II OSK 2346/22

II OSK 2346/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2327/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2327/20 w sprawie ze skargi Z. P. i K. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz Z. P. i K. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2327/20, oddalił skargę Z. P. i K. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia K. i Z. P. - utrzymał w mocy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) z 28 kwietnia 2020 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ŁWINB z 6 marca 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 7 grudnia 2011 r., nr [...], nakazującą doprowadzenie budynku jednorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...], do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie w granicy z budynkiem przy ul. [...] [...]. Organ wskazał, że skarżący wnieśli o zmianę ww. decyzji na mocy art. 155 k.p.a. ŁWINB decyzją z 25 kwietnia 2017 r. odmówił zmiany ww. decyzji, którą GINB decyzją z 17 lipca 2017 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2018 r. VII SA/Wa 2322/17 oddalił skargę. Skarżący 11 lutego 2020 r. ponownie wnieśli o zmianę ww. decyzji, w trybie art. 155 k.p.a.
GINB odwołał się do art. 61 a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji może nastąpić z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawy nie zakończono decyzją ostateczną oraz żądanie zmiany dotyczy decyzji zweryfikowanej już w tym zakresie inną decyzją ostateczną. W ocenie GINB w tej sprawie występują przyczyny przedmiotowe, ponieważ decyzja z 6 marca 2012 r. była już przedmiotem postępowania w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., bowiem ŁWINB decyzją z 25 kwietnia 2017 r. już odmówił zmiany, a GINB decyzją z 17 lipca 2017 r. utrzymał ją w mocy. Wniosek z 11 lutego 2020 r. był zatem kolejnym wnioskiem o zmianę ww. decyzji w tym samym trybie z tą samą argumentacją, że nakaz dotyczy zamurowania otworu okiennego cegłą pełną w kuchni, a skarżący wnoszą o zmianę na luksfery. Organ wyjaśnił, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. ma charakter formalny co oznacza, że organ nie rozstrzyga w nim kwestii merytorycznych. Dodał, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama podmiotowo i przedmiotowo, w tym samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkowałoby nieważnością, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargą Z. P. i K. P. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.; art. 61 a § 1 k.p.a.; art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 232 § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zdaniem Sądu organy słusznie uznały, że zaszła przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania skoro art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej sprawy staje się niedopuszczalne. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z powyższą zasadą decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Omawiana tożsamość zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Taką decyzją w rozpatrywanej sprawie jest niewątpliwie decyzja GINB z 17 lipca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję ŁWINB z 25 kwietnia 2017 r. odmawiającą zmiany – w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji ŁWINB z 6 marca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z 7 grudnia 2011 r. Zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa. Ponadto, decyzja GINB z 17 lipca 2017 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 19 lipca 2018 r. VII SA/Wa 2322/17 oddalił skargę skarżących uznając, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem. Z podanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną Z. P. i K. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia na skutek wadliwego uznania, że organy I i II instancji słusznie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2012 r. nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...], ponieważ jest to decyzja ostateczna, co do której toczyło się już postępowanie w sprawie jej zmiany i zostało zakończone decyzją odmawiającą zmiany, podczas gdy jak wynika z treści art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. decyzje ostateczne mogą być uchylane lub zmieniane w każdym czasie, a tego uprawnienia nie może wyłączyć wydanie już raz decyzji o odmowie zmiany, co oznacza, że postępowanie w sprawie uchylenia bądź zmiany takiej decyzji może być wszczęte za każdym razem (w każdym czasie) w celu ustalenia, czy za zmianą (lub uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia na skutek błędnej wykładni art. 61a§ 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. polegającej na wadliwym uznaniu, że jeśli już jeden raz, z urzędu lub na wniosek którejkolwiek ze stron, podjęto próbę zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. a które zakończyło się wydaniem odmownej decyzji ostatecznej, to jest to inna uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia (kolejnego) postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. w celu zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. co nie uwzględnia, iż w zależności od czasu i okoliczności sprawy w każdym czasie za jej zmianą lub uchyleniem może przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji, czy żądanie skarżących zawarte we wniosku z dnia 11 lutego 2020 r. jest tożsame z żądaniem wskazanym we wniosku z 2017 r. (dotyczy zmiany decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 7 grudnia 2011 r., w oparciu o tożsame przesłanki faktyczne), a także niezbadanie, czy w istocie żądanie skarżących z dnia 11 lutego 2020 r. nie dotyczy zmiany decyzji GINB z 17 lipca 2017 r. o odmowie zmiany ww. decyzji, czy decyzji WINB z 6 marca 2012 r., a w konsekwencji nierozważenie przez sąd wystąpienia przesłanek dotyczących zmiany ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (m. in. w kontekście słusznego interesu strony),
