II OSK 2340/22

II OSK 2340/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 68/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 68/22 w sprawie ze skargi A.P. i M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 68/22, oddalił skargę A. P. i M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. i M. P. od decyzji Starosty Wołomińskiego z 24 czerwca 2021 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Wołomińskiego z 27 lipca 2020 r., nr [...], znak: [...], udzielającej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej X Nr "[...]" wraz z wewnętrzną linią zasilającą (kat. obiektu: XXIX), na terenie dz. nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] [...] w [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Starosta decyzją z 27 lipca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. spółce pozwolenia na wskazaną powyżej budowę. Skarżący pismem z 16 grudnia 2020 r. wnieśli o wznowienie przedmiotowego postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 P.b.), gdyż w ich ocenie bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. pozwolenia na budowę. Ponadto wnieśli (na podstawie art. 152 § 1 k.p.a.) o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę. Odrębne pismo tożsamej treści złożył również 17 grudnia 2020 r. Robert Trześniewski. Starosta Wołomiński, postanowieniem z 26 stycznia 2021 r., nr [...]znak: [...], wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z 27 lipca 2020 r., nr [...]. Następnie postanowieniem z 28 stycznia 2021 r., nr [...], znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji z 27 lipca 2020 r. Z kolei, decyzją z 24 czerwca 2021 r. nr [...], znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z 27 lipca 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożyli odwołanie.
Rozpoznając przywołane odwołanie Wojewoda uznał, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu, zakończonym decyzją z 27 lipca 2020 r. Wskazał, że skarżący dochowali terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż o wydaniu pozwolenia na budowę dowiedzieli się 3 grudnia 2020 r., a wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wnieśli 17 grudnia 2020 r. Zwrócił uwagę, że skarżących podnieśli, że są współwłaścicielami dz. nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] (księga wieczysta nr [...]). Działka ich graniczy bezpośrednio z fragmentem nieruchomości dz. nr ew. [...], na której ma być wybudowana inwestycja, tj. stacja bazowa telefonii komórkowej X Nr "[...]" wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Zatem ww. działka skarżących nr ew.[...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]z 24 maja 2016 r., ww. działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 4 MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług nieuciążliwych. Dla powyższych terenów dopuszcza się lokalizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Stacje bazowe spełniają dopuszczalne funkcje jako usługi telekomunikacyjne. Na wieży MONOBOT M25,7 o wysokości całkowitej H=24,8 m (łącznie z cokołem betonowym, kotwą oraz odgromnikiem) zamontowano, na wysokości 23,0 m n.p.t., po dwie anteny sektorowe na azymutach 0°, 120°, 240°. Projektowana wieża antenowa usytuowana będzie w odległości 5 m od granicy dz. nr ew. [...], kolejno 5 m od granicy dz. nr ew. [...] oraz 117 m od drogi gminnej [...] (dz. nr ew. [...]) - ulicy [...] w [...]. Dla działek sąsiednich zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., maksymalna wysokość zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi 12 m, a dla budynków gospodarczych i garażowych wynosi 6 m. Wiązki główne promieniowania elektromagnetycznego przy tilcie 12° na długości 5 m (0,57 + 4,43 m) wynoszą 20,0 m (str. 108-113 projektu). Zatem realizowana w maksymalnych wymiarach zabudowa do wysokości 12 m, zapewnia około 6 m bezpiecznej przestrzeni do maksymalnego pochylenia wiązki.
