II OSK 2344/24

II OSK 2344/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Wr 372/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-05-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 372/23 w sprawie ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 8 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 372/23, w wyniku rozpoznania skargi V. P. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę w całości.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemka – obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 23 lutego 2023 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Organ 31 sierpnia 2023 r. wezwał do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz uzupełnienia dokumentów. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 24 sierpnia 2023 r. a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 25 sierpnia 2023 r. na bezczynność Wojewody. Organ, pismem z 12 września 2023 r. zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.
Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wojewódzki wskazał m.in., że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Sąd I instancji stwierdził, że w związku z przewidzianym w u.o.p. zawieszeniem biegu terminów załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej oraz zakazem wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, skargę należało oddalić w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja), poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i uznanie, że wskazane przepisy u.o.p. znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy:
a) z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania;
b) przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem RP i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji RP;
c) przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d u.o.p. uniemożliwiają stronie, która zamierza pozwać organ, uzyskanie prejudykatu, o którym mowa w art. 4171 § 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.), a tym samym uniemożliwiają stronie skarżącej realizację prawa do sądowego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa na tej podstawie, odbierając stronie prawo do sądu zagwarantowanego w Konstytucji RP, prowadząc do naruszenia m.in. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) zarzut naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji wobec faktu nie orzekania w sprawie przez sędziów skutecznie powołanych do orzekania w sprawie, a to przez wydanie orzeczenia przez asesor Martę Pawłowską powołanej do pełnienia funkcji przez organ niebędący konstytucyjnym organem Państwa, tzw. "neoKRS", co spowodowało uniemożliwienie stronie uzyskania orzeczenia sądowego wydanego przez prawidłowy skład sądu administracyjnego;
b) art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Jako niemający uzasadnienia w aktach sprawy należy ocenić zarzut orzekania w sprawie przez sędziów "nieskutecznie" powołanych do orzekania w sprawie, a to przez wydanie orzeczenia przez asesor Martę Pawłowską. Osoba ta zarówno nie została wyznaczona do składu orzekającego, jak również jako sędzia zastępca. Nie brała także udziału w wydaniu zaskarżonego wyroku. Oznacza to bezprzedmiotowość zarzutu naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji.
Również jako nieusprawiedliwione należało ocenić zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Sąd wojewódzki prawidłowo nie zastosował art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. gdyż doszedł do trafnego wniosku, że stwierdzenie bezczynności organu zostało wyłączone ze względu na obowiązywanie art. 100d u.o.p. Poza wszystkim art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy, bowiem zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepis szczególny ustalił inny termin na załatwienie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Takim przepisem jest art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej: u.o.c.), który wyznacza termin 60 dni na wydanie takiej decyzji.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.p. koncentrują się generalnie na pozbawieniu poprzez ich zastosowanie praw podmiotowych cudzoziemki, która nie mieści się w grupie adresatów u.o.p. Skarżąca bowiem nie przybyła na terytorium RP w związku z agresją Rosji na Ukrainę. Zablokowanie natomiast efektywnego dochodzenia prawa do skontrolowania zaniechań organu i w rezultacie uzyskania prejudykatu, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., a tym samym uniemożliwienia stronie skarżącej realizacji prawa do sądowego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa narusza art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji.
Odnośnie tezy, że skarżąca nie podlega normie art. 100d u.o.p. to należy stwierdzić, że art. 100c oraz 100d u.o.p. stanowią rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa i daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24).
Dalej teza, że sądy administracyjne uprawnione są do oceny zgodności ustawy z Konstytucją RP, ergo NSA winien dokonać takiej kontroli zgodności art. 100d u.o.p., nie zwracając się w tym względzie do TK – nie zasługuje na uwzględnienie.
Analizując konstytucyjne kompetencje TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz NSA (art. 184 Konstytucji RP) należy wywieść, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24). Z sytuacją taką mamy do czynienia w szczególności w przypadku, w którym dany problem konstytucyjny był już rozstrzygany przez TK przy okazji kontroli legalności zbliżonej regulacji ustawowej lub zapadł wyrok ETPC stwierdzający naruszenie przepisów Konwencji przez Polskę w kontekście spornego przepisu prawa krajowego (vide wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1128/24).
W niniejszej sprawie NSA nie dostrzegł potrzeby występowania z ewentualnym pytaniem prawnym do TK. Kwestionowane przez skarżącą przepisy art. 100c i 100d u.o.p. nie wyłączają prawa cudzoziemca do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium RP.
Natomiast kontrola sądowa decyzji wydawanych przez organy w stosunku do cudzoziemców została w pełni zachowana. W kontekście zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP to przepis ten gwarantuje prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo to nie zostało w stosunku do cudzoziemców wyłączone owymi przepisami. Potwierdzeniem tego jest to, że skarga na bezczynność organu została rozpoznana, nie zaś odrzucona, a dalej kontrola wyroku wydanego przez sąd wojewódzki została zagwarantowana poprzez prawo do skargi kasacyjnej. Jednocześnie ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być, w świetle art. 37 ust. 2 Konstytucji RP, dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich oraz obywateli Unii Europejskiej (zob. np. wyrok TK z 15 listopada 2000 r., P 12/99, OTK 2000, nr 7, poz. 260 oraz postanowienie NSA z 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 677/24 oraz cyt. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1128/24). Poza wszystkim nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony jego praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02).
Przepis art. 6 ust. 1 Konwencji gwarantuje natomiast prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Tymczasem decyzje dotyczące m.in. pobytu cudzoziemca na terytorium państwa strony Konwencji nie spełniają kryteriów przedmiotowych Konwencji tj. nie dotyczą ustalenia praw lub obowiązków cywilnych czy zarzutów karnych przeciwko cudzoziemcowi w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji (zob. np. decyzję ETPC z 20 maja 2021 r., 61820/19, U.S. v. UKRAINA).
W kontekście argumentacji skarżącej dotyczącej konieczności uzyskania prejudykatu pozwalającego jej na wystąpienie z roszczeniem z art. 417¹ § 3 k.c. podkreślić należy, że w celu dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia lub decyzji można uzyskać prejudykat w różnych postępowaniach. Prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., lecz również postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., w wyniku złożonego ponaglenia (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, NSA stosownie do art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., które ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.