II OSK 2336/12

II OSK 2336/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Grzegorz Czerwiński
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 153/12 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2012-05-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art 141 § 4 i art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 28 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 153/12 w sprawie ze skargi K. N. i J.N. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie solidarnie na rzecz K. N. i J. N. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 153/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi K. N. i J. N. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia 21 listopada 2011 r., nr [...].
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z 2.11.2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 z późn. zm.; dalej zwana "Upb") PINB w Krośnie nakazał J. i K.N. wstrzymanie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr ewid. [...] w W. oraz zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] Z. – W. – Z. na działkę nr [...] prowadzonych na podstawie decyzji NR [...] Starosty Krośnieńskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z 22 grudnia 2008 r. jako wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że odległości ścian zewnętrznych budynku od granic działki nr [...] są zgodne z projektem zagospodarowania terenu, jednak usytuowanie budynku na działce nr [...] w stosunku do sąsiedniej zabudowy mieszkalnej i gospodarczej oraz innych stałych widocznych elementów uzbrojenia terenu nie jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym w/w decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu budynek ten został przesunięty w stronę granicy pomiędzy działkami [...] i [...] o około 2,80 m, a zmiana ta stanowiła istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego byłoby dopuszczalne dopiero po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jej brak uzasadniał przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a wobec nie zakończenia robót budowlanych zasadne było również wstrzymanie ich prowadzenia. Postanowieniem z 2 stycznia 2012 r. nr [...] PWINB w Rzeszowie rozpoznając zażalenie J. N. oraz K. N., utrzymał [...] postanowienie organu I instancji w mocy.
Następnie decyzją z 21 listopada 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego PINB w Krośnie nałożył na J. i K.N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 29 lutego 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, osadnika ścieków oraz zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej. Przytaczając ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu z 2 listopada 2011 r. PINB w Krośnie stwierdził, że roboty budowlane były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty Krośnieńskiego z 22 grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, to zaś wymagało wstrzymania ich wykonania. Niemniej w ocenie organu istniała możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i w tym celu inwestorzy zobowiązani zostali do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - stosownie do wymogu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zastrzeżono, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymagania art. 34 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Poinformowano strony również o tym, że po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora wykonanie obowiązku będzie podlegało sprawdzeniu. Po tej czynności zostanie wydana decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w przypadku niewykonania w terminie obowiązku decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego – zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od decyzji PINB w Krośnie J. i K. N. podnieśli, że roboty budowlane prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę. Granice działki nr [...] były znane i nigdy nie były kwestionowane przez sąsiadów. Ma ona szerokość 18 m, a rodzaj zabudowy dobrano do kształtów i rozmiarów działki, aby sprostać wymogom prawa budowlanego. Ponadto PINB w Krośnie stwierdził, że odległości budynku od granicy działek sąsiednich są zgodne z projektem zagospodarowania terenu działki, dlatego nałożenie przedmiotowego obowiązku było według nich nieuzasadnione.
Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z 3 stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PWINB w Rzeszowie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po przedstawieniu ustaleń organu I instancji oraz zarzutów odwołania organ odwoławczy te ostatnie uznał za bezzasadne. W jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że roboty budowlane na działce nr [...] prowadzone były z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Odstępstwo to dotyczyło zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z projektu zagospodarowania działki nr [...], będącym częścią składową projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek mieszkalny powinien zostać usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] i 4 m od granicy z działką nr [...]. Tymczasem z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji wynika, że rzeczywiste odległości nie odpowiadają wartościom z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Fundamenty budynku przesunięto w kierunku działki nr [...] na odległość od 1,5m do 1,2m, natomiast od granicy z działką nr [...] na odległość od 6,50 do 6,75m. Dla ustalenia powyższych odległości organ skorzystał również z mapy sporządzonej do celów projektowych dla sąsiedniej działki nr [...], na której sporządzony został projekt zagospodarowania tej działki dla inwestorów Ł. D. i A. B. W tych okolicznościach zasadne było przeprowadzenie postępowania przez PINB w Krośnie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, wstrzymanie prowadzonych robót, a następnie nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wydanie takiej decyzji zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wymaga uchylenia przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę, a projekt zamienny jest niezbędny do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Z decyzją PWINB w Rzeszowie nie zgodzili się J. i K. N. We wniesionej skardze zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a także naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego przez przyjęcie, że prowadzone roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczącego zasiedzenia części działki nr [...], dołączając kopię wniosku o stwierdzenie zasiedzenia. Wniosek ten został przez Sąd nieprawomocnym postanowieniem oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) skargę, wskazał, że podstawą materialnoprawną nałożenia przez PINB w Krośnie obowiązku na skarżących był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiący, że "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Organy obu instancji przyjęły, iż w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów budynek mieszkalny wznoszony na działce inwestorów oznaczonej nr ewid. [...] został "przesunięty" w stronę granicy z działką [...] o 2,80 m. Organ I instancji uznał, w warunkach ujawnionego stanu faktycznego sprawy, że doszło do tzw. "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w udzielonym inwestorom pozwoleniu na budowę, co zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego wymagać miało uzyskania zmiany pozwolenia na budowę, brak takiej decyzji skutkować musiał wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowisko to co do zasady podzielił PWINB w Rzeszowie. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to pogląd nietrafny.
Następnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego nie może być stosowana zamiennie ze zmianą w jednym z trybów nadzwyczajnych służących eliminacji wad prawnych, związanych z postępowaniem administracyjnym lub samą decyzją (odpowiednio instytucja wznowienia postępowania i instytucja stwierdzenia nieważności). Uchylenie decyzji na podstawie art. 36a Prawa budowlanego nie służy bowiem sanacji wadliwości tego pozwolenia. Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która należy domniemywać, jest pozbawiona wad z art. 156 § 1 k.p.a., lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę. Tę samą regułę, w ocenie Sądu odnieść należy do zainicjowania trybu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z protokołu oględzin nieruchomości sporządzonego w dniu 21 października 2011 r. przez pracowników organu I instancji, a także wykonanego przy tej okazji szkicu (załącznik do w/w protokołu) wynika, że odległość wznoszonego przez inwestorów na działce nr [...] domu mieszkalnego od strony granicy z działką nr [...] wynosi 4m, czyli jest taka sama, jak wykazana w projekcie zagospodarowania działki [...] Szerokość wznoszonego budynku na szkicu określono na 8,15 m, zaś na projekcie zagospodarowania została określona na 8,10 m. Przyjąć zatem można, że inwestorzy wznoszą budynek wedle zatwierdzonego projektu budowlanego. Jedyną odmiennością jest to, że w projekcie zagospodarowania działki wskazano, że odległość ściany wznoszonego na działce nr [...] budynku od granicy z działką nr [...] wynosić będzie 4 m. Organy obu instancji, posługując się wyłącznie mapą dla celów projektowania zabudowy na działce nr [...] przyjęły, że zachodzi w tej sytuacji zjawisko tzw. istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Pominięto jednakże tę okoliczność, że projekt zagospodarowania działki nr [...], na której ma ona taką szerokość, że przy założonej szerokości budynku na 8,10 m zarówno od granicy z działką nr [...], jak i z działką nr [...] zachowana miała być odległość po 4m, został sporządzony na mapie, która mogła być podstawą do celów projektowych. Skoro na etapie wykonywania robót budowlanych w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, okazuje się, że w istocie granica między działką objętą inwestycją a jedną z działek sąsiednich, nie przebiega w tym miejscu, jakby to wynikało z projektu zagospodarowania działki inwestowanej, zaś inwestor nie zmienił charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, nadto nie zmienił konfiguracji jego położenia w stosunku do granicy z innymi działkami, to nie można mu przypisywać, że dopuścił się istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. W szczególności nie można przyjąć, że skarżący "przesunęli" wznoszony przez siebie budynek w stronę granicy działki sąsiedniej. Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, motywowany złożeniem z kolei przez skarżących wniosku o zasiedzenie części działki sąsiedniej może wskazywać, że w momencie ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę pozostawali w przekonaniu o innym przebiegu granicy. Taki, a nie inny przebieg granicy między działkami [...] i [...] przyjął także organ udzielający pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji rozważać należy zastosowanie odpowiedniego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej – udzielonego pozwolenia na budowę, nie zaś stosowanie trybu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego akt sprawy objętych decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2012r., powołanie się na okoliczności, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym akt sprawy oraz pominiecie istotnej części materiału dowodowego, bez uzasadnienia takiego stanowiska, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy i uznaniem, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2012r.; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania dla organów nadzoru budowlanego, co powoduje, że organy te nie mają żadnych wskazówek przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nanosząc na szkic odległość pomiędzy budynkiem inwestorów a granicą z działką nr [...] pracownik PINB pomierzył tę odległość od punktów granicznych wskazanych mu przez przedstawicieli inwestorów i odległość ta miała wynosić 4m. Sądowi jednak umknęło, że granica ewidencyjna w tym szkicu pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest tożsama z granicą wskazaną przez przedstawicieli inwestorów, a zatem odległość ta nie może wynosić 4m. W istocie granica między działką objętą inwestycją a jedną z działek sąsiednich, nie przebiega w tym miejscu, jakby to wynikało z projektu zagospodarowania działki inwestowanej, zaś inwestor nie zmienił charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, nadto nie zmienił konfiguracji jego położenia w stosunku do granicy z innymi działkami,
Działka nr [...] w trakcie procesu inwestycyjnego, przy zachowaniu wymiaru budynku oraz zachowaniu odległości 4m od granicy z działka nr [...] okazała się "za krótka", aby zachować odległość 4m od granicy z działką nr [...]. Z materiału dowodowego wynika wręcz wniosek przeciwny. Odległość budynku inwestorów od granicy z działką nr [...] wynosi około 6,50 m - 6,75 m, czyli odległość 4 m od granicy z działką [...] mogła zostać zachowana.
