II OSK 2338/22

II OSK 2338/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Kr 455/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 455/22 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lutego 2022 r. nr WI-I.7840.29.37.2021.AN w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Nowosądeckiego z dnia 8 października 2021 r. znak BUD.6740.354.2021, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. R. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., II SA/Kr 455/22, oddalił skargę A. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 2 lutego 2022 r., odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca A. R. dokonała w dniu 10 lipca 2020 r. zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu gastronomicznego na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G., gmina G. W przedmiotowym zgłoszeniu wnioskodawczyni wskazała termin rozpoczęcia robót budowlanych na dzień 1 sierpnia 2020 r.
Następnie skarżąca wystąpiła do Starosty Nowosądeckiego (dalej Starosta) z wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 37a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), to jest o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego (budynku gastronomicznego) na działce nr [...] położonej w obrębie G., gmina G., który został zrealizowany w oparciu o dokonane w dniu 10 lipca 2020 roku zgłoszenie.
Starosta, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, postanowieniem z 8 października 2021 r., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego (budynku gastronomicznego).
Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
A. R. złożyła skargę do WSA w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę.
Zdaniem Sądu, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że strona wnosząca o przywrócenie terminu jest obciążona ciężarem udowodnienia ("w sposób niebudzący wątpliwości") braku winy w uchybieniu terminu, podczas gdy przepis ten wymaga jedynie uprawdopodobnienia zaistnienia przyczyny ekskulpującej, a nie jej udowodnienia. Wbrew jednak twierdzeniom i zarzutowi skarżącej Wojewoda nie wskazał, że skarżąca jest obciążona obowiązkiem udowodnienia braku winy. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ II instancji wprost zaznaczył, że "brak winy przy dokonywaniu czynności procesowej osoba zainteresowana winna uprawdopodobnić, tj. powinna stosowną argumentacją wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu znane są tylko stronie i muszą wynikać z braku jej winy. W istocie powodem nieprzywrócenia terminu było nie tyle nieudowodnienie okoliczności mogących stanowić podstawę do przywrócenia terminu, lecz ocena przytoczonych okoliczności przez skarżącą. Wojewoda, jak i organ I instancji, ocenił w kontekście możliwości przywrócenia terminu okoliczności przytaczane przez skarżącą uznając, że nie uzasadniają one przywrócenia terminu. W skardze natomiast skarżąca przedstawia własną, inną, od oceny Wojewody, ocenę przytoczonych przez siebie okoliczności, które jej zdaniem powinny stanowić podstawę dla przywrócenia terminu. Stanowisko Wojewody (jak i Starosty) jest jednak prawidłowe. Trafnie wskazał Wojewoda, że w terminie otwartym do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia skarżącej, które ewentualnie stanowić mogłoby o zasadności przywrócenia terminu do złożenia wniosku.
W ocenie Sądu I instancji, nie zasługują również na uwzględnienie podniesione zarzuty naruszenia art. 7a § 1 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn² ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej u.COVID-19).
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 136 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przez organy obydwu instancji przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, celem wykazania braku winy w niedochowaniu terminu złożenia wniosku w trybie art. 37a ust. 1 p.b., a w szczególności przesłuchania męża skarżącej. Przesłuchanie męża skarżącej, na gruncie niniejszej sprawy, nie było potrzebne, bo nie wprowadzałoby jakichkolwiek istotnych dla sprawy okoliczności. Miało ono dotyczyć bowiem okoliczności udzielenia informacji przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego (dalej PINB) o zawieszeniu biegu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 37a p.b. Wniosek o przywrócenie terminu nie dotyczył jednak kwestii biegu lub zawieszenia biegu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 37a p.b., lecz dotyczył okoliczności, które uniemożliwiły skarżącej złożenie wniosku w terminie. Ponadto podstawę sformułowanego przez skarżącą wniosku, stanowią powoływane problemy zdrowotne, które uniemożliwiły jej dokonanie czynności w terminie.
Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. Zgodnie z jego treścią jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ administracji wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast formułowanie i przyjmowanie przez organ okoliczności faktycznych, które są korzystne dla strony w sytuacji, gdy zebrany w sprawie przez organy materiał pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy przeciwnych, niekorzystnych dla strony, okoliczności faktycznych. Taka sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Nie można w niej mówić o dwóch sprzecznych, ale równie prawdopodobnych możliwych wersjach stanu faktycznego, dlatego też podniesiony zarzut nie jest trafny.
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, wskutek uznania przez organy I i II instancji, że kilkudniowe uchybienie terminu do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego, wzniesionego na podstawie uprzednio dokonanego, zgłoszenia, jest istotniejsze, niż dramatyczne dla rodziny skarżącej skutki, jakie wywoła konieczność rozbiórki przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego, w którym skarżąca prowadzi punkt gastronomiczny, w który to obiekt zainwestowała wszystkie posiadane wraz z mężem oszczędności i który jest jedynym źródłem utrzymania rodziny skarżącej. Postawiony zarzut nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika ze wskazanej normy ochronie podlega jedynie kwalifikowany, słuszny interes jednostki, a zatem taki interes, który nie jest sprzeczny ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia skarżącej przez organy I i II instancji niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, pozwalających jej na zrozumienie ewentualnych braków w złożonym przez skarżącą wniosku na etapie postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie ostatni sformułowany przez skarżącą zarzut – podniesiony z ostrożności procesowej – że regulacja art. 15zzzzzn² u.COVID-19 nie zawiera odesłania do art. 58 § 1 k.p.a., zaś przepisy k.p.a. nie regulują w ogóle zasad przywracania terminów materialnoprawnych. Zdaniem skarżącej nie ma zatem dostatecznych podstaw prawnych do uznania, że przywrócenie terminu materialnoprawnego, o którym mowa w art. 37a ust. 1 p.b., wymaga uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w jego uchybieniu. Trafne jest stanowisko Wojewody, że art. 15zzzzzn² u.COVID-19 nie zastępuje, ale uzupełnia art. 58 k.p.a. i o ile obie regulacje dotyczą terminów o charakterze procesowym, o tyle art. 15zzzzzn² odnosi się również do terminów o charakterze materialnoprawnym, z tym że w ust. 1 zawiera zamknięty katalog terminów, w stosunku do których może być zastosowany. Nie oznacza to jednak, że ogólna regulacja odnosząca się do przywrócenia uchybionego terminu, wynikająca z art. 58 k.p.a., doznaje istotnych modyfikacji za sprawą przepisów u.COVID-19. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej do nowego trybu przywracania terminu także należy stosować art. 58 § 1 k.p.a. i strona winna uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, a zwłaszcza w kontekście powodów spowodowanych występowaniem COVID-19.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła A. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także – w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie dokonanych ustaleniach faktycznych, niemających oparcia w aktach sprawy, dotyczących treści kluczowego dokumentu, tj. złożonego przez A. R. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego z dnia 15 kwietnia 2021 r., polegających na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wyłączną podstawą sformułowanego przez A. R. wniosku o przywrócenie terminu stanowiły przyczyny zdrowotne, skutkującym m.in. nierozpoznaniem przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Krakowie drugiego zarzutu skargi z dnia 9 marca 2022 r. (dotyczącego wskazanych przyczyn ekskulpujących), podczas gdy z treści wniosku o przywrócenie terminu z dnia 15 kwietnia 2021 r. wynika jednoznacznie, że strona powoływała się w nim także na inne niż zdrowotne przyczyny ekskulpujące, tj.:
• pouczenie otrzymane od pracownika PINB przed upływem 180-dniowego terminu na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w trybie art. 37a p.b. o zawieszeniu biegu terminu na złożenie tego wniosku w czasie trwającego przez tym organem postępowania administracyjnego w przedmiocie doprowadzenia obiektu tymczasowego do zgodności ze zgłoszeniem;
