II OSK 2337/23

II OSK 2337/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 714/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-07-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 1 pkt 4, art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 714/23 w sprawie ze skargi W. W. i J. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od W. W. i J. W. solidarnie na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 730,00 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 lipca 2023 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 714/23, po rozpoznaniu skargi W. W., J. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Śląskiego solidarnie za rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.bud.), po rozpatrzeniu wniosku J. W. i W. W. (dalej: skarżący) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pensjonatu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr [...], Gmina S., obręb [...] S..
W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że przeprowadzona analiza zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., obejmującego swym zasięgiem tereny położone w granicach administracyjnych miasta; Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2006 r., Nr 66, poz. 1772 ze zm. – m.p.z.p.) wykazała, że działka objęta wnioskiem, położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, z dopuszczeniem funkcji UP - pensjonaty, domy wypoczynkowe i in. Zgodnie z zapisami § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., określającego ogólne zasady zagospodarowania terenów i standardy zabudowy, szerokość elewacji frontowej nowych budynków, winna odpowiadać szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji, położonych na sąsiednich działkach, w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5m lub braku zabudowy, należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18m. Tymczasem w przypadku niniejszej sprawy szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wynosi 34,90 m. Sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi o szerokości elewacji frontowej ok. 7,81 m; 11,67 m; 13,65 m. W związku z powyższym brak jest w sąsiedztwie projektowanej inwestycji budynków o analogicznej funkcji. W takim przypadku należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący. Zarzucono naruszenie § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), art. 35 ust. 5 pkt 1 p.bud. oraz art. 7 i 77 §1 k.p.a., poprzez m. in. błędną wykładnię oraz wadliwe uznanie, że sąsiednie działki zabudowane są jedynie budynkami mieszkalnymi o szerokości frontowej mniejszej niż 18 m, podczas gdy w rzeczywistości niektóre z budynków położonych na działkach sąsiednich posiadają szerokość elewacji frontowej większą niż 18 m, a nadto poprzez nieustalenie, że niektóre z tych budynków są wykorzystywane przez właścicieli działek również jako pensjonaty, co oznacza, iż funkcja mieszkalna nie jest ich jedyną funkcją.
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], działając na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że z dostępnych źródeł: tj. geoportalu oraz Google Maps wynika, iż wskazane przez pełnomocnika działki znajdują się w odległości odpowiednio 96,6 m i 126 m od działki inwestorów. Trudno zatem uznać je za działki sąsiednie. Nie pozostają więc w zasięgu wpływów ani też w związku gospodarczym z działką inwestycyjną. Na jednej z działek istnieją dwa zlokalizowane obok siebie budynki, jeden z nich to budynek mieszkalny jednorodzinny, a drugi to niższy budynek usługowy. Nie jest to jeden budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 26 m. Wykładnia m.p.z.p. prezentowana w odwołaniu nie jest prawidłowa. Argumenty stron nie mogły zatem zostać podzielone.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono m.in. naruszenie § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej", § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sytuacji braku w sąsiedztwie projektowanej inwestycji budynków o analogicznej funkcji do budynku będącego przedmiotem przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego, tj. budynków o funkcji UP - pensjonaty, domy wypoczynkowe, przyjmuje się szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m, podczas gdy szerokość takiej elewacji winna być przyjęta przez inwestora w projekcie budowlanym jedynie w sytuacji, gdyby szerokość elewacji budynków położonych na działkach sąsiednich była mniejsza niż 5m lub gdyby brak było na tych działkach zabudowy w ogóle, a nie tylko zabudowy o analogicznej funkcji;
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Powołał treść art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując na obowiązek organów administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego oceny. Sąd wskazał, że w świetle art. 35 ust. 5 pkt 1 p.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, m. in. w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 (nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości). Skarżący byli wzywani do usunięcia nieprawidłowości, poprzez dostosowanie projektu do zapisów m.p.z.p. Zdaniem organów wad jednak nie usunięto. Organy ustaliły, że działka objęta wnioskiem położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [....] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, z dopuszczeniem funkcji UP – pensjonaty, domy wypoczynkowe i in. (§ 9 m.p.z.p.). Zgodnie z zapisami § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., zamieszczonym w Rozdziale pt. "Ogólne zasady zagospodarowania terenów i standardy zabudowy", wskazano, że "(...) szerokość elewacji frontowej nowych budynków, winna odpowiadać szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji położonych na sąsiednich działkach, w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5m lub braku zabudowy, należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18m". Wojewoda, oceniając powyższą regulację, stwierdził, że skarżący ma rację, że zapisy § 7 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego nie są precyzyjne i mając na względzie jedynie te wskazane powyżej aspekty, interpretację ww. zapisu przedstawioną przez skarżących można by uznać za prawidłową, jednak, w ocenie Wojewody Ś., wykładni tej nie można dokonywać w oderwaniu od ustaleń sformułowanych w następnym punkcie tego przepisu tj. pkt 7 (...)". Zdaniem Sądu punkt 7 tego zapisu m.p.z.p. dotyczy jednak zupełnie innych funkcji – przeznaczenia USS, USK i UL, co zresztą organ zauważa. Stąd trudno mówić, że tak różne zapisy miałyby być podstawą rekonstrukcji normy relewantnej dla niniejszej sprawy. Dotyczą bowiem odmiennych stanów faktycznych i kreują różne stany prawne. Skoro zatem § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nawet zdaniem Wojewody nie jest precyzyjny, to po stronie organów powinny powstać wątpliwości, co do spełnienia przesłanki w postaci należytej określoności regulacji prawnej, ingerującej w sferę własnościową. Sąd wskazał, że to Wojewoda jest organem nadzorczym w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zobowiązanym m. in. do nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin. Wynika to także z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Ma kompetencję albo do stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.), albo – po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. – do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 93 u.s.g.). W ocenie Sądu, organ odwoławczy, będący jednocześnie organem nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin, zadowolił się jedynie uznaniem nieprecyzyjności zapisów planu miejscowego, a dla rozwiązania wątpliwości posłużył się wykładnią § 7 ust. 2 pkt 7 m.p.z.p., który to zapis dotyczy innych stanów faktycznych i obejmuje obszary od odmiennym przeznaczeniu. Jednocześnie skutkami zauważonej wady prawnej m.p.z.p. i jego nieprecyzyjności obciążył strony, starające się o uzyskanie pozwolenia na budowę, a więc realizujące swoje konstytucyjne prawa właścicielskie.
Dalej Sąd szeroko wypowiedział się na temat zasady wolności budowlanej podkreślając jej aspekt cywilnoprawny i publicznoprawny. Wskazał, że wszystkie przepisy ograniczające wolności i prawa jednostki muszą być dostatecznie dookreślone, aby nie naruszały art. 2 Konstytucji RP. To samo powinno dotyczyć zapisów aktów prawa miejscowego, skoro są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd stwierdził, że w sprawie znaczenie ma, czy na terenie planistycznym [...] funkcjonują obiekty o gabarytach porównywalnych do projektowanego obiektu skarżących, nawet jeśli nie są posadowione w bezpośrednim jego sąsiedztwie. W ramach danej jednostki planistycznej nie powinno się bowiem traktować właścicieli w sposób skrajnie różny, dyskryminujący, skoro ich nieruchomości zostały w akcie prawa miejscowego w taki sam sposób zakwalifikowane. Kwestii tych sąd nie może tu oceniać, gdyż nie może samodzielnie czynić ustaleń za organy, a nie był to przedmiot postępowania administracyjnego. Dodatkowo, w świetle art. 7a §1 k.p.a. "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia uprawnienia zabudowy nieruchomości, poprzez uznanie, że gabaryty planowanej inwestycji przekraczają normy określone w m.p.z.p., a więc ograniczono uprawnienia właścicielskie. Stąd należało mieć ten przepis na uwadze i rozważyć zaistnienie opisanych tam przesłanek. Wielość stron postępowania nie oznacza istnienia ich spornych interesów. Jedynie ustalenie, że interesy te w czasie wydawania decyzji pozostają w konflikcie, powoduje wyłączenie możliwości zastosowania ww. regulacji. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, będący jednocześnie organem nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin, nie wziął pod uwagę powyżej sygnalizowanych kwestii i nie rozpoznał sprawy należycie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Gdyby nie udało się usunąć ww. problemów w ramach wykładni i gdyby zaszła konieczność zaskarżenia zapisów m.p.z.p. do sądu administracyjnego, organy mogą rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, że treści rozstrzygnięcia nie przesądza, ponieważ nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Ś. zarzucając naruszenie:
a. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przez jego pominięcie przez Sąd przy ocenie zaskarżonej decyzji oraz uznanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą powołać się na szeroko rozumianą cywilistyczną zasadę wolności budowlanej;
b. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia:
- art.145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zarówno organ I jak i II instancji naruszyli przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w postępowaniu administracyjnym powinna zostać zastosowana zasada z art.7a k.p.a.;
- art.145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zostały naruszone przepisy art.7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.;
