II OSK 2337/14

II OSK 2337/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 320/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 2014-04-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 6  ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 145
art. 88
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 320/14 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 320/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "B.".
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w K. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki [...] i [...]. Zgodnie z zaskarżonym planem działki te znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. W myśl § 35 planu tereny oznaczone symbolami od [...] do [...] wyznaczone są z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną: powszechnie, publicznie dostępny ogród - park miejski – B.. Skarżący twierdzi, że wskazane postanowienie planu narusza interes skarżącej spółki poprzez znaczne ograniczenia w zakresie właściwego korzystania z prawa własności nieruchomości poprzez przeznaczenie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym pod zieleń urządzoną publicznie i powszechnie.
Podniesiono w skardze także, że nie można ustanowić ograniczeń, które przekraczałyby pewien stopień uciążliwości, naruszając proporcję pomiędzy skalą ograniczeń konstytucyjnie chronionego prawa i wagą interesu publicznego, czy wartości konstytucyjne ze względu na które się wprowadza. Skarżąca Spółka powołała się także na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa jak i zasadę proporcjonalności.
Podkreślono, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Skarżąca stwierdziła, że właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) wolno z własną rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, a wyznaczenie przez gminę terenów będących w użytkowaniu wieczystym spółki jako zieleń urządzona, znacznie ogranicza w pełni efektywne korzystanie z przysługujących użytkownikowi wieczystemu uprawnień.
Wskazano, że wskutek nieuzasadnionej niczym ingerencji w prawo własności przedmiotowej nieruchomości rażąco naruszono prawo własności przysługujące jej użytkownikowi wieczystemu, jak również znacząco obniżono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że argumentacja strony skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznego zagospodarowania terenu. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, że ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom strony skarżącej nie decyduje jeszcze o naruszeniu istoty prawa własności (użytkowania wieczystego), czy jakichkolwiek przepisów prawa. W związku z tym, w pierwszej kolejności wskazano, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) wskazuje, że jednym z elementów, który uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawo własności. Pozostałe wymienione w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania, walory i potrzeby, stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny zostać uwzględniane, a co za tym idzie - brane pod szczególną ochronę.
Organ stwierdził, że pomimo ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym, przepisy prawa nie wykluczają możliwości ograniczenia tego prawa. Ograniczenie prawa własności może wynikać przede wszystkim z ochrony interesu publicznego. Wprawdzie w demokratycznym państwie prawnym interes publiczny nie zawsze przeważy nad interesem indywidualnym, niemniej żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu należy brać przede wszystkim pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wskazuje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Równocześnie zaakcentowano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jako przepis wykonawczy do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, współkształtującej zakres prawa własności. Określając ten sposób w odniesieniu do nieruchomości innych osób i ograniczając prawa właścicieli poprzez przewidywane przeznaczenie nieruchomości, rada gminy musi uwzględniać zasadę proporcjonalności.
Ustalając przeznaczenie nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie stronie skarżącej pod zieleń urządzoną: powszechnie, publicznie dostępny ogród - park miejski ([...]) (§ 35 ust. 1 postanowień planu), organy planistyczne były związane ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym dokumencie wskazane działki, znajdują się w obszarze, dla którego, jako kategorię zagospodarowania terenu wskazano tereny zieleni publicznej o następującej głównej funkcji: pod ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, cmentarze.
W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wskazano również warunki i standardy wykorzystania terenów ZP, do których należy zaliczyć między innymi wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych. W konsekwencji, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru B. dla terenu nieruchomości, na który składają się wymienione działki zostało ustalone przeznaczenie, które, co do zasady, wyklucza powstanie nowej zabudowy kubaturowej.