Wojewoda uznał, że sama inwestycja w żaden sposób nie ogranicza swym zakresem możliwości i sposobu zabudowy działek sąsiednich w zakresie kubatury, funkcji i przedmiotu użytkowania zgodnego z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 2448), dokumentuje przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych oraz ich wyniki w formie graficznej. Ich obrys w rzucie poziomym nie przekracza granicy działki inwestycyjnej, czyli nie zachodzi na dz. nr ew. [...] skarżących, wykluczając ich jako strony postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku rozpatrywanej stacji bazowej, jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi są anteny nadawcze stacji. Same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej istotnej ze względu na oddziaływanie biologiczne. Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej X została wykonana w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), które reguluje sposób i zakres przygotowywania informacji o oddziaływaniu na środowisko obiektów telekomunikacyjnych. W kwalifikacji uwzględnia się równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) w osi głównej wiązki promieniowania dla pojedynczej anteny, z wyłączeniem radiolinii. W celu kwalifikacji przedsięwzięcia nie bierze się pod uwagę emisji pola elektromagnetycznego ani całego zespołu anten. Na podstawie ww. opracowania rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Polskie prawo nie ustala żadnych kryteriów co do kwalifikacji, wykształcenia i doświadczenia, które powinien spełniać autor dokumentacji dotyczącej ochrony środowiska, tj. kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej oraz graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych dla projektowanej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że w piśmie skarżących z 1 marca 2020 r. (stanowiącym uzupełnienie wniosku z 16 grudnia 2020 r, o wznowienie postępowania), dokonano sumowania mocy poszczególnych anten na wszystkich azymutach i próbowano na podstawie uzyskanej wartości przyporządkować inwestycję do rodzaju przedsięwzięć. Stoi to w rażącej sprzeczności z zapisami ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż mowa jest o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny" oraz o "osi głównej wiązki promieniowania anteny". Organ dodał, że zamieszczona w projekcie mapa do celów projektowych odzwierciedla stan faktyczny działki i terenów przyległych. Projektant ww. inwestycji potwierdził zgodność podkładu geodezyjnego, na którym sporządzono projekt zagospodarowania terenu ww. inwestycji, z oryginałem mapy do celów projektowych. W obecnym stanie prawnym nie ma przepisów regulujących ważność mapy do celów projektowych, a zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r., poz. 1935), za aktualność mapy odpowiada projektant.
Organ wskazał, że na skarżących ciążył obowiązek wykazania, że posiadają własny indywidualny interes do bycia stroną w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a., a interes ten musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Jednakże nie wykazali, że posiadają własny indywidualny interes prawny, uprawniający do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 27 lipca 2020 r. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 28 ust. 2 P.b., jednoznacznie określił kto jest stroną, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 P.b. Tak skonstruowane pojęcie strony dla potrzeb tego postępowania jest niewątpliwie zawężeniem pojęcia strony z art. 28 k.p.a., jednak wprowadzenie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w ustawie, ogranicza zakres dowolności i uznaniowości organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w granicach umowy najmu nr "[...]" z 15 września 2015 r., aneksowana w 23 marca 2017 r., dz. nr ew. [...] przy ulicy [...] [...] w [...]. Wskazał, że prawo do zagospodarowania tej nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem należy do inwestora. Inne osoby, w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować, w jaki sposób inwestor będzie korzystać z nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziaływuje na ich prawa i nie narusza, ani nie ogranicza tych praw. Prawo własności inwestora musi być tak samo chronione, jak prawo własności właściciela sąsiedniej działki. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie skarżący posiadają interes faktyczny. Zainteresowani są rozstrzygnięciem postępowania jednak nie mogą wykazać, że projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że nie podważają one oceny prawnej stanu faktycznego dokonanej zarówno przez organ I, jak i II instancji. Wskazał, że każda inwestycja powoduje zazwyczaj uciążliwości i utrudnienia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co nie jest jednak równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w postępowaniu o jego wznowienie. Przedmiotowe postępowanie prowadzone przez Wojewodę nie ma na celu ponownej oceny projektu budowlanego, a ustalenie czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 27 lipca 2020 r. Organ odwoławczy (na tym etapie postępowania) nie miał podstaw do podważania treści ww. decyzji i kwestionowania zgodności projektu budowlanego z przepisami. Dopiero stwierdzenie, że zaistniały przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania, (tj. stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), daje organowi możliwość analizy zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa. Uznał zatem, że nie została spełniona ww. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zaskarżona decyzja Starosty z 24 czerwca 2021 r., znak: [...], została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.