• fakt, że tymczasowy obiekt budowlany w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę w trybie art. 37a p.b. (tj. 24 lutego 2021 r.) był nadal przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez PINB w przedmiocie doprowadzenia go do zgodności ze zgłoszeniem (w zakresie kształtu dachu), co uzasadniało przekonanie skarżącej, że do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania nie można dokonać rozbiórki tego obiektu, a tym samym jego posadowienie jest w pełni legalne, skutkiem czego termin na złożenie wniosku w trybie art. 37a p.b. nie ulega otwarciu do czasu jego zakończenia; co istotne, decyzja umarzająca postępowanie administracyjne "z uwagi na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem" została wydana przez PINB dopiero w 11 marca 2021 r., a więc po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę, uznanego za spóźniony;
2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a i art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 u.COVID-19, a także art. 37a ust. 1 i 2 p.b. - poprzez oddalenie skargi w wyniku nieuznania przez WSA (oraz organy I i II instancji) za przyczyny ekskulpujące skarżącą lub przynajmniej potencjalnie ekskulpujące (tj. ekskulpujące pod warunkiem potwierdzenia określonych faktów w toku postępowania dowodowego), a tym samym uznanie przez Sąd za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy:
• przywołanego przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego z dnia 15 kwietnia 2021 r. faktu pouczenia skarżącej i jej męża przez pracownika PINB o zawieszeniu biegu terminu na złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w czasie trwającego przez tym organem postępowania administracyjnego w przedmiocie doprowadzenia obiektu tymczasowego do zgodności ze zgłoszeniem;
• przywołanego przez skarżącą we wniosku faktu, że tymczasowy obiekt budowlany w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę w trybie art. 37a p.b. (tj. dnia 24 lutego 2021 r.) był nadal przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez PINB w przedmiocie doprowadzenia do zgodności ze zgłoszeniem (w zakresie kształtu dachu), co uzasadniało przekonanie skarżącej, że do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania nie może dokonać rozbiórki tego obiektu, a jednocześnie, że - zgodnie z uzyskaną przez skarżącą informacją od pracownika PINB - w czasie trwania tego postępowania termin do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, wzniesionego uprzednio na podstawie zgłoszenia, ulega zawieszeniu; co istotne, decyzja umarzająca postępowanie administracyjne "z uwagi na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z dokonanym zgłoszeniem" została wydana przez PINB dopiero w dniu 11 marca 2021 r., a więc po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę, uznanego za spóźniony;
3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., a także art. 58 § 1 k.p.a., art. 15zzzzzn2 u.COVID
19 i art. 37a ust. 1 i 2 p.b. - poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania przez WSA, że nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie, zaniechanie przez organy obydwu instancji przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, w szczególności przesłuchania w charakterze świadka męża skarżącej – J. R., zmierzających m.in. do wykazania "okoliczności udzielenia informacji przez pracownika PINB o zawieszeniu biegu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 37a Pr.Bud.", skutkiem czego w postępowaniu administracyjnym strona została pozbawiona możliwości uprawdopodobnienia ekskulpującej ją przyczyny złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego po upływie 180-dniowego terminu, wyznaczonego przez art. 37a p.b.;
4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 79a § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania przez WSA, że nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie zaniechanie zarówno przez organ I, jak II instancji, poinformowania A. R. (która nie była reprezentowana przez pełnomocnika na etapie postępowania administracyjnego) przed wydaniem postanowień rozstrzygających w przedmiocie przywrócenia terminu, że wskazane przez nią okoliczności i dowody na dzień udzielenia informacji zdaniem tych organów nie spełniają przesłanek pozwalających na przywrócenie terminu, w tym niepoinformowanie A. R., że przedłożone przez nią na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego zaświadczenie psychoterapeuty jest uznane przez organ za niewiarygodne lub niedostateczne, a organ ten za wiarygodne uznaje jedynie zaświadczenia wydane przez lekarza medycyny, co umożliwiałoby A. R. adekwatną reakcję;