Z porównania usytuowania budynku mieszkalnego w projekcie zagospodarowania działki nr [...] z rzeczywistym usytuowaniem fundamentów tego budynku uwidocznionym na mapie sporządzonej dla potrzeb zabudowy działki nr [...] wynika jednoznacznie, że budynek inwestorów zlokalizowany jest niezgodnie z usytuowaniem uwidocznionym w projekcie zagospodarowania działki nr [...] zatwierdzonym decyzją Starosty Krośnieńskiego z dnia 22 grudnia 2008r" znak: [...] o pozwoleniu na budowę, gdyż jest przesunięty w stronę działki nr [...]. Jego odległość od granicy z działką nr [...] wynosi około 6,50 m - 6.75 m, natomiast od granicy z działką nr [...] wynosi około 1,50 - 1,25 m. Zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę jaki i na mapie ewidencyjnej bezsprzecznie określone są granice działek nr [...], [...] i [...], a wymiar działki nr [...] pozwalał na usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz wymogami warunków technicznych. Dowody te zostały przez Sąd pominięte bez żadnego uzasadnienia takiego stanowiska.
W oparciu o powyższe podstawy kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.N. i J.N. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, popierając stanowisko Sądu. Złożyli także prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 2013r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu przez ich poprzedników prawnych przygranicznego pasa gruntu wydzielonego z działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie organ podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dlatego wskazanym jest zwrócić uwagę na to, że skarga kasacyjna w której sformułowano jedynie tego typu zarzuty może odnieść skutek jedynie w sytuacji gdy uchybienie sądu pierwszej instancji w postaci naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Istotą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. czy inwestorzy "przesunęli" wznoszony przez nich budynek w stronę granicy działki sąsiedniej nr [...]. Z ustaleń organu drugiej instancji zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że w projekcie zagospodarowania działki nr [...] projektowany budynek mieszkalny na tej działce jest usytuowany w odległości 4m od granicy z działką nr [...] i 4m od granicy z działką nr [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej 21 października 2011r. organ I instancji dokonał pomiaru odległości ścian przedmiotowego budynku od granic działki w oparciu o wskazanie tych granic przez osoby uczestniczące w kontroli w imieniu inwestora. Zdaniem kasatora odległości w terenie nie znajdują jednak odzwierciedlenia w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej stanowiącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zatem organ odwoławczy nie uznał za wiarygodne granic działki w terenie ustalonych podczas powyższej kontroli, które wskazano na szkicu będącym załącznikiem do protokołu z tej kontroli. Organ odwoławczy oparł się na uwierzytelnionej kserokopii mapy dla celów projektowych, na której sporządzony został projekt zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], zatwierdzony decyzją Starosty Krośnieńskiego z dnia 6 czerwca 2011r. udzielającą jej właścicielom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce. Mapa ta została uaktualniona na dzień 6 sierpnia 2011r. przez geodetę oraz przyjęta do zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w Krośnie w dniu 1 września 2010r. Na tej mapie uwidocznione są również granice działki nr [...] oraz istniejące na niej obiekty w tym fundamenty budynku mieszkalnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego z porównania usytuowania budynku mieszkalnego w projekcie zagospodarowania działki nr [...] z rzeczywistym usytuowaniem fundamentów tego budynku uwidocznionym na powyższej mapie, wynika jednoznacznie, że budynek ten jest zlokalizowany niezgodnie z usytuowaniem uwidocznionym w projekcie zagospodarowania działki nr [...], zatwierdzonym decyzją Starosty Krośnieńskiego z dnia 22 grudnia 2008r. o pozwoleniu na budowę, gdyż jest przesunięty w stronę działki nr [...]. Zdaniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie odległość od granicy z działką nr [...] wynosi około 6,50m-6,75m, natomiast od granicy z działką [...] wynosi około 1,50-1,25m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do formułowania tak kategorycznych wniosków. Wnioski organu odwoławczego należy uznać za co najmniej przedwczesne. Nie sposób bowiem uznać, że wskazane w zaskarżonej decyzji odległości wznoszonego budynku od granic działek sąsiednich, zostały ustalone w sposób rzetelny. Organ odwoławczy nie podaje w jaki sposób ustalił te odległości. Ustalenie ich w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy mapy np. linijką, nie może być uznane za prawidłowe, ponieważ budzi poważne wątpliwości. Nie bez znaczenia dla takiej oceny był fakt kwestionowania przebiegu granicy przez inwestorów. Zasadność ich stanowiska potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 2013r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu przez ich poprzedników prawnych przygranicznego pasa gruntu wydzielonego z działki nr [...].