Skargą A. P. i M. P. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 35 ust. 1 pkt 4 P.b. w zw. z art. 15a ust. 18 P.b.; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 P.b., w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. poz. 1839, dalej: rozporządzenie) oraz w związku z art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.; dalej: p.o.ś.) oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 247; dalej: u.o.ś.); art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.; art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Sąd wyjaśnił, że z okoliczności sprawy wynikają następujące istotne kwestie mające znaczenie dla sprawy: skarżący są współwłaścicielami dz. nr ew. [...] w [...] przy ul. [...]; działka ich graniczy bezpośrednio z fragmentem nieruchomości dz. nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w [...], na której ma być wybudowana inwestycja, która została zrealizowana w granicach umowy najmu nr "[...]" z 15 września 2015 r. (aneksowana 23 marca 2017 r.); na terenie inwestycji obowiązuje m.p.z.p. (uchwała Rady Miasta [...]Nr [...]z dnia 24 maja 2016 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" dla obrębu [...]w [...]); działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 4 MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług nieuciążliwych (§ 16 pkt 1 m.p.z.p.); dla powyższych terenów dopuszcza się lokalizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 11 pkt 1 m.p.z.p.); "usługi nieuciążliwe" to usługi nie zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 pkt 3 m.p.z.p.); dla dz. sąsiednich maksymalna wysokość zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi 12 m, a dla budynków gospodarczych i garażowych wynosi 6 m (§ 16 pkt 2 lit h m.p.z.p.); stacje bazowe telefonii komórkowej spełniają dopuszczalne funkcje jako "usługi telekomunikacyjne"; w przypadku stacji bazowej jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi są anteny nadawcze stacji; same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej istotnej ze względu na oddziaływanie biologiczne; kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej X (s. 92-107) została wykonana w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), które reguluje sposób i zakres przygotowywania informacji o oddziaływaniu na środowisko obiektów telekomunikacyjnych; w kwalifikacji uwzględnia się równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) w osi głównej wiązki promieniowania dla pojedynczej anteny, z wyłączeniem radiolinii; w celu kwalifikacji przedsięwzięcia nie bierze się pod uwagę emisji pola elektromagnetycznego ani całego zespołu anten; na podstawie ww. opracowania rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (spełnia też definicję "usługi nieuciążliwej" w rozumieniu m.p.z.p.); miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych (co również wynika z analizy powszechnie dostępnych map); na wieży o wysokości całkowitej 24,8 m zamontowano, na wysokości 23 m n.p.t., po dwie anteny sektorowe na azymutach 0°, 120°, 240°; projektowana wieża antenowa usytuowana będzie w następujących odległościach: 5 m od granicy dz. nr ew. [...]; 5 m od granicy dz. nr ew. [...]; 117 m od drogi gminnej [...] (dz. nr ew. [...]) - ulicy [...] w [...]; wiązki główne promieniowania elektromagnetycznego przy tilcie 12° na długości 5 m (0,57 + 4,43 m) wynoszą 20 m (s. 108-113 projektu); realizowana w maksymalnych wymiarach zabudowa do wysokości 12 m (wynikająca z postanowień m.p.z.p.), zapewnia około 6 m bezpiecznej przestrzeni do maksymalnego pochylenia wiązki; graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych (s. 108-113 projektu) wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) dokumentuje przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych oraz ich wyniki w formie graficznej; ich obrys w rzucie poziomym (s. 110) nie przekracza granicy dz. inwestycyjnej (inaczej mówiąc - nie zachodzi na dz. nr ew. [...] skarżących).
W ocenie Sądu, zasadnie twierdzą organy, że działka skarżących nie znajduje się w "obszarze oddziaływania inwestycji", wykluczając ich tym samym jako strony niniejszego postępowania. Wynikające z art. 28 ust. 2 P.b. ograniczenie kręgu stron dotyczy zarówno postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę. Elementem koniecznym, by uznać interes prawny właścicieli sąsiedniej nieruchomości jest to, że działka ta znajduje się w strefie oddziaływania konkretnego obiektu znajdującego się na drugiej działce. Przepisy ustawy P.b. regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Zauważyć zdaniem Sądu należy, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 P.b. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W orzecznictwie podkreśla się, że nie można podzielić stanowiska zgodnie z którym w obszarze oddziaływania obiektu mogą również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodzi do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i na które przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać w inny sposób. Pogląd dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy P.b. dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.
