II OSK 2350/11

II OSK 2350/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień
Leszek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 764/09 - Postanowienie NSA z 2011-10-28
II SA/Gd 389/07 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2008-11-06
II OZ 181/08 - Postanowienie NSA z 2008-03-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7 i 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant st. asyst. sędz. D. C. po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 389/07 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 389/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Wójt Gminy K. ustalił na wniosek Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w K. warunki zabudowy działek nr [...],[...] i [...] w K. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej bazy produkcyjno – magazynowej o Wytwórnię [...] o wydajności 120 T/godz. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 2 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) W jej uzasadnieniu wskazano na spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 tej ustawy i wyjaśniono, iż z uwagi na to, że planowana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport mógł być wymagany, w toku postępowania wystąpiono do właściwych organów o opinię co do konieczności jego sporządzenia, a postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Starosta Powiatowy w Słupsku nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu dla planowanej inwestycji. W treści decyzji wskazano także, iż jej integralną część stanowi załącznik graficzny, który przedstawia granice opracowania. Z akt tego postępowania wynika, iż jego stronami oprócz inwestora byli H. i Z.K. oraz [...] Spółka z o.o. w K. Wobec braku odwołania opisana decyzja stała się ostateczna.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Wójt Gminy K. wskazując na art. 113 § 1 k.p.a. sprostował powyższą decyzję w ten sposób, że jako teren lokalizacji inwestycji wymienił dodatkowo działkę nr [...] oraz zmienił podaną wydajność Wytwórni [...] ze 120 T/godz. na 160 T/godz. Na powyższe postanowienie doręczone stronom postępowania nie wniesiono zażalenia.
W dniu [...] maja 2005 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatury w Słupsku zostało wniesione przez radcę prawnego, działającego w imieniu S. L., A. D., G. Z., K. T., A. H., J. K., M. J. pismo określone jako skarga. W jego treści zarzucono organom (Wójtowi Gminy K. oraz Staroście Powiatowemu w Słupsku ) rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska przy wydaniu w/w decyzji o warunkach zabudowy oraz niezgodność z prawem postanowienia o sprostowaniu decyzji o warunkach zabudowy.
Po przekazaniu powyższego pisma (postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r.) jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Słupsku organ ten zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek postępowania w tym przedmiocie. Następnie organ wezwał pełnomocnika do sprecyzowania pisma. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu i na poparcie tego wniosku przedstawił swoje wywody i argumenty.
W dniu [...] czerwca 2005 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynęło pismo B.J. skierowane do Starosty Powiatu Słupskiego zatytułowane "skarga z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji". W piśmie tym B. J. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności szeregu rozstrzygnięć m. in. opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Zakwestionowała stanowisko Wójta w przedmiocie nieuznawania jej za stronę postępowań administracyjnych dotyczących działalności prowadzonej na sąsiadujących z nią nieruchomościach przez cztery firmy m. in. "[...]" i "[...]".
Przekazując pismo B. J. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Słupsku Wójt Gminy K. wyjaśnił m. in. że wobec tego iż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości na której spółka "[...]" zamierza rozbudować istniejącą bazę, skarżąca nie była stroną prowadzonego postępowania.
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy bazy produkcyjno – magazynowej o Wytwórnię [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, iż naruszono art. 31, 32 i 46 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem z akt sprawy wynika, że postępowanie prowadzone było równocześnie z postępowaniem o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, o którym mowa w art. 46 powołanej ustawy. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy zostały zamieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy i sołectwie oraz na stronie internetowej gminy K. Zarzuty dotyczące prawidłowości raportu winny być podnoszone w postępowaniu związanym z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko. W kwestii podnoszonej w zarzutach p. B.J. organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykazała na czym w istocie miałoby polegać naruszenie jej słusznych interesów oraz działanie na jej szkodę w związku z wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik S. L., A.D., G.Z., K.T., A.H., J.K. i M.J. We wniosku tym podtrzymano argumentację dotyczącą naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.