Te wadliwości zauważył Sąd pierwszej instancji, który to dokonał ustaleń przeciwnych do ustaleń organów nadzoru budowlanego, w uproszczeniu polegających na tym, że nie można przyjąć, iż inwestorzy przesunęli wznoszony budynek w stronę granicy działki sąsiedniej, co w konsekwencji czyni prowadzone postępowanie administracyjne ( naprawcze) niezasadnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak daleko idące stanowisko również należy uznać za nieuprawnione, bowiem nie pozwala na to zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w sprawie. Słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki czyniąc ustalenia w sprawie oparł się zasadniczo na protokole kontroli i załączonym do niego szkicu. Sąd ten nie odniósł się do tego, że organy nadzoru uznały ten dowód za niewiarygodny, podając tego przyczynę. Szkic ten, sporządzony jak twierdzi organ w oparciu o twierdzenia rodziców inwestorów, budzi duże wątpliwości. Sąd ten nie uzasadnił też dlaczego czyniąc swoje ustalenia, pominął odmienne okoliczności wynikające z mapy sporządzonej dla celów projektowych na której został sporządzony projekt zagospodarowania działki nr [...], czyli działki sąsiedniej. Projekt ten został zatwierdzony decyzją Starosty Krośnieńskiego z dnia 6 czerwca 2011r., wynika z niego, że wznoszony przez J. i K. N. budynek mieszkalny znajduje się w odległości mniejszej niż 4m. Sąd tej okoliczności nie skonfrontował z projektem zagospodarowania działki inwestorów nr [...] z którego wynika, że odległość tego budynku od granicy z działką nr [...] wynosić powinna 4m.
Mając na uwadze wyżej wskazane rozbieżności w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego dokonanego przez organy nadzoru budowlanego, inwestorów i Sąd pierwszej instancji, należy uznać, że został on zebrany w stopniu niewystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Natomiast z treści art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem organy nadzoru budowlanego kwestionując wykonane przez siebie pomiary odległości wykonane podczas kontroli budowy z dnia 21 października 2011r zobowiązane były dokonać ponownych pomiarów na gruncie i rozważyć czy ta czynność będzie wystarczająca do odpowiedzi na pytanie: czy inwestorzy "przesunęli" wznoszony budynek w stronę granicy z działką nr [...] w stosunku do miejsca posadowienia tego budynku wskazanego w projekcie zagospodarowania działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Starosty Krośnieńskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z 22 grudnia 2008 r., czy też na tę okoliczność należy dopuścić dowód z opinii geodety. Co najmniej tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli dopiero na prawidłową ocenę tego czy inwestorzy przedmiotowy budynek wykonali w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę a tym samym czy zasadnym jest prowadzenie postępowania naprawczego. Przy czym za słuszny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że gdy na etapie wykonywania robót budowlanych w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, okazuje się, że w istocie granica między działką objętą inwestycją a jedną z działek sąsiednich, nie przebiega w tym miejscu, jakby to wynikało z projektu zagospodarowania działki inwestowanej, zaś inwestor nie zmienił charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, nadto nie zmienił konfiguracji jego położenia w stosunku do granicy z innymi działkami, to nie można mu przypisywać, że dopuścił się istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji rozważyć należy zastosowanie odpowiedniego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej – udzielonego pozwolenia na budowę, nie zaś stosowanie trybu, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Z tych względów za słuszny należało uznać zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę materiału dowodowego, pominiecie istotnej części materiału dowodowego, bez uzasadnienia takiego stanowiska, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy i uznaniem, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego. Jednak ze względów podanych wyżej uchybienia te nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, ponieważ nie miały wpływu na wynik sprawy.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie poza granicami sprawy, ponieważ nie jest uchybieniem Sądu wskazanie na bezprzedmiotowość kontrolowanego postępowania (oczywiście abstrahując od powyższej innej oceny niniejszego postępowania) co stanowi wytyczne dla organu który wydał zaskarżoną decyzję i wskazanie prawidłowego trybu postępowania, które powinien przeprowadzić inny organ (co nie wiąże organu wydającego zaskarżoną decyzję). Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania dla organów nadzoru budowlanego, bowiem już chociażby ze zdania poprzedniego wynika, ze Sąd Wojewódzki takich wskazań udzielił, które ze względu na stanowisko tego Sądu o bezprzedmiotowości kontrolowanego postępowania administracyjnego, były wystarczające.
Podsumowując powyższe rozważania należy uznać, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników będących skarżącymi przed Sądem pierwszej instancji, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1394 ze zm.)