Zdaniem Sądu zasadnie twierdzą organy, że instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd wskazał, że polskie prawo nie ustala żadnych kryteriów co do kwalifikacji, wykształcenia i doświadczenia, które powinien spełniać autor dokumentacji dotyczącej ochrony środowiska, tj. kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej oraz graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych dla projektowanej inwestycji. Zatem twierdzenie skarżących, że "(...) dokumentacja nie została natomiast ani sporządzoną ani sprawdzona przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych" jest w ocenie Sądu bezzasadne. Wskazywany w skardze art. 15a P.b. dodany został ustawą z 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. poz. 695), która weszła w życie 30 kwietnia 2019 r. W przepisach ust. 1-24 szczegółowo unormowano zakres poszczególnych uprawnień w określonych specjalnościach. Czym innym są jednak uprawnienia w zakresie "ochrony środowiska" a czym innym "uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych" (art. 15a pkt 18 P.b.). W piśmie z 1 marca 2020 r. skarżących (stanowiącego uzupełnienie wniosku z dnia 16 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania), dokonano sumowania mocy poszczególnych anten na wszystkich azymutach i próbowano na podstawie uzyskanej wartości przyporządkować inwestycję do rodzaju przedsięwzięć. Takie działanie stoi zdaniem Sądu w rażącej sprzeczności z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż mowa jest o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny" oraz o "osi głównej wiązki promieniowania anteny". Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: "(...) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". W niniejszej sprawie zamieszczona w projekcie mapa do celów projektowych odzwierciedla stan faktyczny działki i terenów przyległych. Projektant ww. inwestycji potwierdził zgodność podkładu geodezyjnego, na którym sporządzono projekt zagospodarowania terenu ww. inwestycji, z oryginałem mapy do celów projektowych. W obecnym stanie prawnym nie ma przepisów regulujących ważność mapy do celów projektowych, a zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), za aktualność mapy odpowiada projektant.
Zdaniem Sądu zasadnie twierdzą organy, że to na wnioskodawcach ciąży obowiązek wykazania, iż posiadają oni własny indywidualny interes do bycia stroną w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Interes ten musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, iż posiadają własny indywidualny interes prawny uprawniający ich do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Wołomińskiego z 27 lipca 2020 r. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z interesem faktycznym skarżących, którzy są zainteresowani rozstrzygnięciem postępowania, jednak nie mogą wykazać, iż projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Sąd podkreślił, że postępowanie wznowieniowe nie ma na celu ponownej oceny projektu budowlanego, a ustalenie czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Wołomińskiego Nr [...] z 27 lipca 2020 r. Zatem zarzuty zawarte w skardze wskazujące na kwestionowanie prawidłowość dokumentacji projektowej nie mogły w jego ocenie odnieść właściwego rezultatu w postępowaniu wznowieniowym. Na tym etapie postępowania nadzwyczajnego organy nie mają podstaw do podważania decyzji Nr [...] z 27 lipca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz do kwestionowania zgodności projektu budowlanego inwestycji z przepisami. Dopiero stwierdzenie, iż zaistniały przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania, tj. stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) daje organowi możliwość analizy zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa. Jednak na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W związku z tym wszelkie zarzuty zawarte w skardze wskazujące na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.) jak podkreślono należało uznać za bezzasadne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną A. P. i M. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj.:
a. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej zwanej P.b.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej objętej decyzją Starosty Wołomińskiego z dnia 27 Iipca 2020 r. ogranicza się do nieruchomości, na której inwestycja została wybudowana, gdyż wynika to z "oświadczenia projektanta", który stwierdził, że brak jest naruszenia jakichkolwiek norm technicznych czy wymagań prawnych, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez WSA w Warszawie, że skarżącym nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy "oświadczenie projektanta" nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że projektant nie posiadał odpowiednich uprawnień w przedmiotowym zakresie, zaś wyznaczenie obszaru oddziaływania Inwestycji nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa oraz pominięcie, że w sprawach pozwolenia na budowę przyjmuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi;
b. art. 12 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) w zw. z art. 15 a ust. 18 oraz w zw. z art. 28 ust. 2 P.b i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, jakoby polskie prawo nie wprowadzało żadnych wymagań w przedmiocie uprawnień budowlanych do projektowania stacji bazowych telefonii komórkowej, co skutkowało błędnym ustaleniem, że projekt budowlany w niniejszej sprawie został sporządzony przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami i w konsekwencji oparcie ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania Inwestycji, tym samym też w przedmiocie posiadania przez skarżących statusu strony postępowania, na dokumencie i oświadczeniach osób nieposiadających wymaganych prawem uprawnień, podczas gdy przepisy prawa szczegółowo określają wymagania dotyczące uprawnień w zakresie projektowania stacji bazowej telefonii komórkowej. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie błędnie nie uwzględnił okoliczności, iż dokumentacja projektowa została sporządzona i podpisana przez osoby nieposiadające uprawnień budowlanych w wymaganej specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych, co stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością całego pozwolenia na budowę, a już z pewnością, skutkujące niewłaściwym lub przynajmniej przedwczesnym uznaniem, że skarżący nie mają przymiotu strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę;
2. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, wskazanych w pkt I. 1 petitum niniejszej skargi, co z naruszeniem powołanych przepisów zostało zaakceptowane przez WSA w Warszawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
b. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z powołanymi niżej przepisami postępowania, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art.:
i. art. 7, art. 77 § i, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 4) lit. a) i b), 20 ust. 2 P.b. w zw. z art. 15 a ust. 18 oraz art. 20 pkt 1 c i art. 28 ust. 2 P.b. polegającym na niedokonaniu weryfikacji uprawnień projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt budowlany i pominięciu faktu, iż dokumentacja projektowa została sporządzona i podpisana przez osoby nieposiadające uprawnień budowlanych w wymaganej specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na podstawie dokumentacji projektowej sporządzonej z rażącym naruszeniem prawa oraz doprowadziło do błędnej, albo przynajmniej przedwczesnej odmowy przyznania skarżącym statusu strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę;
ii. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. b) oraz pkt 2) P.b. w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) oraz w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 i 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247, dalej u.o.ś.), poprzez zaniechanie zbadania rzeczywistych, a nie deklarowanych przez inwestora parametrów (maksymalnych mocy oraz tzw. tiltów) urządzeń nadawczych instalowanych w ramach przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, czy wydanie pozwolenia na budowę winno było zostać poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
iii. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § l oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku 28 ust. 2 P.b, art. 3 pkt 20) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki I ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), poprzez zaniechanie zbadania rzeczywistych, a nie deklarowanych przez inwestora parametrów (maksymalnych mocy oraz tzw. tiltów) urządzeń nadawczych instalowanych w ramach przedmiotowej Inwestycji i w konsekwencji zaniechanie zbadania rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji;
iv. art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1) i 2) w związku z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez bezpodstawną, a przynajmniej przedwczesną odmowę przyznania skarżącym statusu strony postępowania oraz odmowę uchylenia pozwolenia na budowę.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...], znak [...]oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...], jak również decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia 27 lipca 2020 r. nr [...], znak [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla X Sp. z o.o. z siedzibą w [...], obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej X Nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W dniu rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym wpłynął wniosek Stowarzyszenia X o dopuszczenie tej organizacji na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowej sprawie, co uzasadnione zostało celami statutowymi ww. Stowarzyszenia.
Naczelny Sad Administracyjny w uwzględnieniu tego wniosku dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowej sprawie dotyczącej odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.
Pełnomocnik skarżących poparł skargę kasacyjną i jej wnioski, przy czym sprostował oczywistą omyłkę w skardze kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 lit. a i b oraz art. 20 ust. 1 pkt 1c P.b. jako wadliwie oznaczonych zamiast art. 35 ust.1 pkt 4 oraz art. 20 pkt 1c P.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia 24 czerwca 2021 r. odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia 27 lipca 2020 r. zezwalającej inwestorowi X Sp. z o.o. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej X Nr "[...]" wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] [...] w [...].
Podstawę materialnoprawną wydania kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 listopada 2021 r. stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy, w ramach badania podstaw wznowienia opartych na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zdecydował o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia 27 lipca 2020 r., niewadliwie uznając, że skarżącym nie przysługiwał w sprawie status strony wobec ustalenia, iż obszar odziaływania planowanej inwestycji (działka nr [...]) nie obejmuje swym zasięgiem działki skarżących nr [...] bowiem położenie jej względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, że nieruchomość przeznaczona na sporną inwestycję niesie za sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki należącej do skarżących. Tym samym przyjęto, iż wskazywana przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła w realiach tej sprawy.
Przypomnieć należy, iż jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, że w przypadku, gdy składający podanie o wznowienie postępowania na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje zawsze w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, tj. po wydaniu postanowienia z art. 149 § 2 k.p.a. a wyrazem ustalenia, że podanie wniósł pomiot nie będący stroną będzie wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – tj. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem prowadzone co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno-prawnego (por. wyroki NSA: z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, z 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2509/10). Takie prawidłowe postępowanie rozpoznawcze przeprowadzono w tej sprawie, w ramach którego dokonano właściwej oceny braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji tej kontroli słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu. Nie było więc uzasadnionych przesłanek do zastosowania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż przesłanki uwzględnienia tej normy nie zaistniały w realiach tej sprawy.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust.1 pkt 9 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej objętej decyzją Starosty Wołomińskiego z dnia 27 lipca 2020 r. ogranicza się do nieruchomości, na której inwestycja zostanie wybudowana.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w art. 3 pkt 20 P.b. została zamieszczona definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które ustawodawca odniósł do terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zaś art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego.
Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Tym samym należy wyraźnie podkreślić, iż tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które wynikają z konkretnego przepisu prawa dają podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 P.b. prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy, co istotne, wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1085/23). Podkreślenia wymaga, że w związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu.
Słusznie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku na tezę orzeczenia NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19, iż nie można podzielić stanowiska, zgodnie z którym w obszarze oddziaływania obiektu mogą również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodzi do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i na które przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać w inny sposób. Pogląd dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.
Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Tym samym potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji- patrz wyrok NSA z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19.
W realiach tej sprawy skarżący w toku postępowania rozpoznawczego ani na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie wskazali takiego, mającego zastosowanie w sprawie, konkretnego przepisu prawa materialnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie ich działki ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Niewątpliwie w świetle definicji obszaru oddziaływania do przepisów odrębnych należą przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, prawa wodnego, przepisy dotyczące ochrony zabytków, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczania powietrza niektórymi substancjami trującymi. Tym niemniej ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, by mogły stanowić podstawę przyznania statusu strony na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., muszą cechować się obiektywnością i realnością. Niewystarczające jest zatem odwołanie się do przepisów kształtujących wymogi prawne, które musi spełnić inwestor, by uzyskać pozwolenie na realizację przedsięwzięcia, w tym kwalifikujących prawnie to przedsięwzięcie z uwagi na jego szczególny charakter pod kątem sposobu oddziaływania na środowisko, jak wskazywane w kasacji przepisy § 2 ust.1 pkt 7 czy § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Funkcja ww. aktu prawnego sprowadza się wyłącznie do wskazania kryteriów prawnych, z zastosowaniem których określa się, czy projektowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 783/20). Podobnie jest z powołanym w kasacji przepisem § 314 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dot. budynku w strefie przekraczającej dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego bowiem działanie takie nie łączy się z uwzględnieniem stanu faktycznego, który ze względu na konkretne uwarunkowania sprawy pozbawia daną regulację prawną na gruncie art. 28 ust. 2 P.b. procesowej doniosłości.
Natomiast prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podlegał we wznowionym postępowaniu właściwej ocenie, która umożliwiała organowi, co trafnie podzielił Sąd pierwszej instancji stwierdzenie, iż zaprojektowane roboty budowlane prowadzące do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul [...] [...] w [...] nie powinny być traktowane jako mogące mieć wpływ na uprawnienia albo obowiązki skarżących jako właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...], które ustawodawca miał na uwadze w art. 28 ust. 2 P.b.
Trafnie zwrócono uwagę w ramach tego materiału dowodowego, iż sama inwestycja w żaden sposób nie ogranicza swym zakresem możliwości i sposobu zabudowy działek sąsiednich w zakresie kubatury, funkcji i przedmiotu użytkowania zgodnego z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]z 24 maja 2016 r. Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019 poz. 2448), dokumentuje przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych oraz ich wyniki w formie graficznej. Ich obrys w rzucie poziomym nie przekracza granicy działki inwestycyjnej, czyli nie zachodzi na dz. nr ew. [...] skarżących, wykluczając ich jako strony postępowania. Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej X została wykonana w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które reguluje sposób i zakres przygotowywania informacji o oddziaływaniu na środowisko obiektów telekomunikacyjnych. W kwalifikacji uwzględnia się równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) w osi głównej wiązki promieniowania dla pojedynczej anteny, z wyłączeniem radiolinii. W celu kwalifikacji przedsięwzięcia nie bierze się pod uwagę emisji pola elektromagnetycznego ani całego zespołu anten. Na podstawie ww. opracowania rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Podkreślono także, iż nie jest uzasadnione dokonywanie sumowania mocy poszczególnych anten na wszystkich azymutach i próba na podstawie uzyskanej wartości przyporządkowania inwestycji do rodzaju przedsięwzięć, skoro stoi to w rażącej sprzeczności z uregulowaniami ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż mowa jest o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny" oraz o "osi głównej wiązki promieniowania anteny". Dodano też informacyjnie, że polskie prawo nie ustala żadnych kryteriów co do kwalifikacji, wykształcenia i doświadczenia, które powinien spełniać autor dokumentacji dotyczącej ochrony środowiska, tj. kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej oraz graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych dla projektowanej inwestycji. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego brak jest powodów, by podważyć prawidłowość sporządzenia powyższych dokumentów.