- art.141 § 4 p.p.s.a. zdanie drugie ze względu na zawarcie w uzasadnieniu niemożliwych do wykonania – bez naruszenia przepisów proceduralnych - wskazań co do dalszego postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, co do istoty na zasadzie art.188 p.p.s.a. przez oddalenie skargi ewentualnie na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą przesądzać o wadliwości lub nieczytelności danego przepisu planu miejscowego. Działają bowiem wyłącznie w oparciu o przepisy p.bud. i to na podstawie tej ustawy wyznaczana jest ich właściwość rzeczowa - dlatego niewłaściwym jest powoływanie się przez Sąd na ustawę o samorządzie gminnym. Wojewoda w swojej decyzji dokonał szczegółowej analizy projektowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymagań planu miejscowego, m.in. w zakresie spełnienia wymagań dotyczących szerokości elewacji frontowej. Sąd ustaleń tych nie podważył. Powyższe oznacza, że wbrew temu co napisano w wyroku organy poczyniły ustalenia faktyczne, zaś Sąd ich nie zweryfikował. Organy zbadały istniejącą w sąsiedztwie zabudowę, zostało wskazane, że obiekty podobne pod względem gabarytów do projektowanej inwestycji (zwłaszcza szerokości elewacji frontowej) nie znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Sąd nie wskazał na czym polegało jego zdaniem uchybienie przepisom postępowania. Przepisy proceduralne zostały przez Sąd wyłącznie przywołane we wstępnej części uzasadnienia wyroku i ich potencjalne naruszenie nie zostało powiązane z działaniem organu. Natomiast zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.) znajduje zastosowanie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia.
Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że zaskarżenie przepisów planu miejscowego do sądu administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego, co oznacza, że nie jest możliwe zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o tę przesłankę. Nawet gdyby przyjąć, że w niniejszym przypadku istnieje zagadnienie wstępne, to zalecenia zawarte w wyroku prowadzą z jednej strony do naruszenia zasady wyrażonej w art. 19 k.p.a., bowiem Wojewoda Ś. będzie działać zarówno jako organ nadzoru jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej, a z drugiej strony art. 6 k.p.a., ponieważ organ przekroczy swoje kompetencje. Powyższe oznacza, że uzasadnienie wyroku jest wadliwe, tj. zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący W. W. i J. W. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazano m.in., że z uzasadnienia wyroku absolutnie nie wynika jakoby uprawnienia nadzorcze, jakie posiada Wojewoda jako organ nadzorczy nad działalnością gmin powinny zostać wykorzystane przez niego w niniejszym postępowaniu. Sąd wskazuje jedynie na działania możliwe do podjęcia przez Wojewodę w granicach prawa, prowadzące do wyeliminowania wątpliwości co do treści norm planu miejscowego. Skarżący wskazali, że zbadanie zgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego wymaga od uprawnionego organu stosowania prawa, a przede wszystkim dokonania jego wykładni celem odkodowania jednoznacznego znaczenia norm zawartych w jego treści. Postanowienia § 7 ust. 2 pkt 6 planu można wykładać dwojako: po pierwsze, znaczenie tego przepisu może być odkodowane samodzielnie, mając na uwadze wyłącznie tę konkretną jednostkę redakcyjną, może on być też wykładany w sposób, jaki został przyjęty przez organy, tj. w powiązaniu z postanowieniem § 7 ust. 2 pkt 7 planu. Przesłanka determinująca zastosowanie dyrektywy "przyjaznej interpretacji przepisów" została więc zdaniem skarżących spełniona. Organ mający świadomość istnienia wątpliwości co do treści planu, w procedurze zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę, powinien zminimalizować ryzyko pokrzywdzenia wnioskodawcy poprzez zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. objawia się natomiast w tym, że pomimo posiadania przez organy wiedzy w zakresie posadowienia w jednostce planistycznej [...] obiektów o gabarytach porównywalnych do projektowanego obiektu skarżących, Wojewoda uznał, że kwestia ta nie ma wpływu na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z projektem, nie podjął też wystarczającej inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Główną wskazówką, co do sposobu załatwienia sprawy, jest w niniejszym stanie faktycznym zalecenie do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego mogła ona być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
W rozpoznawanej sprawie organy architektoniczno-budowlane odmówiły skarżącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pensjonatu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr [...] położonej w S.. Przyczyną wydania takiej decyzji była stwierdzona przez organ niezgodność planowanej inwestycji w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku z zapisami obowiązującego miejscowego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.). Działka objęta wnioskiem inwestorów, położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, z dopuszczeniem funkcji UP - pensjonaty, domy wypoczynkowe i in. Zgodnie z zapisami § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., określającego ogólne zasady zagospodarowania terenów i standardy zabudowy, szerokość elewacji frontowej nowych budynków, winna odpowiadać szerokości elewacji frontowych budynków analogicznych funkcji, położonych na sąsiednich działkach, w przypadku szerokości budynków sąsiednich poniżej 5m lub braku zabudowy, należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18m. Tymczasem w projektowanym budynku pensjonatu szerokość elewacji frontowej wynosi 34,90 m. Sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi o szerokości elewacji frontowej ok. 7,81 m; 11,67 m; 13,65 m.