W dniu [...] lipca 2005 r. do SKO w Słupsku wpłynęło pismo B. J. W piśmie tym skarżąca wskazała, iż w dalszym ciągu nie ma dostępu do wszystkich informacji. Wywodziła też, iż jej zdaniem niesłusznie pozbawiono ją prawa strony w postępowaniu związanym z kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy. W dalszej części skarżąca szeroko odniosła się do decyzji o warunkach zabudowy wskazując na nieprawidłowość sporządzonej na jej potrzeby analizy i opracowania graficznego.
Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Kolegium poinformowało skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy dotyczącymi decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2004 r. w siedzibie SKO oraz zwróciło się o określenie charakteru wniesionego pisma tj. czy oczekuje rozpatrzenia sprawy zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji SKO z dnia [...] lipca 2005 r.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. skarżąca wyjaśniła, iż wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie określonym przez Kolegium.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 911/05) na skutek skarg B. J., S. L., K. T., A.H., M. J. i G.Z. uchylił powyższą decyzję. Powodem uchylenia był fakt, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyło dwóch członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.
Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] lipca 2005 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja lokalizowana jest na terenie dla którego gmina K. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wyjaśnił, że Wójt Gminy K. dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stwierdzono, iż brak jest podstaw do uznania, że w prowadzonym postępowaniu naruszono przepisy art. 31, 32 i 46 ustawy Prawo ochrony środowiska i w tym zakresie przedstawiło argumentację jak we wcześniejszym rozstrzygnięciu sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutów B. J. organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykazała istnienia swego interesu prawnego w uczestniczeniu w prowadzonym przez Wójta Gminy postępowaniu, albowiem działka stanowiąca jej własność nie graniczy z działkami na których projektowana była rozbudowa bazy, a uciążliwości związane z uruchomieniem wytwórni mas bitumicznych wg raportu oddziaływania na środowisko nie wykraczają poza teren bazy.
W skardze na powyższą decyzję B. J. domagała się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2004 r. Skarżąca zarzuciła iż Kolegium nie uwzględniło wyroku sądu administracyjnego, albowiem nie wyłączyło od rozpoznawania sprawy członka Kolegium, która orzekała "w tej samej sprawie w jej wcześniejszych skargach dotyczących tej samej inwestycji". Skarżąca podtrzymała również swoje wcześniejsze zarzuty odnoszące się do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2004 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił powyższą skargę i wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 389/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2005 r.
W uzasadnieniu wskazano, iż decyzje Kolegium naruszają przepisy prawa, aczkolwiek nie z tych przyczyn, o których mowa w skardze. Powodem uchylenia rozstrzygnięć Kolegium nie mogły być zarzuty skarżącej odnoszące się do niewłaściwego składu Kolegium. Fakt, iż ten sam członek Kolegium rozstrzyga sprawy administracyjne dotyczące tej samej inwestycji, czy tego samego podmiotu nie jest powodem jego wyłączenia w sytuacji gdy przedmiotem rozstrzygania są różne sprawy administracyjne np. o warunki zabudowy, o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, o stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu decyzji.
Organ dopuścił się jednak naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na jej wynik czyli na ostateczne jej załatwienie. Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji musi być art. 157 § 2 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wynika z akt przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało uruchomione na wniosek tj. na skutek pisma - skargi wniesionej przez pełnomocnika kilku osób wymienionych w opisie sprawy. Akcentowany w tej skardze fakt zamieszkiwania wnioskodawców w miejscowości w której ma zostać zrealizowana inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz okoliczność, iż "zamieszkiwanie to znajduje się w strefie oddziaływania planowanego obiektu" miał uzasadniać ich legitymację do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Organ wszczynając postępowanie na skutek powyższej skargi musiał powyższą argumentację zaaprobować, a nie powinien, albowiem sam fakt zamieszkiwania w miejscowości gdzie ma zostać zrealizowana inwestycja, czy też zamieszkiwania w strefie oddziaływania projektowanego obiektu nie uprawnia do bycia stroną w jakiejkolwiek sprawie dotyczącej planowanej inwestycji, a w szczególności w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak i w sprawie dotyczącej jej unieważnienia. Z wydanych decyzji wynika także, że odnoszą się one również do wniosku B. J., która w ocenie Kolegium "nie wykazała istnienia swego interesu prawnego w uczestniczeniu w prowadzonym przez Wójta Gminy postępowaniu, albowiem działka stanowiąca jej własność nie graniczy z działkami na których była projektowana rozbudowa bazy, a uciążliwości związane z uruchomieniem wytwórni mas bitumicznych wg raportu oddziaływania na środowisko nie wykraczają poza teren bazy".