5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a oraz art. 58 § 1 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 u.COVID-19 - poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania przez WSA, że w okresie pandemii COVID-19 uzasadniona obawa przed transmisją koronawirusa na noworodka, którego skarżąca niedawno urodziła, a także towarzyszący temu stan depresji poporodowej, w jakiej znajdowała się skarżąca, nie mogą być uznane łącznie za uzasadnioną podstawę do przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w trybie art. 37a p.b., zwłaszcza w sytuacji nieznacznego (kilkudniowego) uchybienia tego terminu;
6) art. 106 § 3 w zw. art. 122 oraz 119 pkt 3 p.p.s.a. - poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie przez WSA uzupełniającego dowodu z dokumentów [tj.: (i) zaświadczenia lekarskiego z dnia 18 lutego 2022 r., wydanego przez specjalistę z zakresu położnictwa i ginekologii - na okoliczność występowania u skarżącej objawów depresji poporodowej w okresie połogu oraz wydania skierowania do psychologa (zaświadczenie psychologa o pozostawaniu w leczeniu depresji poporodowej m.in. w okresie stycznia-lutego "20221" r. zostało przedłożone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego); (ii) zaświadczenia lekarskiego z dnia 24 lutego 2022 r. wydanego przez specjalistę z zakresu psychiatrii - na okoliczność rozpoznania u skarżącej zaburzeń lękowo-depresyjnych, występujących w okresie poporodowym, tj. po 18 września 2020 r., oraz istotnego wpływu wskazanych zaburzeń na codzienne funkcjonowanie oraz sprawność poznawczą skarżącej], złożonego w skardze, a także nieprzeprowadzenie tych dowodów, pomimo ich istotnego znaczenia dla sprawy, a także poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, co stanowi okoliczność uzasadniającą wyznaczenie rozprawy, a tym samym okoliczność wykluczającą możliwość rozpoznania sprawy przez Sąd w trybie uproszczonym [vide: B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 119.];
7) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 58 § 1 k.p.a., a także art. 15zzzzzn² u.COVID-19 i art. 37a ust. 1 i 2 p.b. - poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania przez WSA, że przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu (tu: czynności materialnoprawnej do złożenia wniosku w trybie art. 37a p.b.) organy administracji publicznej nie były uprawnione ani zobowiązane do rozważania skutków, jakie dla skarżącej wywoła odmowa przywrócenia terminu, a tym samym, że niedokonanie takiej analizy przez organy I i II instancji w niniejszej sprawie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy kilkudniowe uchybienie terminu do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego, wzniesionego na podstawie uprzednio dokonanego zgłoszenia, będzie rodziło dla skarżącej i jej rodziny poważne skutki, związane z koniecznością rozbiórki obiektu, w który zainwestowała wszystkie posiadane wraz z mężem oszczędności i który jest jedynym źródłem utrzymania rodziny skarżącej (vide: pismo skarżącej z dnia 25.02.2022 r. załączone do skargi), a okoliczności tego uchybienia nie pozwalają przypisać skarżącej zawinienia związanego z tym faktem;
8) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a i art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn² u.COVID-19 - poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania przez WSA, że organy obydwu instancji nie rozstrzygnęły wątpliwości co do stanu faktycznego, dotyczącego stanu zdrowia skarżącej, w sposób niekorzystny dla niej, przyjmując (i pomijając przy tym zgłoszone przez skarżącą wnioski dowodowe), że przedstawione przez skarżącą okoliczności faktyczne dotyczące jej stanu zdrowia nie wykazywały przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia;
9) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania przez WSA, że nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie, przyjęcie przez Wojewodę, że "w terminie otwartym do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia Skarżącej, które mogłoby stanowić o zasadności przywrócenia terminu do złożenia wniosku", podczas gdy okoliczność uzasadniająca przywrócenie terminu nie musi istnieć w całym okresie biegu terminu materialnoprawnego, wynoszącego w realiach niniejszej sprawy aż 180 dni [analogicznie w odniesieniu do krótkich terminów procesowych: wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r., II OSK 472/07; P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 58.], a w przedmiotowym stanie faktycznym, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak również postępowania przed WSA, skarżąca przedłożyła dokumenty wskazujące na poważne problemy zdrowotne (przejawiające się zaburzeniami depresyjno-lękowymi, wpływającymi na codzienne funkcjonowanie oraz sprawność poznawczą) m.in. w okresie stycznia i lutego 2021 r.;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 u.COVID-19 i art. 37a ust. 1 i p.b. - poprzez ich wadliwą wykładnię, wedle której organy administracji publicznej, orzekające w przedmiocie przywrócenia terminu (zwłaszcza o charakterze materialnoprawnym) nie są zobowiązane do oceny skutków, jakie powstaną dla strony, jeśli termin nie zostanie przywrócony, w sytuacji, gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie prawniczym prezentowano dotąd odmienną wykładnią [wyrok NSA w Gdańsku z 18 października 1995 r., SA/Gd 2865/94, wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2018 r., II SA/Bd 1311/17 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134; P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 58];
2) art. 58 § 1 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 u.COVID-19 - poprzez ich wadliwą wykładnię, wedle której w okresie pandemii COVID-19 uzasadniona obawa przed transmisją koronawirusa na noworodka przez matkę pozostającą w stanie depresji poporodowej, nie mogą być uznane za uzasadnioną podstawę do przywrócenia terminu;
3) art. 58 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 u.COVID-19 - poprzez ich wadliwą wykładnię, wedle której pouczenie strony przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie doprowadzenia obiektu tymczasowego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, o zawieszeniu biegu terminu materialnoprawnego do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę dla tego obiektu tymczasowego w trybie art. 37a p.b., nie jest przyczyną ekskulpującą stronę, która stosuje się do tego pouczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
W niniejszej sprawie organy administracyjne nie dokonały prawidłowej oceny uprawdopodobnienia przez skarżącą kasacyjnie braku jej winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a Sąd I instancji – nie dostrzegając tych wadliwości – rozstrzygnięcia organów niesłusznie zaakceptował.
Zauważyć wypada, że skarżąca kasacyjnie uzasadniając swoje stanowisko o braku winy w uchybieniu terminu wskazywała na błędne pouczenie dokonane przez pracownika PINB, wskutek którego była przekonana, że składając przedmiotowy wniosek dochowała terminu do jego złożenia, a także powoływała się na swój stan zdrowia i szczególną sytuację rodzinną oraz na wyjątkową sytuację mającą wówczas miejsce, to jest na okres pandemii i związane z tym obawy i ograniczenia. I tak, we wniosku o przywrócenie terminu powoływała się na problemy zdrowotne, jakimi była "dotknięta w okresie między połową stycznia a połową lutego" oraz na informacje uzyskane od pracownika PINB, które spowodowały, że była przekonana, iż przewidziany w art. 37a p.b. uległ zawieszeniu. Uzupełniając złożony wniosek skarżąca kasacyjnie podała, że w okresie obejmującym styczeń i luty 2021 r. znajdowała się "w stanie ciężkiej depresji poporodowej", która uniemożliwiała jej normalne funkcjonowanie, w tym podjęcie działań niezbędnych do wcześniejszego złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Oświadczyła ponadto, że "w tamtym okresie" podjęła "decyzję o autoizolacji z powodu obaw o zakażenie koronawirusem". Zaznaczyła przy tym, że w czasie pandemii pozyskiwanie jakichkolwiek dokumentów i odbywanie spotkań np. w biurze architektonicznym było "wysoce utrudnione, co także generowało pewne opóźnienia". W celu uprawdopodobnienia swoich twierdzeń zarówno co do informacji uzyskanych od pracownika PINB, jak i co do jej stanu zdrowia oraz poddania się autoizolacji, wniosła o przeprowadzenie dowodu z jej zeznań i przesłuchania jej męża.
Organy tych dowodów nie przeprowadziły, a WSA nie zakwestionował braku ich przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego.