W związku z powyższym brak jest w sąsiedztwie projektowanej inwestycji budynków o analogicznej funkcji. W takim przypadku w ocenie organu należy przyjąć szerokość elewacji frontowej nie większą niż 18 m.
Skarżący jak wynika z podniesionych w skardze do Sądu I instancji zarzutów nie zgadzają się z taką interpretacją treści § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. dokonaną przez orzekające w sprawie organy. Ich zdaniem szerokość elewacji frontowej -18 m., mogłaby być przyjęta przez inwestora w projekcie budowlanym jedynie w sytuacji, gdyby szerokość elewacji budynków położonych na działkach sąsiednich była mniejsza niż 5 m lub gdyby brak było na tych działkach zabudowy w ogóle, a nie tylko zabudowy o analogicznej funkcji.
Powyższy spór dotyczący wykładni treści § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. świadczy o tym, że kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy projektowana szerokość elewacji frontowej budynku pensjonatu tj. 34,90 m. jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust.1 pkt 1 a p.bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
W tych okolicznościach sprawy, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie kontroli prawidłowości stanowiska organów orzekających w sprawie, co do wykładni treści § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. i oceny, czy trafnie organy odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgodności projektu architektoniczno- budowlanego z wymogami obowiązującego m.p.z.p. Obowiązkiem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie wykładni przepisu prawa materialnego t.j. § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p.
Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nie jest precyzyjny, co powinno wywołać po stronie organów wątpliwości, co do spełnienia przesłanki w postaci należytej określoności regulacji prawnej (z uwagi na treść art. 2 Konstytucji RP), ingerującej w sferę własnościową. Sąd podkreślił, że to Wojewoda jest organem nadzorczym w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.), zobowiązanym m. in. do nadzoru nad działalnością uchwałodawczą gmin. Sąd wskazywał, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przeprowadził wywód na temat konieczności precyzyjnego sformułowania przepisów ingerujących w prawa i wolności. Podkreślał, że niejasność prawa jest wyrazem niedostatecznej troski prawodawcy o podmiotowe traktowanie jego adresatów, co odbiera im poczucie bezpieczeństwa prawnego i skutkuje utratą zaufania do państwa. Stąd zwłaszcza wszystkie przepisy ograniczające wolności i prawa jednostki muszą być dostatecznie dookreślone, aby nie naruszały art. 2 Konstytucji RP. To samo powinno dotyczyć zapisów aktów prawa miejscowego, skoro są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Uchylając ostatecznie zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził : "gdyby nie udało się usunąć ww. problemów w ramach wykładni i gdyby zaszła konieczność zaskarżenia zapisów m.p.z.p. do sądu administracyjnego, można rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie".