Organ nie mógł przyjąć, że wnioskodawców legitymował fakt zamieszkiwania w miejscowości gdzie jest planowana inwestycja, czy też fakt zamieszkiwania w "strefie oddziaływania planowanego obiektu". Nie mógł też równocześnie przyjąć innych wzajemnie wykluczających się okoliczności tj. że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do bycia stroną w sprawie o warunki zabudowy, lecz ma legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki, a także, że zamieszkiwanie wnioskodawców jest w "strefie oddziaływania planowanego obiektu" skoro jak sam wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji w odniesieniu do osoby skarżącej, że "uciążliwości związane z uruchomieniem wytwórni mas bitumicznych wg raportu oddziaływania na środowisko nie wykraczają poza teren bazy".
Podsumowując, organ nie wyjaśnił właściwie stosownie do przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w kontekście art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. kwestii legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe uchybienia organu miały wpływ na wynik sprawy, albowiem stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania o unieważnienie decyzji wnosi podmiot nie będący stroną organ obowiązany jest do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Już z tych wskazanych wyżej przyczyn wydane decyzje musiały być uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Wobec tego, że sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania, w ocenie Sądu I instancji należało, celem jej właściwego rozstrzygnięcia przez organ, zwrócić również uwagę na inne dostrzeżone uchybienia. Dotyczy to konieczności ustalenia, jak położona jest jej nieruchomość względem projektowanej rozbudowy bazy i jaki jest stan jej zagospodarowania oraz czy i w jaki sposób planowana inwestycja może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności skarżącej. Sam fakt, iż działka skarżącej nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji z uwagi na wydzieloną geodezyjnie drogę nie jest wystarczający do przyjęcia braku interesu prawnego skarżącej w żądaniu unieważnienia kwestionowanej decyzji. Niezależnie od powyższego organ ponownie rozważy treść wniosku skarżącej, który został rozstrzygnięty wydanymi w niniejszej sprawie decyzjami, bowiem z treści pism skarżącej nie wynika jednoznacznie wszczęcia jakiego postępowania nadzwyczajnego skarżąca żądała. Nie sposób bowiem wykluczyć, iż intencją skarżącej było uruchomienie w stosunku do kwestionowanej decyzji postępowania wznowieniowego, albo też uruchomienie dwóch postępowań nadzwyczajnych (nieważnościowego w trybie art. 156 k.p.a. i wznowieniowego w trybie art. 145 k.p.a.). Zdaniem Sądu organ nie wyjaśniając prawidłowo treści wniosku naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż treść żądania jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy. Sąd wskazał też, że badając kwestionowaną decyzję pod kątem podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. organ z uwagi na zarzuty wnioskodawców ograniczył się jedynie do zbadania ewentualnych naruszeń przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, pomijając zupełnie kwestię zgodności tej decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r.