Ponadto wskazano, że działki zlokalizowane są w międzywalu W. w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W związku z tym, w trakcie postępowania planistycznego projekt planu poddawany był stosownym uzgodnieniom, między innymi przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jego zdaniem lokalizowanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest niedopuszczalne. Organy planistyczne musiały dostosować projekt planu w taki sposób, aby w terenie [...] wykluczyć możliwość powstania nowych budynków. Przyjęta regulacja dotycząca przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania dla tych działek jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, jakim są wymogi ochrony przeciwpowodziowej w obszarze objętym ustaleniami planu, jak również udostępnienie mieszkańcom terenów rekreacyjno-wypoczynkowych.
Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy wskazał, że zamiar Spółki innego przeznaczenia swoich terenów nie oznacza, że przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego zostało w niedopuszczalny sposób naruszone. Tereny działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki w studium nie były przeznaczone pod zabudowę lub zainwestowanie kubaturowe. Nie doszło także do przekroczenia władztwa planistycznego i niedopuszczalnej ingerencji w prawo użytkowania wieczystego.
Sąd stwierdził, że plan miejscowy niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego skarżącej Spółki i w związku z odmienną wolą zagospodarowania tych działek niż wynika to z planu miejscowego, narusza jej interes prawny. Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesądzić o nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki nie jest bowiem równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Uniemożliwienie skarżącej Spółce zagospodarowania działek stanowiących jej użytkowanie wieczyste, zgodnie z zamiarami maksymalizowania korzyści ekonomicznych lub swobodnym zagospodarowaniem, nie wystarcza dla uznania przekroczenia władztwa planistycznego. Istotą planowania przestrzennego jest przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z zadaniami gminy. Planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, a to oznacza, że organy gminy mają prawo ingerowania władczego w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy umożliwia np. ograniczenie zabudowy lub jej eliminowanie, jeżeli cel społeczny (publiczny) tego wymaga. Istnieją instrumenty prawne, które umożliwiają właścicielom rekompensatę w przypadku tego rodzaju ograniczenia, ale samo ograniczenie nie stanowi naruszenia prawa.
Nie obowiązuje żadna zasada zawierająca ustawowy prymat celu publicznego mad celami prywatnymi. Tym niemniej w konkretnej sprawie taki prymat celu publicznego może być uznany za dopuszczalny. W ocenie Sądu w tej sprawie prymat celu publicznego (teren zieleni urządzonej - park miejski - był uzasadniony.
Stosownie do art. 6 u.p.z.p. wykluczona jest ingerencja w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie ingeruje w istotę prawa użytkowania wieczystego skarżącej Spółki, mimo, że mocno je ogranicza.
Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności, chociaż w wielu przypadkach wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność znaczącego zanegowania praw właścicielskich.
Obszar [...] to teren zieleni urządzonej przeznaczonej pod park miejski i niezwykle istotnym znaczeniu dla K. Teren ten wpisuje się w obszary zarówno widokowe, jak i obszary chroniące K. przed zalewaniem wodami W. i stanowią w znacznej mierze tereny międzywala W. Jest to tak istotny cel publiczny, że dopuszczalnym było objęcie terenu obydwu działek obszarem [...] z wykluczeniem ich zabudowy. Okoliczność, że w przeszłości zostały wybudowane na tych działkach zbiorniki (magazyny) na paliwa nie może przesądzać o dalszym zachowaniu takiej funkcji (magazynowania paliw). Obszary te, jako tereny ochrony przeciwpowodziowej bezpośrednio zagrożone ewentualnym zalewaniem w razie wystąpienia stanu powodzi lub nawet podwyższenia stanu wód rzeki W. – nie powinny być wykorzystywane na cele przemysłowe, a w szczególności na cele związane z magazynowaniem paliw. Nie jest więc zasadny zarzut niczym nie uzasadnionego ograniczania prawa użytkowania wieczystego tych działek. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie jest zasadny, ponieważ zaskarżony plan miejscowy nie naruszył konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje kształtowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu, tym samym wyznacza także sposób wykonywania prawa własności. Jest to, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, zgodne także z art. 233 k.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Owo społeczno-gospodarcze przeznaczenie danego prawa to nie jest wola właściciela lub użytkownika wieczystego co do sposobu wykonywania danego prawa, ale właśnie zapisy planu miejscowego. Kontrola sądu administracyjnego nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym rozstrzygnięć, lecz ograniczyła się do badania zgodności z prawem podjętej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Z S.A. z siedzibą w K. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Sądowi pierwszej instancji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 20 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 i 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175), w zw. z art. 233 k.c. poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą pominięciem przez Radę Miasta K. obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazu przestrzegania prawa przysługującego użytkownikom wieczystym nieruchomości będących przedmiotem planowanego zagospodarowania, a wyrażającego się możliwością korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób.