Jak wskazywano w orzecznictwie NSA, okoliczności takie, jak udzielenie przez pracownika organu informacji, w wyniku której strona nabiera błędnego przekonania co do terminu dokonania czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., I OSK 401/18, LEX nr 2734838), stan zdrowia strony oraz kryzysowa sytuacja, która mogła spowodować u strony przejściową nieporadność i zagubienie w sytuacji procesowej (wyrok NSA z 10 maja 2024 r., I OSK 798/23, LEX nr 3739243), mogą uzasadniać brak winy strony w uchybieniu terminu.
Należy też mieć na uwadze, że strona nie ma obowiązku wykonania czynności na więcej niż jeden dzień przed upływem ustawowego terminu w celu zabezpieczenia się przed wystąpieniem potencjalnych, niemożliwych do przewidzenia późniejszych okoliczności (w tym choroby), które mogłyby uniemożliwić jej dokonanie tej czynności w terminie. Strona ma prawo wnieść środek odwoławczy w ostatnim dniu ustawowego terminu. Nie może przy tym przewidywać, że w ostatnim dniu tego terminu wystąpi sytuacja uniemożliwiająca jej złożenie odwołania od decyzji (wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1224/15, LEX nr 2261556), czy – jak w niniejszej sprawie – wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.
Przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie dowodów mogło mieć znaczenie dla ustalenia przyczyn uchybienia przez nią terminu. Brak ich przeprowadzenia uniemożliwia dokonanie należytej oceny argumentacji skarżącej kasacyjnie. Ponadto zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne nie rozważyły należycie, czy stan zdrowia skarżącej, cierpiącej na depresję poporodową oraz specyficzna sytuacja wywołana pandemią COVID-19 i związane z nią obawy skarżącej kasacyjnie przed transmisją koronawirusa na jej nowonarodzone dziecko, mogły być dla niej przeszkodą nie do przezwyciężenia w normalnym funkcjonowaniu. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, nieuprawnione jest działanie organu, który rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu nie dysponując informacjami, od których zależy ocena winy wnioskodawcy w uchybieniu terminu (wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., I OSK 1522/21, LEX nr 3340732). W rozpoznawanej sprawie organ dokonał oceny winy strony w uchybieniu terminu nie sprawdzając trafności argumentacji mającej uprawdopodobnić brak tej winy. W tych okolicznościach usprawiedliwione podstawy mają zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a i art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 u.COVID-19, a także art. 37a ust. 1 i 2 p.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 58 § 1 k.p.a., art. 15zzzzzn2 u.COVID
19 i art. 37a ust. 1 i 2 p.b.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a oraz art. 58 § 1 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 u.COVID-19; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a i art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn² u.COVID-19; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.; a także art. 58 § 1 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 u.COVID-19 oraz art. 58 § 1 w zw. z art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 15zzzzzn2 u.COVID-19.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić jaka była treść pouczenia udzielonego skarżącej kasacyjnie przez pracownika PINB i czy w jego wyniku strona mogła być przekonana, że składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie narusza terminu do jego złożenia. Niezbędne jest też rozważenie, czy stan zdrowia skarżącej kasacyjnie oraz sytuacja wywołana pandemią COVID-19 i związane z nią obawy strony przed transmisją koronawirusa na jej nowonarodzone dziecko mogły mieć wpływ na podejmowane przez nią czynności. Należy mieć przy tym na uwadze, że w czasie pandemii zachodziły bardzo istotne ograniczenia w zakresie możliwości leczenia schorzeń niezwiązanych z koronawirusem, w wyniku czego brak dokumentacji lekarskiej wskazującej jednoznacznie na niemożność prawidłowego podejmowania przez skarżącą kasacyjnie czynności w czasie gdy cierpiała na depresją poporodową nie może przesądzać, że stan jej zdrowia pozwalał na normalne funkcjonowanie. Nie można też pominąć, że zachodzące w czasie pandemii ograniczenia stanowiły często niemożliwą do usunięcia także dla osób w pełni zdrowych przeszkodę do terminowego i w normalnych warunkach prawidłowego podejmowania działań.
Podkreślić należy, że przy ocenie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu mającego miejsce w czasie pandemii nie można stosować takich samych kryteriów jak przy uchybieniu terminu w normalnym czasie.
Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.