W skardze kasacyjnej działające z pełnomocnikiem Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. zaskarżyło w całości powyższy wyrok i zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku definitywnych twierdzeń wskazujących sposób rozstrzygnięcia sprawy przez ponownie orzekający Organ administracyjny, co w związku ze związaniem Organu takimi poleceniami - przesądza sprawę;
3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu wskazówek co do dalszego prowadzenia sprawy przez Organ administracyjny w sposób naruszający art. 28 k.p.a., nie uwzględniający specyfiki postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
4) art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez: (a) niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na ustaleniu, że Organ administracji jest zobowiązany do zgromadzenia materiału dowodowego uzasadniającego legitymację wnioskodawcy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i w konsekwencji - przez zobowiązanie Organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dokonania takich czynności w odniesieniu do Skarżącej; oraz (b) niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Organ administracji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie w sposób wystarczający oceny żądania Skarżącej, co stanowiło element stanu faktycznego, podczas gdy wniosek taki, zważywszy na okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie, jest nieuprawniony;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wskazanie, że Organ administracyjny wydając decyzje w przedmiotowej sprawie nie dokonał analizy zgodności zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami, na których podstawie została wydana, podczas, gdy twierdzenie takie jest nieuprawnione zważywszy na treść tych decyzji i uczynienie z tego faktu podstawy do ich uchylenia.
Wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 389/07 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podał w zaskarżonym orzeczeniu podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w oparciu o p.p.s.a., co stanowi naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy, z którego taki obowiązek wynika.
Wskazano także na kwestię interesu prawnego skarżącej, podnosząc, iż Sąd I instancji prowadząc rozważania dotyczące istnienia ewentualnego interesu prawnego po stronie Skarżącej i udzielając Organowi wskazówek w przedmiocie prowadzenia postępowania nie uwzględnił faktu, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie wynika, aby zasięg działania inwestycji obejmował nieruchomość stanowiąca własność Skarżącej. Nieuzasadnione zdaje się być także obciążanie organu koniecznością gromadzenia materiału dowodowego w celu rozważenia legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. To skarżąca winna wskazać przepisy, które mogłyby stanowić podstawę jej interesu prawnego. Realizacja zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. dotyczy bowiem wyjaśniania stanu faktycznego i załatwienia sprawy co do istoty i nie może być pojmowana jak instrument ułatwiający wzruszanie decyzji ostatecznej każdemu, kto o to wnosi. W ocenie Spółki dokonując takiej interpretacji praw i obowiązków uczestników postępowania Sąd I instancji naruszył art. 28 k.p.a. i art. 7 k.p.a.
Ponadto, z treści wnoszonych przez skarżącą pism nie wynikało, wszczęcia jakiego postępowania nadzwyczajnego żądała. Kwalifikacja dokonana przez organ nie była wadliwa zważywszy, że głównym wnioskiem przewijającym się w treści pism Skarżącej było wszczęcie postępowania nieważnościowego. Tym samym Sąd I instancji niesłusznie uznał, że organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Nieuzasadnione jest też twierdzenie Sądu, iż organ pominął zupełnie kwestię zgodności decyzji z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu i przepisami rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które stanowiły podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji. Skoro bowiem organ w decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stwierdził, że Wójt dokonał takiej analizy to fakt ten należy rozumieć jako identyfikowanie się z jej wynikami.
Autor skargi kasacyjnej zauważa także, że w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał naruszenia przepisów przez Wójta Gminy K. dokonane w związku z wydaniem decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Tymczasem na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd jest co prawda uprawniony do dokonywania oceny prawnej i wskazywania dalszego postępowania, niemniej jednak ocena ta winna dotyczyć jedynie wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Opisana wyżej nieprawidłowa ocena okoliczności faktycznych i wykładnia przepisów prawa dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążąc Organ może bowiem skutkować wydaniem przez niego orzeczenia naruszającego przepisy. Naruszenia te mogą mieć więc istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r. (II OSK 764/09) postępowanie kasacyjne zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania, po czym w dniu 28 października 2011 r. podjęte, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 764/09, z uwagi na fakt wskazania następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Skarga kasacyjna, opierając się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w jej podstawach przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, w przypadku dwóch zarzutów łącząc je z naruszeniami przepisów k.p.a. (art. 28 oraz art. 7 i art. 77). W związku z tym należy stwierdzić, że odniesienie się do naruszeń przepisów k.p.a. jest prawidłowe w kontekście poddania zarzutów kontroli kasacyjnej sprawowanej przez NSA, nawet jeśli stwierdzi się brak precyzji przy powołaniu przepisu art. 77 k.p.a. (powołanie bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu ani w podstawie skargi ani w jej uzasadnieniu).