art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. ustawy w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. art. 1
Protokołu nr 1 i 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
(Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175) poprzez pominięcie przez Radę Miasta K. w procesie ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązku kształtowania tych ustaleń w warunkach zgodnej z prawem realizacji prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wiążącej się z planowanym jej zagospodarowaniem, a tym samym niepozbawiania użytkownika wieczystego prawa do własnej prawnej drogi zagospodarowania terenu, do którego uprawniony ma tytuł przy jednoczesnym spełnieniu warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile te nie naruszałyby chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przeznaczenie terenu jako terenu dostępnego powszechnie nie było konieczne w celu zrealizowania interesu publicznego. Ochronę przed zalaniem miasta można osiągnąć w sposób szanujący i uwzględniający prawo użytkownika wieczystego do posiadania nieruchomości, w tym wykorzystania terenu zgodnie z umową użytkowania wieczystego. Nawet bowiem cel przemysłowy może być realizowany w taki sposób, aby nie pozbawiać ochrony przeciwpowodziowej miasta. Rada Miasta K. oraz Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie zbadali, czy przy obecnym poziomie wiedzy technicznej jest możliwe dotychczasowe wykorzystanie terenu w tym w zakresie wzmocnień konstrukcyjnych spełniających przecież warunki umocnień przeciwpowodziowych. Nie jest wykluczona przecież konstrukcja budynku spełniająca również funkcje przeciwpowodziową. Nadto Rada Miasta K. nie wykazała na żadnym etapie, iż ochrona ta nie może być zrealizowana w inny sposób na innym odcinku W. i to na terenach należących do Gminy Miejskiej K.
Skarżąca spółka wniosła również uwagę do projektu planu, wnosząc o zmianę §35 ust. 8 pkt. 11 poprzez obniżenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego do 75%, z uzasadnieniem, iż w chwili obecnej działki w posiadaniu wnioskodawcy mają wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (liczonej jako powierzchnia działki minus powierzchnia zajęta pod alejki i alejki rowerowe oraz budowle) równy 76,55% a w ewidencji gruntów działka [...] zakwalifikowana jest jako Bi. Uwaga do projektu planu została odrzucona z uzasadnieniem, że ze względu na wysoką wartość przyrodniczą terenów ZPb istotne jest zachowanie wysokiego wskaźnika terenu biologicznie czynnego (na poziomie 90%). Stanowi to znaczne i nadmierne ograniczenie dotychczasowego sposobu zabudowy. Przy nowej inwestycji wnioskodawca będzie zmuszony zmniejszyć istniejąca zabudowę - teren utwardzony po magazynie paliw. Działki [...], [...] [...] o powierzchni ok. 6000 m2 są zabudowane m.in. ogólnodostępnymi ciągami pieszymi - ok. 130 m2 i rowerowymi - ok. 470 m2 co stanowi już ok. 10% ich powierzchni - w efekcie przyjęcia postanowień planu zagospodarowanie działek w jakimkolwiek zakresie będzie niemożliwe a pozostałe postanowienia puste (np. dotyczące lodowiska, wesołego miasteczka czy plaży na drewnianym pomoście). Przy czym w miejscach gdzie w opinii skarżącej spółki dla Gminy Miasta K. jest to korzystne wprowadza się szereg wyjątków.
