II OSK 2340/14

II OSK 2340/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2014-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Kr 566/14 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2014-04-30
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 566/14 odrzucającego skargę J. N. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 kwietnia 2002 r. znak: AB-01-3.73590-040-2931/02 polegającą na wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokali postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 566/14 odrzucił skargę J. N. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 kwietnia 2002 r. nr AB-01-3.73590-040-2931/02 polegającą na wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokali.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa w dniu 15 kwietnia 2002 r. wydał zaświadczenie znak AB-01-3.73590-040-2931/08 w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 80, poz. 903 z 2000 r.) o samodzielności lokalu mieszkalnego nr ... z przynależnym mu pomieszczeniem tj. strychem znajdującego się w budynku nr ... przy ul. D. G. w K..
W dniu 13 stycznia 2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK wpłynęło pismo J. N. wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę o niedopuszczalności uchylania, unieważniania czy stwierdzania nieważności zaświadczeń o samodzielności lokalu. Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. J. N. ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 10 marca 2014 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Pismem z dnia 9 marca 2014 r. J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Prezydenta Miasta Krakowa polegającą na wydaniu przedmiotowego zaświadczenia. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 217 § 2 k.p.a. poprzez wydanie kwestionowanego zaświadczenia osobie niebędącej właścicielem nieruchomości, czyli bez zbadania legitymacji strony wnioskującej o wydanie zaświadczenia; art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie celem sprawdzenia legitymacji wnioskodawcy ubiegającego się o wydanie zaświadczenia; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało niezweryfikowaniem wszystkich okoliczności pozwalających na zajęcie stanowiska w kwestii legitymacji wnioskodawcy i miało wpływ na wynik sprawy; art. 219 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to niewydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu podmiotowi, który nie ma interesu prawnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez ich nieuwzględnienie i wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu podmiotowi niemającemu interesu prawnego w ich wydaniu. Konkludując domagano sie uchylenia zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 kwietnia 2002 r.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego skarżącego względnie o oddalenie z racji jej bezzasadności. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że zaświadczenie o samodzielności lokalu zostało wydane zgodnie z prawem tj. art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali i nie ma podstaw do jego uchylenia. Przepisy nie przewidują możliwości uchylania zaświadczeń. Wydanie zaświadczenia ma na celu stwierdzenie aktualnego stanu faktycznego lub prawnego. Wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 15 kwietnia 2002 r. znak AB-01-3.73590-040-2931/08 o samodzielności lokalu mieszkalnego nr ... z przynależnym mu pomieszczeniem tj. strychem znajdującego się w budynku nr ... przy ul. D. G. w K.. Sąd Wojewódzki wskazał, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania tego typu spraw. Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217 – 220 k.p.a.) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, albowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji. Tym samym treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie - zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Stąd prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej jeszcze z tego względu, że sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Poza tym, wykraczałoby to poza zakres funkcji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej.
W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki uznał, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, zmierza bowiem do weryfikacji treści zaświadczenia, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Fakt, iż bezpośrednia weryfikacja zaświadczenia przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalna nie oznacza, że osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego jej zaświadczenia pozostaje bez środków ochrony prawnej. Przede wszystkim osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie - winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, winien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 k.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w kodeksie, będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli zaświadczenie ma być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, zainteresowany, który nie zgadza się z jego treścią może żądać przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści otrzymanego zaświadczenia, na podstawie art. 76 § 3 k.p.a., aby obalić urzędowe potwierdzenie faktów bądź stanu prawnego zawartego w kwestionowanym zaświadczeniu.
W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki uznał, że skarga wniesiona na czynność organu polegającą na wydaniu zaświadczenia nie mieści się w przywołanym katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi, która w tej sytuacji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną na postanowienie Sądu Wojewódzkiego wniósł J. N, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 3 § 1 i 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr ... w budynku przy ul. D. G. w K., niezasadnie przyjmując, że wydanie takiego zaświadczenia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i w efekcie wydał postanowienie odrzucające skargę z naruszeniem art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a.;
- art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i odrzuceniu skargi, mimo iż zachodziły podstawy do jej merytorycznego rozpoznania.
Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zasadność wniesionego środka zaskarżenia w świetle postawionych w nim zarzutów. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W ramach zarzutów procesowych skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. art. 3 § 1 i 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr ... w budynku przy ul. D. G. w . niezasadnie przyjmując, że wydanie takiego zaświadczenia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i w efekcie niewłaściwie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zarzut powyższy jest chybiony. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że możliwość weryfikacji treści zaświadczenia jest wykluczona przy pomocy administracyjnych środków prawnych zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Oczywiste jest, że nie będąc decyzją zaświadczenie nie może być przedmiotem odwołania. Jeżeli zaś chodzi o zażalenie, to nawet przy założeniu, iż wydanie zaświadczenia następuje w formie postanowienia (choć brak jest podstaw do takiej konstatacji), wniesienie od niego zażalenia należy uznać za niedopuszczalne. W postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ustawodawca przewidział taką możliwość jedynie odnośnie do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219 k.p.a.), tymczasem zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks wyraźnie o tym
stanowi. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by zaświadczenie o treści nie satysfakcjonującej zainteresowanego można było traktować jako równoznaczne z wydaniem postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie.
Należy wskazać, że zaświadczenie jest szczególną (kwalifikowaną) formą informacji, gdyż jest wydawane w trybie przepisów działu VII k.p.a. lub przepisów szczególnych i zawsze z zachowaniem formy pisemnej. Ponadto zaświadczenie dotyczy istniejącego już stanu prawnego lub faktycznego. Wydane zaświadczenie, będąc aktem organu administracji publicznej skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata, ma odmienne cechy niż decyzja administracyjna. Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza sądową kontrolę indywidualnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia, jeżeli "dotyczą one uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest aby organ wydając akt lub podejmując czynność przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego. Zaświadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie. Istnienie ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Bezpośredni związek może polegać bądź na tym, że akt lub czynność wyznacza sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, bądź na tym, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W przypadku zaświadczenia taki związek nie zachodzi, gdyż - służąc jako dowód (źródło dowodowe) w innym postępowaniu - może ono mieć jedynie pośredni wpływ na realizację pewnych uprawnień czy obowiązków jego adresata.
Rozpatrując kwestię dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zaświadczenie należy również mieć na uwadze nie tylko zakres kognicji sądu wyznaczony art. 3 p.p.s.a., lecz także zakres jego uprawnień orzeczniczych, będący konsekwencją przyjętego modelu sądu administracyjnego jako sądu w zasadzie kasacyjnego. Celem kontroli działalności administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest pozbawienie mocy prawnej lub usunięcie skutków prawnych wadliwych przez swą niezgodność z prawem aktów i innych czynności. Oznacza to, że jakkolwiek związek wydanego aktu lub podjętej czynności ze sferą czyichś praw lub obowiązków nie musi polegać już jedynie na ich "przyznaniu, stwierdzeniu lub uznaniu", to jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu jest wciąż skuteczność prawna (wiążący charakter) aktu lub czynności. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, które nie wywołują skutków prawnych, byłoby zatem sprzeczne z istotą kontroli sprawowanej przez taki sąd. Art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zaświadczenie tymczasem jako szczególny rodzaj informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium "prawdziwe-fałszywe", a nie według kryterium "legalne-nielegalne", ze swej natury nie może zostać cofnięte ani uchylone. Nie można też stwierdzić bezskuteczności zaświadczenia, gdyż w przypadku czynności nie wywołującej bezpośrednich skutków prawnych wydawanie tego rodzaju orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata.
Jednak niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przy pomocy administracyjnych i sądowych środków prawnych nie wyklucza możliwości żądania wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie - nie będąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach - nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych, a zatem nie może korzystać z powagi rzeczy osądzonej. Z tego względu uchylanie w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzanie nieważności wadliwego zaświadczenia jest również niedopuszczalne.
Z przedstawionego wywodu jednoznacznie wynika niezasadność skargi kasacyjnej, a Sąd Wojewódzki Administracyjny uznając skargę wniesioną przez J. N. za niedopuszczalną, dokonał prawidłowej jej oceny prawnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.