Autor skargi kasacyjnej nie spełnił natomiast istotnego z punktu widzenia jej skuteczności wymogu, zakreślonego wyraźnie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na gruncie bowiem tego przepisu zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie wykazanie takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od określenia istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku zarzutów podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Brak ten nie wyklucza wprawdzie rozpatrzenia zasadności zarzutów, ale niewątpliwie ogranicza ich skuteczność z powodu ograniczonych możliwości argumentacyjnego rozwijania przez Skład Orzekający NSA treści sformułowanych zarzutów, z powodu związania wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej.
Niezależnie od uwagi powyższej należy stwierdzić, iż żaden z zarzutów nie okazał się być zasadnym merytorycznie.
I tak zarzut pierwszy, odnoszący się w podstawie skargi kasacyjnej (nie rozwinięty w żadnym zakresie w jej uzasadnieniu) do samodzielnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazujący na brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jest (niezależnie nawet od tego, że nie została wskazana, podniesiona wyżej, odpowiednia argumentacja wskazująca na potencjalny i istotny wpływ) nietrafny o tyle, że Sąd I instancji na s. 10 uzasadnienia wyroku taką podstawę wskazał, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., który w ocenie autora skargi kasacyjnej polega na zawarciu w uzasadnieniu wyroku definitywnych twierdzeń wskazujących na sposób rozstrzygnięcia. Istotnie, Sąd I instancji zawarł dokładne i rozbudowane wskazówki dla organu, jednoznacznie wskazując na s. 10 uzasadnienia charakter uchybień, które mogą w ten sposób zostać wyeliminowane w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Nietrafnie jednak autor skargi kasacyjnej wiąże z precyzją tych wskazań ocenę, iż prowadzą one do przesądzenia przez Sąd I instancji treści decyzji administracyjnej, podjętej po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Sąd I instancji bowiem wyraźnie określił, iż dla oceny kwestii interesu prawnego skarżącej, niezbędne jest uwzględnienie miejsca położenia jej nieruchomości, jak też sposób jej zagospodarowania czy potencjalny wpływ inwestycji na wykonywanie własności przez skarżącą. W tym kontekście zawarł wprawdzie ogólniejszą tezę o związku sąsiedztwa nieruchomości w terenem planowanej inwestycji, ale w żaden sposób nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia kwestii interesu prawnego skarżącej. Podobne wskazówki sformułowane zostały w odniesieniu do konieczności zbadania treści wniosku skarżącej, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zrobiło oraz określenia, czy treść ta obejmuje stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania. Również wskazania co do powiązania badania kwestii nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy także z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami wykonawczymi w żadnej mierze nie przesądzają treści ponownego rozstrzygnięcia SKO. Wszystkie te wskazania poczynione zostały w kontekście stwierdzonego przez Sąd I instancji uchybienia organu polegającego na niewypełnieniu dyspozycji art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim wiążą się one z ustaleniami faktycznymi w sprawie. Tak też należy ująć wypowiedzianą przez Sąd I instancji ocenę decyzji Wójta Gminy K. ustalającej warunki zabudowy, wobec której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności, bowiem podniesiony (s. 12 uzasadnienia wyroku) fakt wydania decyzji bez prawidłowej analizy wskazanych tam okoliczności stanowi jedynie określenie kierunku rozpoznawania sprawy, nie przesądzające treści samego rozstrzygnięcia. W ten też sposób powinny być potraktowane przez organ, zwłaszcza że i w tym przypadku Sąd I instancji wyraźnie odwołuje się do konieczności wypełnienia norm art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz uprzedniego ustalenia kwestii interesu prawnego.