Z analizy dokumentacji projektowej nie da się natomiast wywieść argumentów, z których wynikałoby jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, w tym ewentualnej przyszłej zabudowy czy dalszej rozbudowy skoro już znajdują się na niej zabudowania. Skarżący poza ogólnym powołaniem się na wadliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji jak i podnoszeniem, że inwestycja będzie niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość, nie wykazali naruszenia konkretnych przepisów, które pozwoliłyby w sposób odmienny niż ustalono to w tym postępowaniu ocenić ich interes prawny i w konsekwencji by wykazać, że są stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 27 lipca 2020 r.
Skoro jak już wyżej zaznaczono przepisy ustawy P.b. regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco, to jest niesporne, że w przypadku planowanej inwestycji nie wystąpiło prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki skarżących. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca aktualnie jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 P.b. otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Reasumując dotychczasowe rozważania, w niniejszej sprawie, w sposób bezsporny wykazano, że żaden przepis prawa w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie skutkuje ograniczeniem w możliwości zagospodarowania należącej do skarżących nieruchomości. Tym samym wbrew zarzutom kasacji skarżący, co wyżej podkreślono, nie wykazali ani faktycznych ani prawnych podstaw do przyznania im statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 27 lipca 2020 r. Zatem nie można uznać, że bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu.
Powoływanie się w kasacji, w opisywanych okolicznościach tej sprawy, na zarzut braku posiadania przez projektanta odpowiednich uprawnień w zakresie projektowania stacji bazowych telefonii komórkowej i zakresu jego obowiązków w tym wiązania tegoż z naruszeniem art. 12 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 15 a ust. 18 oraz w zw. z art. 28 ust. 2 P.b i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 20 pkt 1c P.b. czy wskazywanie, zdaniem skarżących, na brak uzyskania w sprawie wymaganej decyzji środowiskowej wynikającej z art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i związanych z tym wad postępowania w kwestii zaniechania zbadania rzeczywistych a nie deklarowanych przez inwestora parametrów (maksymalnych mocy oraz tzw. tiltów) urządzeń nadawczych instalowanych w ramach przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji zaniechania zbadania rzeczywistego obszaru oddziaływania, nie możne odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty te nie mogą wpłynąć na wynik przedmiotowej sprawy skoro są to zarzuty zależne, które mogą być weryfikowane dopiero gdyby przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rzeczywiście się ziściła, co nie ma jednak miejsca w tej sprawie.
W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą w istocie zapaść różne rozstrzygnięcia – art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W szczególności organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, co nastąpiło w tej sprawie. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Decyzja taka może jednak zapaść jedynie na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania - por. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2176/21.
W wyroku NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, podniesiono, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi jednak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jej wydanie jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia zatem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.
Tym samym wydana w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwalała organom administracji na merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, w tym oceny zarzutu braku posiadanych uprawnień budowlanych przez projektanta w odpowiedniej specjalności jak również ponownego rozpoznawania sprawy w odniesieniu do potrzeby zastosowania w sprawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i 72 ust.1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zagadnienia powyższe nie mogły być przedmiotem weryfikacji organów administracji na etapie badania w niniejszym postępowaniu rozpoznawczym wyłącznie kwestii czy wnioskodawca jest stroną postępowania z punktu widzenia materialno-prawnego.
Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżących, iż w niniejszej sprawie stosując przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organy naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 czy art. 107 § 3 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności zostały przez organy administracji prawidłowo ustalone. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został właściwie przeanalizowany, oceniony a wyprowadzone wnioski z ich analizy doprowadziły do właściwej konkluzji o braku interesu prawnego skarżących co do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Wołomińskiego z dnia 27 lipca 2020 r. W konsekwencji zasadnie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia te zostały zaakceptowane. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są więc usprawiedliwione.
W opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym tej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości ustalono, iż podanie o wznowienie wnieśli skarżący jako podmiot nie będący stroną zatem podjęcie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. – tj. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. było w pełni uzasadnione, co wyżej wykazano. Okoliczność ta nie została skutecznie zakwestionowana wniesionym środkiem odwoławczym. Dlatego też zarzut kasacji naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust.2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu nie zasługuje także na uwzględnienie.
Reasumując uznać należało, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
Stąd z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.