych, na przykład dotyczących hałasu. Każda inwestycja gospodarcza docelowo powinna funkcjonować w granicach dopuszczalnego oddziaływania określonego przepisami praw ochrony środowiska, ale to wcale nie oznacza, że przez to nie może być uznana za faktycznie uciążliwą w kategoriach dobrego sąsiedztwa i może gdziekolwiek powstać. O relacjach funkcjonalnych rozstrzygają właśnie regulacje u.p.z.p. i to właśnie z nich można niekiedy wywieść, że zabudowa uciążliwa nie powinna powstawać w miejscu, gdzie zakłóciłaby funkcje innej istniejącej w otoczeniu zabudowy, na przykład mieszkaniowej.
Końcowo Sąd pragnie podkreślić, że nie jest uprawniona wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi czy interesem publicznym, za którym przemawia zachowanie ładu przestrzennego. Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także na przykład zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, w tym nie tylko z uwagi na ochronę interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych), ale również z uwagi na ochronę interesu publicznego (racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). Tego rodzaju ograniczenia znajdują podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3).
Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wprawdzie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okazał się niewłaściwie uzasadniony, to jednak odpowiada on prawu. W szczególności trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, a wystarczające do tego było stwierdzenie, że Kolegium w sposób nieprzekonujący wyjaśniło i przedwcześnie stwierdziło, iż projektowana myjnia samoobsługowa kontynuuje usługi zastane w otoczeniu, takie jak naprawa sprzętu AGD czy wulkanizacja (serwis pojazdów) – realizowane wewnątrz budynków. Wobec zarzutów Kolegium przedstawionych w skardze kasacyjnej, problematyka ta wymagała szerszego komentarza. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił swe stanowisko w tym zakresie na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r., znowelizowano art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obecnie kryterium kontynuacji funkcji zabudowy zostało wyłączone z tego przepisu, na rzecz konieczności zapewnienia lokalizacji danej funkcji na stosownym obszarze uzupełnienia zabudowy określonej w planach ogólnych (art. 61 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w obecnym brzmieniu). Tak zmodyfikowane zasady ustalania warunków zabudowy, uwzględniające treść planu ogólnego, mogą przyczynić się do uporządkowania omawianej problematyki i być może pozwolą uniknąć kontrowersji związanych z kolizją różnych funkcji zabudowy, które ujawniały się w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie na podstawie kryteriów ustawowych. Tym niemniej należy pamiętać, że postępowania o ustalenie warunków zabudowy w oparciu o dotychczasowe brzemiennie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będą mogły być nadal wszczynane do czasu utraty mocy studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (zob. art. 59 ust. 2 przywołanej wyżej nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r.). Problematyka omówiona w niniejszym wyroku pozostanie więc przez pewien czas aktualna.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu (pomimo pewnych trafnych zarzutów zgłoszonych co do treści jego uzasadnienia), orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.