W związku z powyższym, nie można uznać trafności zarzutu naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem unormowane w tym pierwszym przepisie związanie organu wskazaniami nie tylko nie odbiera rozstrzygnięciu mocy decydowania o sprawie, ale ponadto poprawnie wyznacza kierunek postępowania, który do takiego rozstrzygnięcia ma doprowadzić. Nie jest zatem trafna konstatacja autora skargi kasacyjnej, iż "Sąd (...) wydał rozstrzygnięcie za Organ" (s. 5 skargi kasacyjnej), niezależnie od tego, iż samo to rozstrzygnięcie nie zostało wskazane w skardze kasacyjnej.
Nie jest także zasadne, powiązane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., odwołanie się do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Wyprowadzona w jego ramach teza, iż organ administracyjny nietrafnie został uznany przez Sąd za zobowiązany do zgromadzenia materiału dowodowego uzasadniającego legitymację wnioskodawcy, nie znajduje oparcia w treści regulacji k.p.a., zakładającej aktywność organu administracji, ustalającego stan faktyczny sprawy. Nie może zaś ulegać wątpliwości, iż elementem tego stanu w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym były fakty, wiążące się z legitymacją wnioskodawczyni i że to organ winien sprawdzić te składniki tego stanu, które mogłyby albo wykluczyć albo potwierdzić tę legitymację.
Nietrafność tego zarzutu dotyczy także powiązania naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. z wytkniętym przez Sąd I instancji niedokonaniem oceny żądania (wniosku) skarżącej poprzez odpowiednie jego sprecyzowanie. Sam fakt bowiem, iż (na co wskazuje autor skargi kasacyjnej na s. 4) "głównym wnioskiem przewijającym się w treści pism Skarżącej było wszczęcie postępowania nieważnościowego" nie może, w świetle zauważonych przez Sąd I instancji możliwości innej kwalifikacji wniosków, usprawiedliwiać wstrzemięźliwości organu w dokonaniu tych ustaleń.
Nie jest zatem także zasadny zarzut naruszenia w związku z art. 153 p.p.s.a. art. 28 k.p.a., bowiem podniesieniu we wskazówkach Sądu I instancji kwestii konieczności prawidłowego ustalenia interesu prawnego wszystkich uczestniczących w postępowaniu (w różnym charakterze) podmiotów, zwłaszcza w świetle dostrzeżonych przez Sąd I instancji odrębności w traktowaniu poszczególnych podmiotów jako wnioskodawców postępowania o stwierdzenie nieważności (w warunkach niezastosowania art. 157 § 2 k.p.a.), nie można ani przypisać arbitralności ani też uznać, iż nie uwzględnia ona specyfiki postępowania dotyczącego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Właśnie na konieczność uwzględnienia także tego aktu (z nie tylko ustawy Prawo ochrony środowiska), wskazywał Sąd I instancji w tych wskazówkach.
W związku z powyższym stwierdzić należy także niezasadność zarzutu, wskazującego na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., dotyczącego błędnego przyjęcia, iż nie została dokonana analiza zgodności decyzji z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej (s. 4-5) nie można bowiem przyjąć, iż samo stwierdzenie przez SKO faktu dokonania takiej analizy przez Wójta, bez wykazania tego faktu w uzasadnieniu decyzji, przesądza o tym, za analiza taka została w istocie dokonana. Idzie bowiem nie tyle o samo dokonanie tej analizy, ile o dokonaniu tej analizy w sposób prawidłowy, a tego bez oceny oraz argumentacji wskazanej odpowiednio w uzasadnieniu decyzji, stwierdzić nie można.
W świetle powyższych wywodów i ustaleń, dokonanych w toku kontroli kasacyjnej, zaskarżony wyrok, mimo pewnych, wskazanych wyżej braków w jego uzasadnieniu, należało uznać za zgodny z prawem, co na gruncie art. 184 p.p.s.a. prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.