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych postanowień, a to na skutek nieuwzględnienia, że za żądaniem skarżących zawartym we wniosku z dnia 11 lutego 2020 r. (zmianą decyzji) przemawia słuszny interes strony wynikający z treści decyzji PINB w [...] z 29 kwietnia 2011 r. nr [...], a w której nakazano skarżącym wypełnienie otworu materiałem przepuszczającym światło, np. luksferami lub cegłą szklaną.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonych postanowień organu pierwszej i drugiej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za obie instancje i na podstawie § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 68 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, stąd też zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie GINB z dnia 5 października 2020r. utrzymujące w mocy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ŁWINB z dnia 6 marca 2012 r. nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...] [...] do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie cegłą pełną otworu okiennego w ścianie ww. budynku usytuowanego w granicy z nieruchomością przy ul. [...] [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Uznano, że w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna pozwalająca na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. albowiem ŁWINB zajmował już stanowisko w sprawie poprzedniego wniosku skarżących z dnia 8 marca 2017 r. złożonego w trybie art. 155 k.p.a. Podniesiono, iż decyzją ŁWINB z dnia 25 kwietnia 2017 r. nr [...] odmówiono zmiany decyzji z dnia 6 marca 2012 r. zaś to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez GINB decyzją z 17 lipca 2017 r. Ta ostateczna decyzja GINB została następnie poddana kontroli WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 19 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2322/17 oddalił skargę, przy czym wyrok ten nie zawiera uzasadnienia albowiem skarżący nie wystąpili o jego sporządzenie. Natomiast złożony w tej sprawie wniosek z 11 lutego 2020 r. doprecyzowany został pismem z 23 marca 2020 r. i jak przyjęto w sprawie jest on w istocie tożsamy z wcześniejszym wnioskiem z 8 marca 2017 r. o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. a więc zawiera identyczną argumentację uzasadniającą w ocenie wnioskodawców zmianę decyzji z 6 marca 2012 r. nr [...].
Sąd pierwszej instancji podzielając pogląd organów o zaistnieniu przesłanki przedmiotowej do odmowy wszczęcia postępowania w zakresie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. podkreślił, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowania tej samej sprawy stają się niedopuszczalne zgodnie z obowiązującą zasadą stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), zaś naruszenie tej zasady wiązałoby się z wystąpieniem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro taką decyzję wydał GINB 17 lipca 2017 r. utrzymując w mocy decyzję ŁWINB z dnia 25 kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji z 6 marca 2012 r. to w sprawie zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa.
Zdaniem Sądu odwoławczego mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna podnosi w realiach tej sprawy usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. jak też obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. wskazując zasadnie, iż z treści art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. wynika, że decyzje ostateczne mogą być uchylane lub zmieniane w każdym czasie, a tego uprawnienia nie może wyłączyć wydanie już raz decyzji o odmowie zmiany, co oznacza, że postępowanie w sprawie uchylenia bądź zmiany takiej decyzji może być wszczęte za każdym razem (w każdym czasie) w celu ustalenia, czy za zmianą (lub uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Trafnie też podniesiono w kasacji, iż wadliwie uznano, że jeśli już jeden raz, z urzędu lub na wniosek którejkolwiek ze stron, podjęto próbę zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. a które zakończyło się wydaniem odmownej decyzji ostatecznej, to jest to inna uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia (kolejnego) postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.
Z dyspozycji art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Decyzja weryfikowana w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. może być zatem zgodna z prawem lub nawet dotknięta wadami niekwalifikowanymi, tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności – patrz np. wyrok NSA z 27.08.1999 r., sygn. akt I SA 1999/98,; wyrok NSA z 6.11.1998 r., sygn. akt II SA 1185/98; wyrok NSA z 18.02.2000 r., sygn. akt V SA 1346/99,; wyrok NSA z 25.02.2011r., sygn. akt I OSK 607/10.
Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Istotne jest także to, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań-patrz wyrok NSA z dnia 5.03.2025 r. sygn. akt III OSK 5519/21. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem (zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację-patrz wyrok NSA z dnia 1.10. 2024 r. sygn. akt III OSK 479/23.
W art. 155 k.p.a., który stanowi odstępstwo od zasady niewzruszalności decyzji ostatecznych, ustawodawca określił wyczerpująco przesłanki zmiany przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, nie wprowadzając przy tym ograniczeń czasowych ani ilościowych, na zajęcie się ponownie sprawą w interesie strony, a więc na dokonywanie nowych ustaleń, z uwzględnieniem przesłanki w postaci "interesu społecznego lub ważnego interesu strony", prowadzących do ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej.
Skoro przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest zatem ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie jako interes społeczny lub słuszny interes strony - po uprzednim stwierdzeniu, że przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, to fakt, że strony złożyły już raz wniosek o zmianę decyzji i w tym zakresie wydano decyzję odmowną (poddaną kontroli Sądu administracyjnego) nie przesądza jeszcze o tożsamości tych wniosków, a także o tożsamości spraw w odniesieniu do owych wniosków a jednocześnie okoliczność ta nie stanowi podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 61a §1 k.p.a. bez wcześniejszego wnikliwego zweryfikowania takiego wniosku.