Skarżący stwierdził, iż przewidziane w planie ograniczenia doprowadzą do pozbawienia go istotnych atrybutów użytkownika wieczystego. Rozumienie granic zakreślonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, jakie przyjął Sąd I instancji prowadzi do faktycznego pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, które stanie się jedynie pustym zapisem w księdze wieczystej. Sąd pominął przepisy, w świetle których ustalenia planu miejscowego przekraczały dopuszczalne granice władztwa planistycznego, naruszając istotnie indywidualny interes i uprawnienie skarżącego, co stanowi naruszenie przepisów art. 64 ust. 1,2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 20 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.
Podstawy te w istocie sprowadzają się do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Gminę K. i nieuzasadnionego pozbawienia strony skarżącej istotnych atrybutów przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Odniesienie się do powołanych w skardze kasacyjnych podstaw wymaga w pierwszym rzędzie zdefiniowania pojęcia władztwa planistycznego. Jest ono rozumiane jest jako wyłączna kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest jednak nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to stąd, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione art. 64 Konstytucji RP. W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) wprost stwierdza się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu administracji, według którego za ograniczeniem prawa własności skarżących przemawiają względy związane z przewidzianą w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ochroną terenów zielonych na obszarze B. w K., a także z ochroną przeciwpowodziową. Nie ma wątpliwości, że idea, która legła u podstaw ochrony B. jako powszechnie dostępnej, zielonej przestrzeni w centrum K. wiąże się z dostrzeżoną przez organ planistyczny potrzebą zaspokojenia naturalnej ludzkiej potrzeby jaką jest kontakt z przyrodą, zwłaszcza w warunkach życia w warunkach wielkomiejskich, w sytuacji znanych powszechnie problemów z jakością powietrza. Utrzymywanie terenów zielonych w wielkich miastach wiąże się nie tylko z ochroną środowiska, ale także ochroną zdrowia, dla której zasadnicze znaczenie ma możliwość korzystania przez mieszkańców z zielonych terenów rekreacyjnych. Istnieją zatem konstytucyjnie chronione wartości, które uzasadniają ograniczenie praw podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości na terenach mogących potencjalnie spełniać funkcje parkowo - rekreacyjne.
Słusznie sąd I instancji dostrzegł, że teren działek stanowiących przedmiot przysługującego stronie skarżącej użytkowania wieczystego pozostaje w obrębie terenu szczególnego zagrożenia powodzią, co czyni niedopuszczalnym wznoszenie na tym terenie obiektów budowlanych (art. 88 l ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 Nr 145 ze zm.). Art. 88k pkt 1 tej samej ustawy stanowi, że ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Skoro tak, i skoro konieczne jest poszerzenie terenów zielonych w dolinie W. z uwagi na ich wartość z punktu widzenia zdrowia publicznego, to dokonując wyboru tych terenów za całkowicie racjonalną należy uznać decyzję o tym, by przeznaczyć na ten cel właśnie teren wyłączony spod możliwości inwestycyjnych ze względów ochrony przeciwpowodziowej. Podkreślenia wymaga także i to, że w toku prac nad projektem planu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, uprawniony na podstawie przepisów Prawa wodnego do ewentualnego wyrażenia zgody na dokonanie wyjątku od generalnych zakazów dotyczących strefy szczególnego zagrożenia powodzią, odmówił dopuszczenia na terenach nieruchomości skarżącej spółki tego rodzaju wyjątku.
Rzeczą sądu administracyjnego jest poddanie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem. Sąd nie ma natomiast możności, by rozważać celowość określonych rozwiązań przyjętych w planie. Z tego też powodu sąd I instancji nie miał możliwości skontrolowania trafności zastosowanego przez organ planistyczny współczynnika powierzchni zielonej na terenie jednostki planistycznej, w obrębie której położona jest nieruchomość skarżącej spółki.
Istotnym elementem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest zakaz wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności konstytucyjnych, które naruszałyby ich istotę. W ocenie NSA kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu nie naruszają zasady proporcjonalności także w tym jej aspekcie. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano bowiem system roszczeń odszkodowawczych, mających zastosowanie w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw.
Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwalając zaskarżony plan Rada Miasta K. nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.