Należy oczywiście zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że przepisy prawa powinny być formułowane w sposób jasny, zwłaszcza wszystkie przepisy ograniczające wolności i prawa jednostki. Jednak obowiązkiem Sądu przy zaistniałym sporze, co do rozumienia treści mającego w sprawie zastosowania przepisu prawa materialnego tj. § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. było dokonanie jego wykładni, a nie prowadzenie zbytecznej dywagacji na temat zasad techniki prawotwórczej. Sąd nie zauważył przy tym, że treść m.p.z.p. wyjaśnia, co należy rozumieć przez działkę sąsiednią na terenie nim objętym. Stanowi o tym § 7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., z którego wynika, że sąsiednie działki, to działki przyległe do działki, na której realizowany jest budynek "w ramach budowy" lub działki położone po drugiej stronie ulicy. Wadliwym wobec tego jest zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania, że przy dokonywaniu wykładni § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. znaczenie ma ustalenie, czy na terenie planistycznym [...] funkcjonują obiekty o gabarytach porównywalnych do projektowanego obiektu skarżących, nawet jeśli nie są posadowione w bezpośrednio jego sąsiedztwie. Po pierwsze dlatego, że plan wyjaśnia jaką działkę należy uważać za sąsiednią i określa dopuszczalną szerokość elewacji frontowej na podanych terenach, a po drugie niniejsza sprawa dotyczy kontroli decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę a nie ustalenia warunków zabudowy, gdzie analizuje się teren wyznaczony celem określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych,
Wskazać też trzeba, że efekty przeprowadzonej przez organy wykładni postanowień planu ( o ile są prawidłowe) nie prowadzą, wbrew twierdzeniom Sądu do naruszenia istoty prawa własności, które nie jest prawem nieograniczonym. Plan miejscowy jest jednym z dopuszczalnych normatywnie źródeł kształtowania sposobu wykonywania prawa własności, w tym jego ograniczeń. Stanowią o tym przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), w tym art. 6 ust. 1, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Podsumowując, stwierdzić trzeba, że Sąd w zaskarżonym wyroku uchylił się od wykładni mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa miejscowego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie dokonał przewidzianego w przepisie 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud. sprawdzenia, które powinno być poprzedzone wykładnią omawianych przepisów planu miejscowego. Poprzestając na stwierdzeniu, że przepis § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. jest nieprecyzyjny, w istocie odesłał organ na drogę zakwestionowania tych przepisów w trybie nadzoru lub przed sądem administracyjnym. Działanie takie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, jakimi są również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.bud. zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i sądy administracyjne zobligowane są stosować przepisy planu miejscowego w takim brzmieniu, w jakim one obowiązują, dokonując odpowiedniej ich wykładni. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ, czy sąd administracyjny odmawia zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa miejscowego na tej podstawie, że przepis ten jest nieprecyzyjny. W takiej sytuacji obowiązkiem organu i sądu jest dokonanie wykładni innej niż gramatycznej (językowej), np. systemowej, funkcjonalnej, czego Sąd pierwszej instancji zaniechał.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 1 pkt 1 lit. a p.bud., przy czym nie tyle z uwagi na to, że zobowiązał organy do powołania się na cywilistyczną zasadę wolności budowlanej, względnie nie powiązał naruszeń art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z działaniem organu, czy też zawarł w uzasadnieniu wskazania niemożliwe do wykonania, ile z powodu niewypełnienia wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a obowiązku dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i uchylenie się od sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Dokonanie wykładni przepisów planu miejscowego obowiązujących dla terenu inwestycji, a następnie sprawdzenie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z tymi przepisami stanowi punkt wyjścia do oceny, czy wydanie decyzji odmownej w niniejszej sprawie było zgodne z prawem. W tym miejscu należy podkreślić, że między toczącym się postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, a ewentualnym uruchomieniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przepisów planu miejscowego nie zachodzi związek tego rodzaju, że braku przedniego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenia nieważności planu miejscowego wyklucza każde, tj. zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1470/20; 4 kwietnia 2023 r. sygn. I OSK 861/22). Tym samym ewentualne rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności przepisów planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postepowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopóki plan miejscowy pozostaje w obrocie, to stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego i powinien być stosowany. Wyjaśnić także należy, że jeżeli inwestor uważa, że zapis planu jest niezgodny z prawem to i on ma możliwość jego zaskarżenia do sądu.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. kreujący zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Unormowanie to w § 1 stanowi wyraźnie, chodzi tu o postępowania administracyjne, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis ten nie mógł mieć więc w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania, ponieważ sprawa o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1540/23). Poza tym, zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Z sytuacją takiego "pata interpretacyjnego" nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji w ogóle uchylił się od wykładni przepisów m.p.z.p. obowiązujących dla terenu inwestycji i tym samym nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Uchybienia powyższe nie mogły zostać usunięte (naprawione) przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ stanowiłoby to w istocie faktyczne ograniczenie prawa stron do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona wykładni § 7 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. Weźmie pod uwagę treść § 7 ust. 2 pkt 2 tego planu, zgodnie z którym działkami sąsiednimi są działki przyległe do działek, na których realizowane są budynki "w ramach budowy" lub działki położone po drugiej stronie ulicy. Następnie dokonana oceny, czy słusznie organy architektoniczno- budowlane odmówiły wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na niezgodność projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.