W orzecznictwie stwierdza się, że oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny również nie wyłącza w danej sprawie możliwości zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 - porównaj wyrok NSA z 12.09.1997 r., sygn. akt III SA 495/96; wyrok NSA z 26.05.1987 r., sygn. akt III SA 53/87; wyrok NSA z 15.08.1985 r., sygn. akt III SA 80/85; wyrok NSA z 18.11.2014 r., sygn. akt I OSK 718/13.
Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów. Tożsamość musi odnosić się też do przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.
Każdorazowo zatem wniosek strony złożony w trybie art. 155 k.p.a. wymaga od organu wnikliwej kontroli pod względem określonych w nim przesłanek ustawowych. Jedynie w przypadku stwierdzenia, iż w kolejnym wniosku strona domaga się zmiany decyzji ostatecznej, z powołaniem na przesłanki uosabiające jej słuszny interes, a przesłanki te w sposób niewątpliwy są identyczne z przesłankami, które już raz zostały rozważone przez organ w trybie art. 155 k.p.a., można byłoby mówić o tożsamości sprawy. Przy przyjęciu zatem, że strona wystąpiła z tożsamym żądaniem, jak w poprzednim wniosku z dnia 8 marca 2017 r. nieuwzględnionym następnie ostateczną i prawomocną decyzją GINB z dnia 17 lipca 2017 r., to obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie czy i w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny sprawy. Takich ustaleń nie czyniono w tej sprawie poprzestając wyłącznie na podkreśleniu w motywach kwestionowanych rozstrzygnięć, iż wniosek z dnia 11 lutego 2020 r. jest "w istocie" tożsamy z wnioskiem z dnia 8 marca 2017 r. nie przedstawiając na tę okoliczność stosownych motywów.
Sąd pierwszej instancji za organem administracji przyjął, iż odmowna decyzja ostateczna podjęta w trybie art. 155 k.p.a., jest inną uzasadnioną przyczyną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie kolejnego wniosku w trybie art. 155 k.p.a. lecz całkowicie pominął, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, zweryfikowania okoliczności czy żądanie skarżących zawarte we wniosku z dnia 11 lutego 2020 r. jest tożsame z żądaniem wskazanym we wniosku z 2017 r. a więc czy dotyczy zmiany decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2012r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 7 grudnia 2011 r., w oparciu o tożsame przesłanki faktyczne. Nie rozważono też w istocie czy żądanie skarżących z dnia 11 lutego 2020 r. nie dotyczy zmiany decyzji GINB z 17 lipca 2017 r. o odmowie zmiany ww. decyzji, czy decyzji WINB z 6 marca 2012 r. Stąd skutecznie wskazano w kasacji również w okolicznościach tej sprawy na usprawiedliwiony zarzut obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, nie przeprowadził kontroli legalności w pełnym zakresie. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. może bowiem być wyłącznie wynikiem wyjścia przez sąd poza granice danej sprawy lub niedokonania kontroli w pełnym zakresie- patrz wyrok NSA z dnia 6.02. 2024 r., sygn. akt II FSK 588/21.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem wobec powyższych rozważań pozbawione są doniosłości prawnej. Przy czym wyjaśnić należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. A z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w realiach tej sprawy.
Niemniej jednak podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma zatem kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. na skutek kolejnego wniosku skarżących z 11 lutego 2020 r., który należało poddać wnikliwej analizie konfrontując go z treścią poprzedniego wniosku stron z dnia 8 marca 2017 r., objętego ostateczną i prawomocną decyzją GINB z dnia z 17 lipca 2017 r., co powinno nastąpić jednak w ramach postępowania rozpoznawczego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie w oparciu o wskazywaną przesłankę przedmiotową była działaniem naruszającym prawo. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji aprobując stanowisko organów administracji w tej sprawie nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, stąd też oznaczone wyżej zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07).
Taki przypadek potrzeby zastosowania ww. przepisu zaistniał w realiach tej sprawy, stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. rozpoznając wniesioną skargę uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W ponownym przeprowadzonym postępowaniu rolą organu będzie przede wszystkim porównanie stanowiska strony skarżącej w obu wnioskach o zastosowanie art. 155 k.p.a. jak i bezsporne ustalenie, której decyzji dotyczy ten wniosek oraz w przypadku tożsamości wniosków stron czy i w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny sprawy. Zdaniem NSA w takiej sytuacji należy wszcząć postępowanie i wdrożyć postępowanie rozpoznawcze, w ramach którego w zależności od ustaleń faktycznych podjęta zostanie decyzja końcowa w sprawie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W związku z tym, iż skarżący nie byli zwolnieni od kosztów sądowych a ponosili je zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, o zasądzenie których wnosił pełnomocnik skarżących, albowiem na podstawie art. 258 – 261 p.p.s.a. w tej materii właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.